Государственный строй и особенности политической системы Республики Индия

Несмотря на древние традиции государственности на территории Индостана, Индия никогда не была объединена едиными политическими границами до Британского завоевания, которое было в общем завершено к середине XIX в. Владычество Делийского султаната на Севере Индии в XIII-XVI вв., а затем Империи Великих Моголов в XVI-нач. XVIII в. наложили серьезный отпечаток на конфессиональный состав страны. Тем не менее, вопреки индусскому националистическому мифу, ислам (умеренной суфийской традиции) не был принесен в Индию лишь «огнем и мечом», но распространялся в ней еще с VII в. через арабских торговцев. По мере дезинтеграции крупных государственных образований мусульманские политические элиты во все большей мере усваивали местные культурные и политические традиции.

В 1885 г. в Британской Индии начинает функционировать Индийский национальный конгресс (ИНК), который постепенно трансформируется из узкой элитной группы в массовую партию, переходя от лозунгов самоуправления к требованию независимости, будучи признанным лидером национально-освободительного движения. В ходе длительной и преимущественно мирной борьбы, на чем сказался и состав группы его лидеров (Ганди, Неру и Джинна происходили из высоких каст и учились в Англии) британской администрации приходилось идти на уступки, все более вовлекая индийцев в управление страной. Кульминацией стало предоставление независимости в августе 1947 г. Откол Мусульманской лиги (МЛ) от национально-освободительного движения и последующее разделение Индостана на два государства, сопровождавшееся массовой миграцией, индусско-мусульманскими погромами и военным конфликтом в Кашмире, продолжает оказывать влияние на политический дискурс [обеих стран], в котором циркулируют идеи мобилизации по конфессиональному признаку и централизации в противостоянии внешней угрозе. Стоит, однако, отметить, что модель национальной идентичности, положенная ИНК в основу индийского государства, является светской (в отличие от созданного по конфессиональному признаку Пакистана и несмотря на светскую ориентацию МЛ Джинны).

Деколонизация не означала полного разрыва с колониальными институтами. Была унаследована британская модель парламентаризма, частично - управления регионами, правовой и судебной системы; в структурном и кадровом плане преимущественно сохранен яро критиковавшийся ранее колониальный бюрократический аппарат, полиция и армия. Выбор в пользу «скрытого авторитаризма» объяснялся стремлением не допустить дезинтеграции страны, разделенной по национально-лингвистическому, конфессиональному, экономическому, кастовому и прочим признакам. Но даже с учетом этих обстоятельств, а также практически 40-летнего доминирования ИНК на национальной арене, политическая система сохраняла реальные демократические черты и эволюционировала в сторону децентрализации и расширения политического участия угнетенных групп населения.

Смерть Неру в 1964 г. обнажила и ускорила политическую фрагментацию и ослабление ИНК. Индира Ганди попыталась уравновесить эти процессы противоречивым сочетанием популистской социально-экономической политики, способствующей втягиванию в политику низких и низших каст, и открыто авторитарных методов (чрезвычайное положение 1975-1977, антитеррористическая операция в Пенджабе – 1983 г.) В 1977 г. ИНК впервые проиграл общенациональные выборы. 1989 г. открывает период неустойчивых коалиций и отмечает фактический конец доминирования ИНК. В начале 90-х осуществляются либеральные реформы, открывающие дорогу ускоренной глобализации экономики. Решительные победы БДП на выборах 2014 и 2019 гг., принесшие ей абсолютное большинство мест в нижней палате парламента, ставят вопрос о том, имеем ли мы дело с новой структурной трансформацией индийской партийно-политической системы, но об этом позже.

Конституция. Вступила в силу в январе 1950 г. и является одной из наиболее объемных конституций мира, включая 395 статей (2-ая по длине среди действующих). Это связано, во-первых, с эклектичностью социального состава ИНК (от неприкасаемых и безземельных крестьян до крупных промышленников и землевладельцев), определявшей глубокие трения внутри партии. Поэтому до 1978 г. положение о фундаментальном праве на частную собственность (сейчас статья отменена) сосуществовало с положениями, согласно которым государство должно проводить политику, направленную на «обеспечение того, чтобы … функционирование экономической системы не привело к концентрации богатства и средств производства во вред общим интересам» (Статья 39с). Во-вторых, высокая степень детализации конституционного регулирования связана с идеей сочетания политической, социальной и экономической демократии (Б. Амбедкар), то есть формальных демократических процедур, борьбы с кастовой дискриминацией и экономическим неравенством. Максимальное число гарантий стремились перенести на высший, конституционный уровень регулирования.

В преамбуле Конституции Индия провозглашается «социалистической светской[1] демократической республикой». Официальный язык – хинди, но на временной основе[2] такая же роль принадлежит английскому с широкой языковой автономией штатов. В текст Конституции было внесено более 100 поправок. Механизм их принятия дифференцированный: процедурные вопросы и вопросы гражданства, а также создания новых штатов требуют простого большинства в обеих палатах, основная масса иных поправок – одобрения квалифицированным большинством присутствующих членов каждой палаты. Поправки, затрагивающие распределение компетенций между штатами и центром, квоты в парламенте и выборы президента – также ратификации более ½ всех штатов. Одна из ключевых поправок – 1-я (1951 г.) - санкционируют систему «позитивной дискриминации» - резервирования рабочих мест в госаппарате и мест в образовательных учреждениях для «отсталых классов», «зарегистрированных каст» и «зарегистрированных племен». Можно также отметить 42-ю поправку 1976 г., которую называют «мини-конституцией» (т.к. единовременно внесено больше 50 изменений): принятая в период чрезвычайного положения, она была направлена на централизацию и усиление парламента в противостоянии с судебной властью.

Президент. Является формальным главой исполнительной власти (параллель с английской парламентской монархией). Де-факто все исполнительные полномочия и назначения осуществляет по совету Совета министров, которому он обязан следовать (Статья 74). Назначает премьер-министра – лидера парламентского большинства - и распускает Лок Сабха (нижнюю палату парламента) в случае рекомендации премьер-министра или неспособности политических сил сформировать устойчивое правительство. Назначает губернаторов штатов, председателя и остальных членов Верховного суда (по согласованию с председателем), а также Высоких судов штатов [и многих других высших должностных лиц]. Обладает законодательной инициативой и промульгирует законы, обладая правом отлагательного вето, но после доработки законопроекта обязан его подписать. Объявляет чрезвычайное положение (основания – «внешняя агрессия» или «вооруженное восстание») и вводит прямое президентское правление в штатах, издает указы, имеющие силу закона, но все это требует утверждения парламента в установленный срок.  

Президент избирается на 5 лет коллегией выборщиков, состоящей из всех членов обеих палат парламента и депутатов легислатур штатов (почти 5000 человек). Может быть отрешен от должности за нарушение Конституции 2/3 голосов каждой из палат после инициирования голосования ¼ членов любой из них.

В 2017 г. президентом стал Рам Натх Ковинд, представляющий правящую партию БДП и ставший первым дáлитом (далиты=бывшие неприкасаемые) на этом посту. Впрочем, слабость фигуры президента делает его личность малозначительной: даже политическое «сожительство» премьер-министра и президента, представляющих различные партии, не становится проблемой.

Законодательная власть. Двухпалатный парламент (Сáнсад) – основополагающий орган власти. Имеет классический для парламентской республики набор полномочий в пределах сферы исключительного ведения центра и совместного ведения центра и штатов.

Нижняя палата - Лок Сабхá (Народная палата) - включает до 545 депутатов[3]. Может быть распущена. Избирается по мажоритарной системе относительного большинства в одномандатных округах раз в 5 лет. 84 места резервируется для зарегистрированных каст, 47 мест - для зарегистрированных племен, не менее 10% мест – для женщин. По результатам выборов назначается премьер-министр и формируется правительство, доверие которому должна подтвердить коалиция парламентского большинства.

Верхняя палата - Рáджья Сабхá (Палата штатов) – до 250 депутатов. Не может быть распущена. 238 членов избираются на 6-летний срок легислатурами штатов по мажоритарной системе единственного передаваемого голоса. Каждый четный год сменяется около 1/3. До 12 человек могут быть назначены президентом из выдающихся общественных, культурных и научных деятелей. Представительство штатов и союзных территорий в обеих палатах пересматривается каждые 30 лет сообразно численности населения (следующий пересмотр – 2030 год). Столь длинный срок пересмотра представительства был введен «мини-конституцией» 1976 г., чтобы штаты продолжали стремиться к снижению рождаемости.

Законодательный процесс предполагает равенство палат, но фактически нижняя палата сильнее. Верхняя палата не имеет полномочий в отношении Совета министров. Для преодоления разногласий по законопроектам собирается совместное заседание палат, где нижняя получает преимущество благодаря двухкратному численному превосходству (совместное заседание собиралось лишь трижды в истории). Более того, в области финансовых вопросов (Money bills) Раджья Сабха не обладает законодательной инициативой и может лишь рекомендовать поправки к переданным нижней палатой законопроектам (в т.ч. при утверждении бюджета).

Исполнительная власть. Центральное место принадлежит Совету министров. Он реализует исполнительные полномочия президента, обеспечивая исполнение принятых парламентом законов и ратифицированных международных соглашений. Несет коллективную ответственность перед парламентом. Орган состоит из министров-членов кабинета (составляют более узкую коллегию – Кабинет министров), министров с независимым статусом (без портфелей) и государственных министров.

Премьер-министр формирует и возглавляет Совет министров, осуществляет его взаимодействие с президентом. Пост премьер-министра с 2014 г. занимает Нарендра Моди, ранее четырежды Главный министр штата Гуджарат. Первый премьер-министр, происходящий из низкой касты. 

Для индийской исполнительной власти характерна крайне высокая степень бюрократизации. Компетенции 58 министерств, выделение которых часто производилось не по функциональным причинам, а для поддержания компромисса внутри партии-власти и коалиции за счет создания дополнительных министерских позиций, беспорядочно переплетаются, осложняя проведение координированного курса. Индийская административная служба (ИАС) – корпус государственных источников – «славится» коррумпированностью, низкой эффективностью и оторванностью от общества. Чиновника ИАС сложно уволить за неудовлетворительную работу (чаще всего можно лишь перевести на другую должность), он имеет право на высокую по индийским меркам пенсию и различные льготы. Бюрократизация разрасталась и потому, что острые разногласия между ветвями власти и внутри правящей ИНК долгое время предоставляли бюрократии широкую независимую роль в разработке реального политического курса [в этом одна из причин контраста между социалистической фразеологией «курса Неру» и действительной экономической политикой независимой Индии].

Судебная власть. Для Индии характерна единая система судов. На ее вершине находится Верховный суд, который, помимо возможности взять на рассмотрение любое дело из нижестоящих судов, имеет полномочия по осуществлению конституционного контроля и разъяснению разграничения полномочий между центром и штатами. Следующий уровень представлен Высокими судами (24), юрисдикция каждого из которых распространяется как минимум на один штат. Соответственно, помимо норм центрального законодательства, применяются законы и прецеденты конкретных штатов. Уровнем ниже располагаются окружные и городские суды для гражданских дел и сессионные для уголовных. Наиболее низкий уровень государственной судебной системы – суды мунсифов, судебные магистраты и суды мелких дел. Для досудебного регулирования предусмотрены народные суды и суды панчаятов (органов городского и сельского самоуправления). Судебная ветвь власти в Индии характеризуется реальной значимостью и независимостью. Так, в 1975 г. Высокий суд города Аллахабад лишил действующего премьер-министра, Индиру Ганди, депутатского мандата, без которого она не могла занимать эту должность.

Правовая система является комбинированной, сочетая прецедентное, романо-германское и племенное и религиозное право. Последнее играет большую роль в регуляции семейных отношений в соответствующих общинах. Примечательно отсутствие единого Гражданского кодекса, который бы предоставил универсальное регулирование для семейных отношений членов различных религиозных и племенных общин. Предложения о его разработке, звучащие со стороны индусских националистов, встречают сопротивление меньшинств, особенно мусульманского, рассматривающего подобную меру как посягательство на свою автономию и модель индийской национальной идентичности вообще. Правительство БДП действительно предпринимает шаги в данном направлении. Так, в 2019 г. был запрещен мусульманский обычай «тройного талака», в соответствии с которым троекратного повторения намерения развестись (в т.ч. в мессенджере) со стороны мужа было достаточно для расторжения брака.

Административно-территориальное устройство. Федерация с элементами «скрытого унитаризма». 28 штатов, 9 союзных территорий (в т.ч. одна национальная столичная территория). Структура управления штатами в целом копирует модель, используемую в центре. Роль главы штата выполняет назначаемый (на 5 лет) президентом губернатор. Он, в свою очередь, назначает лидера большинства легислатуры штата на пост Главного министра и действует по рекомендации Кабинета министров штата, ответственного перед законодательным органом.

Долгосрочной чертой индийской политики является децентрализация. Индийские штаты пользуются широкой финансовой автономией и обладают широкой компетенцией, чему благоприятствует вес региональных политических сил в общенациональном парламенте. Так, в 2011 г. давление коалиционного партнера правящей ИНК, управляющей Западной Бенгалией партии Тринамул Конгресс, заставило правительство отказаться от подписания важного транзитного соглашения с Бангладеш. При этом в обеих палатах национального парламента штаты представлены пропорционально населению, поэтому, например, Гоа отправляет в Лок Сабха 1 депутата, а Уттар Прадеш – 80.

Напряженная внутриполитическая борьба в регионах определила многочисленные изменения административно-территориального устройства в преимущественном соответствии с этнолингвистическими границами[4]. Преобразования не коснулись лишь трех штатов, а их общее количество выросло за период независимости с 14 до 29[5]. Материальной причиной мобилизации населения в борьбе за образование новых штатов выступает стремление к защите местного рынка труда и товаров, а также – к получению укромных мест в государственном аппарате, которые часто резервируются за резидентами штатов. Показателен случай 2014 г., когда путем разделения штата Андхра Прадеш был создан штат Телангана: на всей территории штата преобладала одна этнолингвистическая группа (носители языка телугу).

Тем не менее, центр обладает значительными рычагами централизации. В случае распада правящей коалиции в легислатуре штата или противоречия действий правительства штата федеральным законам или Конституции, губернатор вправе рекомендовать ввести на его территории прямое президентское правление (с роспуском местной легислатуры) на срок до года[6] или более, если введено чрезвычайное положение. Данный механизм использовался более 110 раз, в 27 из 28 штатов. Исключительно в компетенции федерации находится создание/упразднение штатов, изменение их границ (согласия органов власти штата не требуется).

К ведению федерального правительства относится 97 пунктов, в т.ч. внешняя и оборонная политика, телекоммуникации, железные дороги, налогообложение в промышленности и сфере услуг, валютное регулирование. К совместному ведению (федеральное зак-во в приоритете) – 47 вопросов, в т.ч. уголовное и брачное законодательство, экономическое и социальное планирование, социальное обеспечение, образование, демографический контроль. К ведению штата – 66 положений, в т.ч. поддержание правопорядка, налогообложение в сельском хозяйстве и аграрная политика. Если не прописано иное, то вопрос считается сферой ведения федерации.

Союзные территории в общем случае не имеют законодательного собрания (кроме Джамму и Кашмира, Пондишерри, Дели) и управляются чиновником, назначаемым президентом. Не имеют возможности самостоятельно устанавливать и собирать местные налоги; контроль над «законом и порядком» (т.е. прежде всего над полицией) также осуществляется из центра.

Местное самоуправление трехступенчатое: зилапаришад на уровне округа, талукпаришад на промежуточном уровне и панчаят в деревне. Построено по англосаксонской модели, то есть является структурно, финансово и функционально автономным. С 1993 г. сфера компетенции панчаята регулируется конституционно. Однако на деле, к началу 2000-х лишь в одном штате панчаяты получили от штатов фонды, достаточные для осуществления всех 29 конституционно возложенных на них функций, тогда как в 16 штатах и союзных территориях фондов не было выделено вообще. Около половины мест в панчаятах резервируется за женщинами и «зарегистрированными кастами», но сохранение гендерной дискриминации и материальной зависимости от обеспеченных деревенских жителей часто препятствует их реальному вовлечению в самоуправление.

В августе 2019 г. было приостановлено действие конституционной автономии штата Джамму и Кашмир (J&K) (статья 370), в рамках которой принимаемые Союзом законы и конституционные поправки действовали на территории J&K только после одобрения местной легислатуры. Сам штат также упразднен и разделен на две Союзные территории, одна из которых - Джамму и Кашмир, другая – Ладакх. J&K сохранит Высокий суд и легислатуру, но контроль над местной полицией и налоговой политикой теперь находится в руках назначаемого центром чиновника. Вдохновители реформы заявляют о намерении позже вернуть J&K статус штата, но о конкретных сроках не заявляется. Скорее всего, такие заявления предназначены для торга с местными политическими силами и стабилизации обстановки в регионе, где нормой остаются полицейское насилие, террористические акты и пограничные перестрелки (несмотря на Covid-19).

Партийная система. Мажоритарная система с низкими барьерами участия в выборах благоприятствует широкому партийному плюрализму. Для участия в общенациональных выборах не обязательно иметь статус национальной партии. Ослабление ИНК предоставило вакуум для усиления региональных и кастовых партий, а также, в качестве обратной тенденции, для индусского национализма, пытающего мобилизовать религиозно-общинное большинство поверх кастовых и региональных границ.

Успех локальных политических сил основывается на социальной структуре общества и вытекающем из нее электоральном поведении. Сила традиционных элементов самоидентификации (в связи с сохранением кастовой системы и преимущественно сельским составом населения) находит отражение в консолидированном голосовании социальных групп в соответствии с кастовой и этнолингвистической идентичностью. Поэтому борьба между партиями обычно ведется не за голоса отдельных избирателей, а за «банки голосов», которые, в добавок к этому, продаются и покупаются в ходе торга с авторитетными представителями общины. На это накладывается система «квот и резервирования» для местных жителей, «отсталых классов» (около 80% населения) и «зарегистрированных» каст и племен (200 млн. далитов и 100 млн. в племенных группах). Нередко вместо разработки развернутой программы региональные партии попросту предлагают расширить набор льготных мест, предоставляемых в рамках данной системы, для конкретных социальных групп[7].

Еще одной чертой индийской политики является династийность. У руля ИНК до сих пор находится династия Неру-Ганди, что вызывает противоречивые отклики как в партии, так и за ее пределами[8]. Та же черта характерна для многих региональных партий, что снова указывает на значительность традиционных элементов в индийской политике.

Партии чрезвычайно многочисленны и разнообразны. Показательно, что одних только коммунистических партий больше 20, хотя их позиции с 90-х все более ослабевают. Лишь одна – КПИ (марксистская) – возглавляет правительство штата.  Признается 7 национальных партий, участвующих в выборах хотя бы в 4 штатах, из которых реальными претензиями на лидерство в правительственных коалициях сейчас обладают только БДП и ИНК.

В условиях, когда почти половиной штатов управляют местные партии, а около 30-50% мест в Лок Сабха традиционно отходит региональным силам, определяющую роль в электоральном успехе национальной партии с точки зрения ее шансов сформировать правительство, играет поиск коалиционных партнеров (поддержка в обмен на учет интересов при голосовании и министерские портфели). Количество таких партнеров нередко превышает десяток, что значительно увеличивает транзакционные издержки формирования и проведения политического курса.

Ключевые коалиции (имеют динамичный состав): Национальный демократический альянс – коалиция БДП, Объединенный прогрессивный альянс - коалиция ИНК, Объединенный фронт - левые, Большой альянс – некоторые крупные кастовые партии.

Рассмотрим две основные политические силы подробнее. Основы идеологии Индийского национального конгресса (ИНК) – левоцентризм (условное деление), светскость, преемственность с ценностями антиколониального движения и достижениями семьи Неру-Ганди.  Для Бхáратия джáната пáрти (БДП, Индийская народная партия) характерна правоцентристская ориентация, обращение к индусскому «национализму» (хиндутва), которое нередко выливается в акции против мусульманского меньшинства (пример – недавние поправки в Акт о гражданстве, спровоцировавшие погромы в Дели). БДП связана с «семьей» индусских организаций РСС, от которых черпает кадровую поддержку. Она популярнее ИНК среди молодежи (в т.ч. благодаря фигуре Моди – выходца из низкой касты), высоких каст, среднего класса и делового сообщества[9].

Градация по шкале левый-правый условна. В экономических вопросах БДП занимает более реформистскую позицию, но расхождения на этой почве несущественны: политическая цена отклонения от центризма в экономической политике высока. Это хорошо показали рыночные реформы 1990-х гг., инициированные ИНК и критиковавшиеся БДП[10].

Основная почва расхождений – вопрос о природе индийской нации. ИНК предлагает светскую инклюзивную модель, тогда как БДП апеллирует к ключевой роли индуистского большинства («коммунализм» - апелляция к общинно-религиозной идентичности). Из этой логики проистекает стремление БДП уравнять J&K с другим штатами и принять единый Гражданский кодекс. Остальное – вопрос эффективности электоральной тактики и политического курса при нахождении у власти.

Основные вехи эволюции партийной системы в Индии:

• 1947-1989 – доминирование ИНК
• 1989-1999 – волатильные правительственные коалиции, сменялись в среднем раз в 2 года
• 1999-2014 – коалиционное правление БДП (1999-2004), затем дважды (2004-2009; 2014-2019) – коалиции ИНК.
• 2014-н.в. – однопартийное большинство БДП. В отсутствии прямых коалиционных сдержек ограничением мандата партии являются ее неудачи на региональных выборах, внутреннее фракционное деление и связи с индусскими организациями РСС. Встает вопрос о том, сможет ли БДП поддерживать свое доминирование в длительной перспективе. В случае ослабления БДП нас ждет либо специфическая форма коалиционной «двухпартийности» (если Конгресс восстановит позиции), либо - атомизированный плюрализм (если ИНК не сумеет преодолеть кризис)

Выборы в Лок Сабха 2019. Правящая БДП делала ставку на фигуру Моди[11], фактор пакистанской угрозы (помог конфликт февраля 2019 г.), фактор наличия уникальной разветвленной сети активистов из индусских организаций, эффективные социальные программы, реализованные в течение первого срока правительства, программы сельскохозяйственных субсидий. Стратегия ИНК основывалась на позиционировании партии как светской оппозиции коммунализму БДП, лидера, Рахула Ганди, как наследника великой династии, предложении с/х субсидий[12] и безусловного базового дохода для сельских жителей.

Результаты:

НДА (9 партий) – 353 (+17), в т.ч. БДП – 303 (+21). ОПА – 90 (+30), в т.ч. ИНК – 52 (+8). Улучшение результатов ИНК по сравнению с катастрофой 2014 г. разочаровывающе мало, что привело к уходу Рахула Ганди с поста председателя партии и кризису лидерства. Остальные – 102, в т.ч. КПИ (м) – 3 (-6). Всего в парламент прошло почти 40 партий.

В Раджья Сабха БДП с партнерами, вероятно, будет обладать большинством до июля 2022 г., несмотря на региональные поражения в семи штатах с декабря 2018 г. (особенности системы комплектации Раджья Сабха делают эффект этих крупных поражений отложенным).

 

[1] Слова «социалистический» и «светский» добавлены в 1976 г. - риторический ход в рамках популистского социально-экономического курса И. Ганди

[2] Как известно, нет ничего более постоянного, чем временное. Хинди не смог стать “lingua franca”, поэтому по истечении заложенного в конституции 15-летнего периода английский сохранил роль второго языка государственных органов и образования

[3] Опция назначения двух представителей англо-индийской общины президентом была устранена недавней конституционной поправкой

[4] «Художественно» про реорганизации штатов Индии: https://www.youtube.com/watch?v=zdstYkuQrgw

[5] К августу 2019 г.

[6] При условии парламентского одобрения в течение 3 месяцев

[7] См. статьи «Кастовые бунты», «Неприкасаемые в политике»

[8] См. статью «Династия Неру-Ганди»

[9] Подробней о стратегии БДП см. статью «Неприкасаемые в политике»

[10] Получив власть, БДП их продолжила, после чего Конгресс вернулся к власти на волне критики либерализации: в рамках индийской политической культуры санкционируется большая степень гибкости. Гибкость характерна и для коалиционного взаимодействия

[11] Согласно опросам, роль «фактора Моди» высока. Избирательную кампанию 2019 г. в связи с этим даже сравнивают с «президентской». См. статью «Восхождение БДП»

[12] Социально-экономические программы партий действительно довольно схожи