Статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет бюджетных средств по государственному заданию Финуниверситета 2017 года

Для России единственный реальный путь устойчивого развития экономики - инновационный, и именно это должно стать основной стратегической целью органов государственной власти в экономической сфере отношений. Для успешного развития инновационной экономики в нашей стране в первую очередь необходимо проведение четкой, последовательной и долгосрочной инновационной политики. Одним из условий перевода экономики на инновационный путь развития является создание системы экономико-правового регулирования инновационной деятельности в Российской Федерации. В качестве элементов этой системы выступают нормативно определенные цели и задачи государства в инновационной экономике России, четкие определения всех основных понятий, которые регулируют инновационную деятельность, закрепление полномочий органов государственной власти федерального и регионального уровней, отвечающих за становление инновационной экономики России, регламентирование управленческой деятельности органов государственного управления и органов местного самоуправления. Без создания и развития этих элементов невозможно построить эффективно функционирующую национальную инновационную систему (НИС).

В настоящее время происходит внедрение методов стратегического планирования в управленческую деятельность государственного администрирования, внедряется программно-целевой подход в систему государственного управления, происходит оценка управленческой деятельности по результатам. Непосредственно основой бюджетных правоотношений становится программно-целевой метод публичного управления. Перечисленные методы затрагивают функционирование НИС России.

Основы формирования системы государственного управления инновационной деятельностью, опирающейся на конституционно установленные принципы разграничения полномочий государственной власти на федеральном и региональном уровнях, содержатся в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р (ред. от 10.02.2017) [1].

Концепция включает необходимые институты развития, способствующие внедрению инноваций в социально-экономической сфере общественных отношений, рассчитанные на долгосрочную перспективу. Особое место в ней отведено законодательству, обеспечивающему устойчивое функционирование и развитие национальной экономики. Заявленная институциональная среда преследует цель решения выявленных системных проблем развития экономики России. При этом в Концепции содержится избирательный подход к субъектам экономической деятельности: выбраны определенные ключевые направления развития экономики. Как заявлено в самом документе, "при помощи системы стратегического управления предлагается обеспечить гармоничность формирования и развития государственной политики при решении системных внутренних проблем развития и ответа на внешние вызовы" [1].

Концепция предусматривает создание и развитие НИС России, а также инновации технологических процессов в реальных секторах экономики, в основе которых должны быть самые перспективные научно-технические результаты научно-исследовательских работ. В Концепции изложена модель научного, научно-технического и технологического мирового лидерства России по ряду направлений, по которым Россия уже имеет конкурентные преимущества. Для регулирования инновационной деятельности важное место отведено в Концепции и национальной безопасности.

Право, подключая присущие ему регулятивные механизмы, создает нормативно очерченную модель научного прогресса. "В первую очередь, конечно, речь идет о законодательстве. Свою роль здесь играет правоприменение, юридическая наука, современная управленческая инфраструктура" [4].

Характеризуя законодательство РФ на федеральном уровне, следует отметить ряд нормативных документов, направленных на инновационное развитие экономики.

Главенствующая роль для инновационного развития реальных секторов экономики отведена федеральным законам:

- Федеральному закону от 23.08.1996 N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" (ред. от 23.05.2016);

- Федеральному закону от 31.12.2014 N 488-ФЗ "О промышленной политике в Российской Федерации" (ред. от 03.07.2016);

- Федеральному закону от 23.11.2007 N 270-ФЗ "О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростех" (ред. от 29.07.2017);

- Федеральному закону от 29.07.2017 N 216-ФЗ "Об инновационных научно-технологических центрах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации";

- Федеральному закону от 28.09.2010 N 244-ФЗ "Об инновационном центре "Сколково" (ред. от 28.12.2016);

- Федеральному закону от 21 июля 2011 г. N 254-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О науке и государственной научно-технической политике", включивший в предмет своего регулирования вопросы государственной поддержки инновационной деятельности (глава IV.1 действующего Закона N 127-ФЗ). Именно в этом Законе впервые на федеральном уровне были установлены понятия "инновация", "инновационная деятельность", "инновационный проект", "инновационная инфраструктура" и "коммерциализация научных и (или) научно-технических результатов".

В действующей редакции Федерального закона от 23.08.1996 N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" регулируются общественные отношения между субъектами научной и (или) научно-технической деятельности, органами государственной власти и потребителями научной и (или) научно-технической продукции (работ и услуг), в том числе по предоставлению государственной поддержки инновационной деятельности.

Основы инновационного развития промышленности закреплены в Федеральном законе N 488-ФЗ "О промышленной политике в Российской Федерации" (в действ. ред.). Пунктом 3 ч. 2 ст. 4 Федерального закона о промышленной политике сформулирована задача промышленной политики: "стимулирование субъектов деятельности в сфере промышленности осуществлять внедрение результатов интеллектуальной деятельности и освоение производства инновационной промышленной продукции".

В ст. 6 Федерального закона N 488-ФЗ перечислены полномочия Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти в сфере промышленной политики. При этом полномочия Правительства РФ главным образом имеют "общеотраслевой характер и связаны с установлением основных требований ключевых институтов промышленной политики, к которым относятся программно-целевое планирование, институт специального инвестиционного контракта, финансовая поддержка промышленности, информационное обеспечение промышленности" [5].

Основы национальной инновационной системы заложены в Стратегии инновационного развития Российской Федерации до 2020 года [2] (далее - Стратегия) и принятой в соответствии с ней Государственной программе Российской Федерации "Экономическое развитие и инновационная экономика" (далее - Программа) [3], которая претерпела с даты принятия 12 редакций. В рамках реализации мероприятий, определенных указанными документами, предприняты меры по развитию научно-исследовательской деятельности и внедрению результатов научно-исследовательских работ в реальный сектор экономики, созданию инновационной инфраструктуры, внедрению технологических инноваций. Программой предусмотрено значительное увеличение бюджетного финансирования фундаментальной науки и прикладных разработок. В Программе указаны такие значимые субъекты управления инновационной деятельностью, как Минэкономразвития России, Минобрнауки России, Минпромторг России, Минкомсвязь России и др. Кроме того, в Программе перечислены субъекты, способствующие повышению инновационной активности экономических субъектов, в том числе некоммерческая организация Фонд развития Центра разработки и коммерциализации новых технологий, федеральное государственное бюджетное учреждение "Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере" и др.

В целом российское законодательство не определяет полномочия властных субъектов, призванных осуществлять государственное управление в рамках НИС. В свою очередь, отсутствие или недостаточность норм, регулирующих управленческую деятельность властных субъектов в сфере инновационного развития экономики, отсутствие системных механизмов координации их деятельности препятствуют успешному внедрению и продвижению инноваций на территории Российской Федерации.

Имеются нормативные правовые акты, в которых обозначены специальные субъекты инновационной деятельности, выполняющие функции по продвижению новаторских идей. Так, стратегический план развития Национальной технологической инициативы на долгосрочный период и предложения по контролю за его соблюдением согласно Постановлению Правительства РФ от 18.04.2016 N 317 "О реализации Национальной технологической инициативы" (ред. от 20.12.2016) предусматривает деятельность автономной некоммерческой организации "Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов".

В качестве специального субъекта инновационной деятельности выступает Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростех", целью которой является "содействие разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции путем обеспечения поддержки на внутреннем и внешнем рынках российских организаций - разработчиков и производителей высокотехнологичной промышленной продукции, организаций..." (Федеральный закон от 23.11.2007 N 270-ФЗ "О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростех" (ред. от 29.07.2017)).

С 25 августа 2017 года начало действовать распоряжение Правительства РФ от 25.08.2017 N 1817-р "Об утверждении плана мероприятий, направленных на стимулирование инновационного развития Российской Федерации, на 2017 - 2018 годы". План мероприятий, утвержденный данным распоряжением, направлен на стимулирование инновационного развития Российской Федерации на 2017 - 2018 годы. Он включает 26 наименований мероприятий по восьми направлениям с перечислением ответственных за его выполнение.

На уровне субъектов Российской Федерации в соответствии с нормой Конституции Российской Федерации о том, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ последние обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ), происходит самостоятельное правовое регулирование инновационного развития экономики в субъектах Российской Федерации. Общее суммарное количество нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации, разработавших инновационную политику и регламентирующих инновационное развитие экономики, более 400 наименований. Определенное значение для развития российского законодательства в области инновационной деятельности имеет законодательство на уровне ЕАЭС, в частности Модельный закон об инновационной деятельности, принятый 16 ноября 2006 года Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ.

Для данного научного анализа представляют интерес законы субъектов Российской Федерации, в которых содержатся либо нормы, отличающиеся от федерального уровня, либо тематические законы более "продвинутые" по сравнению с федеральным уровнем, которые позволили некоторым субъектам РФ достичь высоких показателей по инновационному развитию экономики.

Среди них:

- Закон РТ от 2 августа 2010 г. N 63-ЗРТ "Об инновационной деятельности в Республике Татарстан";

- Закон Новосибирской области от 15.12.2007 N 178-ОЗ "О политике Новосибирской области в сфере развития инновационной системы" (принят Постановлением Новосибирского областного Совета депутатов от 06.12.2007 N 178-ОСД).

В других субъектах Российской Федерации инновационное развитие реального сектора экономики, как правило, отражено в региональных законах, посвященных промышленной политике региона. Так, в Москве принят Закон г. Москвы от 07.10.2015 N 55 "О промышленной политике города Москвы" (ред. от 12.07.2017), в котором содержатся нормы, позволяющие утверждать, что развитие промышленности в Москве должно идти по инновационному пути.

Характеризуя идеологию инновационного развития экономики, следует отметить, что она свойственна наиболее развитым государствам. В структуре их валового внутреннего продукта преобладает продукция обрабатывающей промышленности, выпускающей высокотехнологичную продукцию, а также услуги, предоставление которых связано с высокими технологиями и использованием результатов научных исследований. Такие государства ведут активную внешнеэкономическую деятельность, имеют внешнеэкономические связи, в их экономике ведущую роль играет интеллектуальный капитал. Россия, стремясь к экономическому развитию и интеграции в мировую хозяйственную систему, должна наращивать инновационную экономику. Государственная политика в области инновационного развития может достичь желаемых результатов лишь в том случае, если она будет последовательной и системной. При этом принципиальное значение имеет правовое регулирование НИС.

Ученые-правоведы Института законодательства и сравнительного правоведения в коллективной монографии "Технопарки в инфраструктуре инновационного развития" отмечают тесную взаимосвязь между инновационной и научно-технической, промышленной политикой: "Ориентация национальной экономики на инновационный путь развития должна проводиться в рамках национальной инновационной политики, которая, в свою очередь, должна являться составной частью государственной научно-технической и промышленной политики" [9]. Для эффективного использования интеллектуального и научно-технического потенциала страны необходимо создание не только экономических и финансовых условий, но и условий правового обеспечения внедрения результатов НИОКР и объектов интеллектуальной собственности в реальную экономику, в том числе внедрения системных механизмов координации органов государственной власти и хозяйствующих субъектов.

Анализируя содержание Стратегии, следует отметить, что в перечне задач Стратегии отсутствует, на наш взгляд, основная задача для реализации инновационной политики государства - это организационно-правовое обеспечение НИС, а также правовые основы интеграции России в мировые инновационные процессы. Кроме того, и на это обращали внимание ученые в ряде публикаций, необходимо установить в целом взаимосвязь экономики и права в построении НИС России [6, 7, 8]. Как пример, в разделе реализации Стратегии одним из принципов провозглашена "координация и взаимоувязка бюджетного, налогового, внешнеэкономического и других направлений социально-экономической политики как необходимое условие решения ключевых задач инновационного развития". Для реализации указанного принципа необходима разработка системного подхода к координации деятельности как властных субъектов публичного управления, так и непосредственно субъектов, осуществляющих инновационное развитие экономики страны. Тем не менее следует отметить, что в разделе 6 Стратегии четко указаны основные субъекты управления инновационной политикой государства: общее управление реализацией Стратегии и координацию взаимодействия между основными элементами НИС осуществляет Правительственная комиссия по высоким технологиям и инновациям; непосредственную реализацию - федеральные органы исполнительной власти в рамках их компетенции [2]. Реализация мероприятий, связанных с решениями государственного управления инновационным развитием экономики, осуществляется в рамках Программы [3], в которой имеется подпрограмма 5 "Стимулирование инноваций".

В приложении 2 Программы "Сведения об основных планируемых мерах правового регулирования в сфере реализации Программы..." предусмотрены разрозненные предложения по совершенствованию инновационного законодательства, не носящие системного характера. На это уже указывалось ранее в научных публикациях [8].

Для правового регулирования процессов становления и развития инновационной экономики в России предлагается:

1. Принять базовый закон об инновационной деятельности (как ориентир, проект федерального закона "О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации", разработанный Минобрнауки России). Предлагаемая разработка базового федерального закона позволит комплексно регламентировать инновационное развитие экономики нашей страны. В законе будут нормативно определены цели и задачи государства в инновационной экономике России, даны четкие определения всем основным понятиям, которые регулируют НИС, инновационную деятельность, будут закреплены полномочия органов государственной власти федерального и регионального уровней, отвечающих за становление инновационной экономики России, регламентированы механизмы координации между властными органами государства и субъектами инновационной деятельности, а также установлены все основные аспекты этой деятельности.

2. На основе базового федерального закона об инновационной деятельности далее должны формироваться законы, подзаконные акты, стратегические и программные документы различного уровня (федерального, регионального и муниципального).

3. В Федеральный закон от 31.12.2014 N 488-ФЗ "О промышленной политике в Российской Федерации" (ред. от 03.07.2016) включить нормы, устанавливающие правовой статус федерального органа исполнительной власти, ответственного за координацию инновационного развития промышленности; определить взаимосвязи промышленной и инновационной структуры.

4. Включить в Федеральный закон от 29.07.2017 N 216-ФЗ "Об инновационных научно-технологических центрах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" нормы, регулирующие полномочия органов исполнительной власти специальной компетенции, оказывающих содействие созданию и развитию инновационных научно-технологических центров.

5. На основе принятых законов и/или новых редакций законов внести соответствующие изменения в Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года [1] и в Стратегию инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года [2].

6. В государственной программе Российской Федерации "Экономическое развитие и инновационная экономика" [3] предусмотреть все значимые субъекты, участвующие в НИС России, определив в подпрограмме 5 "Стимулирование инноваций" самостоятельную задачу - создание и развитие механизмов координации участников инновационного процесса.

7. В законах субъектов Российской Федерации, предметом регулирования которых является инновационное развитие экономики, предусмотреть нормы, регулирующие полномочия специального органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ответственного за развитие и координацию инновационной деятельности на территории субъекта Российской Федерации.

8. Стратегические и программные документы регионального и муниципального уровня привести в соответствие с новыми нормами законодательства в области НИС России.

 

Библиография

 

1. Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р (вместе с "Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года") (ред. от 10.02.2017) // Собрание законодательства РФ. 24.11.2008. N 47. Ст. 5489.

2. Распоряжение Правительства РФ от 08.12.2011 N 2227-р "Об утверждении Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года" // Собрание законодательства РФ. 02.01.2012. N 1. Ст. 216.

3. Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 N 316 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Экономическое развитие и инновационная экономика" (ред. от 17.08.2017) // Собрание законодательства РФ. 05.05.2014. N 18 (часть II). Ст. 2162.

4. Беликова К.М., Дворникова О.А., Егорова Н.Е. Ярмарка инновационных идей на школе-практикуме молодых ученых-юристов // Журнал российского права. 2009. N 7. С. 33.

5. Дидикин А.Б., Юдкин А.В. Закон о промышленной политике в России. Экспертный комментарий. Москва: Фонд "СЭЦ "Модернизация", 2015. 40 с.

6. Голиченко О.Г. Основные факторы развития национальной инновационной системы: уроки для России. М., 2011. С. 48.

7. Грибанов Д.В. Национальная инновационная система в структуре гражданского общества (теоретико-правовой аспект) // Российский юридический журнал. 2012. N 5. С. 41 - 45.

8. Перькова В.А. Совершенствование правового обеспечения национальной инновационной системы Российской Федерации // Журнал российского права. 2016. N 6. С. 74 - 81.

9. Технопарки в инфраструктуре инновационного развития: Монография / Т.А. Едкова, А.В. Калмыкова, Н.Б. Крысенкова и др.; под ред. Л.К. Терещенко. М.: ИЗиСП, ИНФРА-М, 2014. 245 с.

 

References (transliterated)

 

1. Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 17.11.2008 N 1662-r (red. ot 10.02.2017) (vmeste s "Kontseptsiei dolgosrochnogo sotsial'no-ekonomicheskogo razvitiya Rossiiskoi Federatsii na period do 2020 goda") // Sobranie zakonodatel'stva RF. 24.11.2008. N 47. St. 5489.

2. Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 08.12.2011 N 2227-r "Ob utverzhdenii Strategii innovatsionnogo razvitiya Rossiiskoi Federatsii na period do 2020 goda" // Sobranie zakonodatel'stva RF. 02.01.2012. N 1. St. 216.

3. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 15.04.2014 N 316 (red. ot 17.08.2017) "Ob utverzhdenii gosudarstvennoi programmy Rossiiskoi Federatsii "Ekonomicheskoe razvitie i innovatsionnaya ekonomika" // Sobranie zakonodatel'stva RF. 05.05.2014. N 18 (chast' II). St. 2162.

4. Belikova K.M., Dvornikova O.A., Egorova N.E. Yarmarka innovatsionnykh idei na shkole-praktikume molodykh uchenykh-yuristov // Zhurnal rossiiskogo prava. 2009. N 7. S. 33.

5. Didikin A.B., Yudkin A.V. Zakon o promyshlennoi politike v Rossii. Ekspertnyi kommentarii. Moskva: Fond "SETs "Modernizatsiya", 2015. 40 s.

6. Golichenko O.G. Osnovnye faktory razvitiya natsional'noi innovatsionnoi sistemy: uroki dlya Rossii. M., 2011. S. 48.

7. Gribanov D.V. Natsional'naya innovatsionnaya sistema v strukture grazhdanskogo obshchestva (teoretiko-pravovoi aspekt) // Rossiiskii yuridicheskii zhurnal. 2012. N 5. S. 41 - 45.

8. Per'kova V.A. Sovershenstvovanie pravovogo obespecheniya natsional'noi innovatsionnoi sistemy Rossiiskoi Federatsii // Zhurnal rossiiskogo prava. 2016. N 6. S. 74 - 81.

9. Tekhnoparki v infrastrukture innovatsionnogo razvitiya: Monografiya / T.A. Edkova, A.V. Kalmykova, N.B. Krysenkova i dr.; pod red. L.K. Tereshchenko. M.: IZiSP, INFRA-M, 2014. 245 s.