Условия успеха демократического метода

Если физик наблюдает, что один и тот же механизм работает по-разному в разных местах и в разное время, он приходит к выводу, что функционирование механизма зависит от внешних условий. Мы не можем не прийти к такому же выводу. И увидеть, что это за условия, так же легко, как и установить, при каких условиях классическая доктрина демократии будет приблизительно соответствовать реальной ситуации.

Это заключение неизбежно подводит нас к тому строго релятивистскому взгляду, которого мы все время придерживались. Как нет никаких доводов за или против социализма, которые были бы справедливы во все времена и везде, точно так же мы не можем вынести и окончательный вердикт за или против демократического метода. Здесь так же, как и в случае с социализмом, трудно использовать аргумент ceteris paribus [при прочих равных] условиях, поскольку "прочие" не могут быть равными в ситуациях, в которых демократический порядок является осуществимым или единственно осуществимым порядком, и в ситуациях, когда дело обстоит наоборот. Демократия процветает тогда, когда модель общества обладает определенными характеристиками, и бессмысленно спрашивать, как она будет существовать при других социальных моделях, не обладающих этими характеристиками, или как будут жить люди в таких обществах в условиях демократии. Условия, которые, как я считаю, должны быть выполнены для успешного функционирования демократического метода,— в обществах, где вообще возможно его действие, — я объединю в четыре рубрики; я ограничусь крупными индустриальными странами современного типа.

Первое условие — человеческий материал политики — люди, которые составляют партийный аппарат, избираются в парламент, возвышаются до министерских постов — должен быть достаточно высокого качества. Это значит не только то, что количество людей, обладающих достаточными способностями и моральными свойствами, должно быть довольно большим. Как уже говорилось раньше, демократический метод отбирает кандидатов не просто из всего населения, но только из тех частей населения, для которых доступна профессия политика, точнее говоря, из тех, которые выставляют на выборах свои кандидатуры. Это, конечно, происходит при любом способе отбора. Любой из них, в зависимости от того, насколько данная профессия привлекает талантливых и выдающихся людей, может производить политиков на уровне выше или ниже среднего для данной страны. Но, с одной стороны, конкурентная борьба за ответственный пост означает пустую трату людей и энергии. С другой стороны, демократический процесс может легко создать в политическом секторе такие условия, которые, установившись однажды, будут отвращать большинство из тех, кто может достичь успеха в какой-либо другой сфере. По этим причинам адекватность человеческого материала особенно важна для успеха демократического правления. Неверно, что в условиях демократии люди всегда получают правительство такого типа и качества, которое они хотят или заслуживают.

Есть довольно много путей обеспечения политиков достаточно хорошего качества. Однако до сих пор опыт, похоже, подсказывает, что единственной эффективной гарантией является существование особого социального слоя, для которого занятия политикой естественны и который сам по себе является продуктом жесткого процесса отбора. Если такой слой не слишком недоступен, а с другой стороны, не слишком доступен людям со стороны и если он достаточно силен, чтобы ассимилировать большинство включенных в него элементов, он не только поставит для политической карьеры людей, успешно прошедших испытания в других областях, — как бы пройдя ученичество в частных делах, — но и повысит степень их соответствия государственной службе, дав им традиции, которые включают опыт, кодекс профессиональной чести, и общие взгляды.

Едва ли простым совпадением является то, что Англия, единственная из стран, полностью выполняющая наши условия, является также единственной страной, в которой есть политическое общество в этом смысле слова. Еще более поучителен опыт Германии периода Веймарской республики (1918-1933). Как я надеюсь показать в пятой части, в германских политиках того периода не было ничего такого, что можно было бы счесть вопиющим недостатком. Средний член парламента средний премьер-министр и член кабинета были честными, разумными и добросовестными. Это относится ко всем партиям. Однако при должном уважении к проявлениям таланта, возникавшим то тут, то там, хотя у занимающих высшие или близкие к высшим посты талант проявлялся редко, нужно добавить, что большинство политиков были явно ниже нормы, в некоторых случаях к большому сожалению. Очевидно, это нельзя объяснить недостатком способностей и энергии у нации в целом. Но способные и энергичные просто отказывались от политической карьеры. Не было и класса или группы, которые бы рассматривали политику как предопределенную карьеру. Та политическая система потерпела неудачу по многим причинам. Но тот факт, что в конце концов она потерпела сокрушительное поражение от рук антидемократического лидера, тем не менее указывает на отсутствие вдохновляющего демократического руководства.

Второе условие успеха демократии состоит в том, чтобы сфера действия политического решения не простиралась слишком далеко. Допустимый ее размер зависит не только от общих ограничений демократического метода, которые вытекают из анализа, представленного в предыдущей части, но и от конкретных обстоятельств в каждом отдельном случае. Выразимся более конкретно: сфера действия зависит не только от вида и количества вопросов, которые правительство может успешно решить в условиях постоянной напряженной борьбы за свое политическое существование.

Она зависит также всегда и везде от качеств людей, входящих в правительство, от типа политического механизма и общественного мнения, с которыми им приходится работать. С точки зрения нашей теории демократии нет необходимости требовать, как это делает классическая теория, чтобы политический аппарат занимался только такими вопросами, которые народ в целом может полностью осознать и по которым он может иметь обоснованное мнение. Но менее обязывающее требование той же природы все же сохраняется. Это требует дополнительных разъяснений.

Конечно, не может быть никаких правовых ограничений относительно сферы, на которую парламент во главе с премьер-министром мог бы распространить свои решения, принимая в случае необходимости поправки к конституции. Но, как утверждал Эдмунд Берк, говоря о поведении английского правительства и парламента в отношении американских колоний, для того, чтобы правильно функционировать, этот всемогущий парламент должен ограничить сам себя. Аналогично мы можем считать, что даже среди вопросов, которые должны решаться путем парламентского голосования, парламенту и правительству часто необходимо обсуждать такие вопросы, по которым решение будет чисто формальным или контролирующим. В противном случае демократический метод приведет к уродливым явлениям. Возьмите, например, такой трудоемкий и сложный случай, как принятие уголовного законодательства. Демократическим методом следует решить вопрос, нужно ли стране вообще такое законодательство или нет. Он будет также применен к определенным "вопросам", по которым, как считает правительство, необходимо политическое, а не формальное решение — например, должна ли считаться незаконной практика тех или иных профсоюзов или ассоциаций работодателей. Но по остальным вопросам правительство или парламент должны будут принять рекомендации специалиста, что бы они ни думали при этом сами, поскольку преступление — явление сложное. Этот термин в действительности охватывает многие явления, которые имеют очень мало общего. Популярные мнения по этому вопросу почти всегда неверны. И разумное его рассмотрение требует, чтобы законодательство по этому вопросу было защищено как от уклона в карательные меры, так и от сентиментальности, в которые поочередно склонны впадать непрофессионалы в правительстве и парламенте. Вот что я хотел сказать, подчеркивая значение ограничения эффективной области действия политических решений — области, внутри которой политики принимают решения по форме и по сути.

Опять же рассматриваемое условие может на самом деле быть выполнено с помощью соответствующих ограничений деятельности государства. Но было бы серьезной ошибкой, если бы читатель заключил, что такие ограничения существуют автоматически. Демократия не требует, чтобы любая функция государства осуществлялась посредством данного политического метода. Например, в большинстве демократических стран судьям дана большая степень независимости от политических учреждений. Другой пример — положение Английского банка до 1914 г. Некоторые из его Функций были по сути государственными. Тем не менее эти функции были переданы организации, которая была просто деловой корпорацией, достаточно независимой от политического сектора, чтобы проводить свою собственную политику. Некоторые федеральные агентства в этой стране тоже могут быть отнесены к этой категории. Комиссия по торговле между штатами (Interstate commerce commission) представляет собой попытку расширить сферу государственного влияния, не расширяя при этом сферу политических решений. Или другой пример, некоторые из штатов финансируют университеты штатов "без всяких условий", другими словами, не ограничивая их в ряде случаев полную автономию.

Таким образом, почти любой тип человеческой деятельности можно ввести в сферу государства без того, чтобы она превратилась в арену конкурентной борьбы за политическое лидерство. Лидерство требуется здесь лишь для того, чтобы принять решение о создании государственного ведомства и придании ему определенной власти, а также для выполнения роли правительства как общего контролирующего органа. Конечно, этот контроль может выродиться во вредное влияние. Если политик бесконтрольно пользуется своей властью назначать персонал неполитических государственных учреждений, этого часто может быть достаточно для коррумпирования последних. Но это не влияет на рассматриваемый принцип.

Третье условие состоит в том, что демократическое правительство в современном индустриальном обществе должно иметь возможность контролировать во всех сферах государственной деятельности — независимо от того, насколько они многочисленны, — хорошо подготовленную бюрократию, имеющую высокий статус и исторические традиции, обладающую сильно развитым чувством долга и чувством чести мундира. Существование такой бюрократии — главный ответ на возражения против правительства дилетантов. Это единственный ответ на вопрос, который так часто задают в этой стране: демократия оказалась неспособной создать приличное городское правительство; как мы можем ожидать, что народ будет процветать, если все, включая в конечном счете и весь производственный процесс, будет отдано на откуп демократическому принципу? И наконец, это принципиальный ответ на вопрос о том, как можно выполнить наше второе условие, когда сфера государственного контроля широка.

Недостаточно, чтобы бюрократия была эффективна в текущем административном управлении и давала квалифицированные советы. Она должна также быть достаточно сильной, чтобы направлять и в случае необходимости обучать политиков, которые руководят министерствами. Для того чтобы быть в состоянии это делать, она должна занимать положение, которое дает возможность вырабатывать собственные принципы, и быть достаточно независимой, чтобы их утверждать. Она сама должна быть властью. Это равнозначно тому, чтобы сказать, что на деле, хотя и не формально, назначение на должность и продвижение по службе должно существенно зависеть — в соответствии с правилами государственной службы, которые политики не отваживаются нарушать, — от ее (бюрократии) собственного корпоративного мнения, несмотря на все возмущение, которое, естественно, часто поднимается по этому поводу среди политиков или обывателей.

И снова, как и в случае с кадрами политиков, первостепенным является вопрос о имеющемся человеческом материале. Обучение хотя и важно, но второстепенно. И вновь как необходимый материал, так и традиционный кодекс, необходимый для функционирования класса государственных служащих этого рода, легче всего обеспечить, если существует социальный слой нужного качества с соответствующим престижем, который может привлечь добровольцев, — не слишком богатый и не слишком бедный, не слишком закрытый и не слишком доступный. Бюрократии Европы, несмотря на то, что довольно резкая критика в их адрес испортила им репутацию, являются примером того, что я стараюсь объяснить. Они являются продуктом длительного развития, которое началось с ministeriales средневековых вельмож (первоначально — слуг, которых выбирали для административных и военных целей и которые таким образом приобретали статус мелкого дворянства) и шло на протяжении столетий до тех пор, пока не возник мощный механизм, который мы видим сейчас. Его нельзя создать в спешке. Его нельзя "нанять" за деньги, но он растет везде, какой бы политический строй не избрала нация. Его расширение — это тенденция, которую без риска можно предсказать на будущее.

Четвертый набор условий можно суммировать выражением "демократический самоконтроль". Все, конечно, согласятся, что демократический метод не может работать гладко до тех пор, пока все группы, которые имеют значение в данной стране, согласны принять любую законодательную меру, если она включена в свод законов, и все распоряжения, изданные законными властями. Но демократический самоконтроль означает нечто большее.

Прежде всего избиратели и парламенты должны находиться на нравственном и, интеллектуальном уровне, достаточно высоки чтобы противостоять предложениям обманщиков и маньяков иначе простые люди попадут в их сети. Кроме того, ошибки, которые дискредитируют демократию и подрывают преданность ей, возникают тогда, когда правительственные меры проводятся без учета требований оппозиции или ситуации в стране. Индивидуальные предложения по законодательной реформе или правительственным мерам должны быть согласны стоять в очереди за хлебом; они не должны пытаться ворваться в магазин. Вспоминая то, что было сказано в предыдущей главе о modus operandi демократического метода, читатель поймет, что это требует большой степени добровольной самодисциплины.

В частности, политики в парламенте должны противиться искушению наносить поражение правительству или стеснять его каждый раз, когда у них есть возможность это сделать. Если они будут это делать, никакая успешная политика невозможна. Это означает, что сторонники правительства должны принимать его руководство и позволять ему вырабатывать программу и действовать в соответствии с ней, а оппозиция должна принимать руководство "теневого кабинета" и позволять ему удерживать политическую борьбу в рамках определенных правил. Выполнение этого требования, привычное нарушение которого означает начало конца демократии, очевидно, требует необходимой доли традиционализма, не слишком большой, но и не слишком малой. Защитить этот традиционализм является в действительности одной из целей, ради которых и существуют правила парламентской процедуры и этикета.

Избиратели вне парламента должны уважать разделение труда между ними самими и политиками, которых они избирают. Они не должны слишком легко отказывать в доверии депутатам в промежутке между выборами и должны понимать, что раз они избрали индивида, то политические действия — это его дело, а не их. Это означает, что они должны удерживаться от поучений и инструкций, — принцип, который и был повсеместно признан в конституциях и политической теории уже со времен Эдмунда Берка. Но смысл этого принципа понимают не все. С одной стороны, не многие понимают, что этот принцип не вписывается в классическую доктрину демократии и фактически требует от нее отказаться. Поскольку, если народ должен управлять в смысле принятия решений по отдельным вопросам, что могло бы быть более естественным, чем давать инструкции своим представителям, как делали избиратели на выборах во французские Генеральные Штаты в 1789 г. и раньше? С другой стороны, еще реже сознают, что, если бы данный принцип был принят, не только формальные инструкции, подобные французским cahiers ("наказам"), но также и менее формальные попытки ограничить свободу действий членов парламента — например, практику бомбардирования их письмами и телеграммами — следует также запретить.

Мы не можем входить здесь в различные деликатные вопросы, которые возникают в связи с подлинной природой демократии, как мы ее определяем. Значение имеет только то, что успешной демократической практике в больших и сложных обществах присуща неизменная враждебность политиков к "подсказкам с заднего сиденья" со стороны своих избирателей, вплоть до того, что они предпочитают прибегать к тайной дипломатии и лгут о своих намерениях. Чтобы удержаться от этого вмешательства, от гражданина требуется высокая степень самоконтроля.

Наконец, эффективная борьба за лидерство требует большой терпимости к разнице во мнениях. Выше подчеркивалось, что эта терпимость никогда не является и никогда не может быть абсолютной. Но каждый потенциальный лидер, который не стоит вне закона, должен иметь возможность изложить свою позицию, не создавая беспорядка. Это может означать, что люди терпеливо стоят рядом, пока кто-то атакует их самые жизненно важные интересы и оскорбляет самые дорогие идеалы, или, напротив, потенциальный лидер, который имеет такие взгляды, сдерживает себя. Ни одна из этих ситуаций невозможна без подлинного уважения к мнениям сограждан, предполагающего даже подчинение им собственного мнения.

Любая система может выдержать искажения до определенной степени. Но даже для необходимого минимума демократического самоконтроля, очевидно, требуются определенный национальный характер и национальные привычки, для возникновения которых не везде были условия; нельзя надеяться, что сам по себе демократический метод произведет их. И повсюду этот самоконтроль существует лишь до определенных пределов. В самом деле, читателю нужно только вновь обратиться к нашим условиям, чтобы убедиться, что демократическое правительство будет работать наилучшим образом только, если все значимые интересы практически одинаковы не только в своей преданности стране, но также в лояльности основным принципам существующего общества. Когда эти принципы подвергаются сомнению и возникают проблемы, которые раскалывают нацию на два враждебных лагеря, демократия работает в невыгодных условиях. И она может совсем прекратить работать, как только люди перестают видеть почву для компромисса между интересами, и идеалами, о которых идет речь.

Обобщенно говоря, демократический метод находится в невьгодных условиях в неспокойные времена. В действительности демократии всех типов единодушно признают, что бывают ситуации, когда разумнее отказаться от конкурентного лидерства и принять монопольное. В Древнем Риме такой невыборный пост, осуществляющий монополию на лидерство в экстренных случаях, был оговорен в конституции. Человек, на которого возлагались эти обязанности, назывался magister populi или диктатор. Такое положение предусмотрено почти во всех конституциях, включая и нашу собственную: президент Соединенных Штатов при определенных условиях получает власть, которая делает его диктатором в римском смысле, как бы велики ни были различия в правовом устройстве и в практических деталях. Если монополия власти эффективно ограничена и дается на определенный срок (как это было в Риме) или ограничена кратковременной экстренной ситуацией, действие демократического принципа конкурентного лидерства просто временно приостанавливается. Если монополия, предусмотренная законом или фактическая, не ограничена во времени — и если она не ограничена во времени, то она будет стремиться стать неограниченной и во всем остальном, — демократический принцип аннулируется и мы имеем дело с диктатурой в современном смысле.