Применение нашего принципа

Выше приведено описание теории, теперь мы попробуем выделить наиболее важные характеристики структуры и действия политической машины в демократических странах.

1. В условиях демократии, как я уже говорил, первичная функция голосования избирателей — формирование правительства. Это может означать выборы всех представителей администрации. Подобная практика, однако, свойственна главным образом выборам местного правительства и впредь мы будем ее игнорировать.Рассматривая только национальное правительство, мы можем сказать, что формирование правительства практически сводится к решению, кто будет лидером. Как и раньше, мы будем называть его премьер-министром.

Есть только одна демократическая система, в которой этот выбор является прямым результатом голосования избирателей, —

Соединенные Штаты Во всех остальных случаях голосование избирателей формирует не непосредственно правительство, но посреднический орган — впредь будем называть его парламентом [В дальнейшем нам придется вспомнить, что я определял парламент как орган государства. Хотя это было сделано просто из соображений формальной (правовой) логики, это определение особенно подходит к нашей концепции демократического метода. Членство в парламенте является, таким образом, государственной службой] которому передается функция формирования правительства. Может показаться, что принятие или, скорее, эволюцию такого рода, а также различные формы, которые он принимает в различных моделях общества, легко объяснить как исторически, так и с точки зрения целесообразности. Но это не логическое построение; это естественное развитие, едва различимые оттенки и результаты которого совершенно ускользают из официальных доктрин, не говоря уже о правовых.

Каким образом парламент формирует правительство? Самый очевидный способ — избрать его или, что более реалистично, избрать премьер-министра и затем голосовать за список министров, который он представляет. Этот способ используется редко [Например, он бьи принят в Австрии после краха в 1918 г]. Но он раскрывает природу данной процедуры лучше, чем любой другой. Более того, все остальные способы можно свести к нему, поскольку премьер-министром обычно становится тот человек, которого избрал бы парламент. То, как он в действительности назначается на должность - монархом, как в Англии, президентом, как во Франции, или специальным органом или комитетом, как в Свободном Прусском государстве Веймарского периода, - просто вопрос формы.

Классическая английская практика такова. После всеобщих выборов победившая партия обычно получает большинство мест в парламенте и, таким образом, может проголосовать за резолюцию о вотуме недоверия любому лицу, кроме ее собственного лидера, который таким "негативным" способом назначается "парламентом" на пост главы государства. Он получает полномочия от монарха — "целует руки" — и представляет монарху список министров, частью которого является список членов кабинета. В список он включает, во-первых, нескольких ветеранов партии, которые получают то, что можно назвать почетным постом; во-вторых, лидеров более низкого ранга — тех, на кого он рассчитывает в ходе борьбы в парламенте и которые обязаны отданным им предпочтением как своей политической ценности, так и тем, что могут стать помехой; в-третьих, восходящих политиков, которых он приглашает в заколдованный круг власти, чтобы "привлечь свежую кровь"; и иногда, в-четвертых, несколько человек из тех, кто, по его мнению, особенно хорошо профессионально подготовлен для занятия определенных постов. Но опять же в нормальных случаях эта практика дает такие же результаты, какие дали бы выборы правительства парламентом. Читатель увидит также, что там, где, как в Англии, у премьер-министра есть реальная власть распустить ("назначить новые выборы"), результаты будут в какой-то степени схожи с теми, которые мы могли бы ожидать при прямых выборах кабинета избирателями, если, конечно, последние его. Это можно проиллюстрировать на известном примере.

2. В 1879 г., когда правительство Биконсфилда (Дизраэли) после почти шести лет успешного пребывания у власти, кульминацией которого был эффектный успех Берлинского Конгресса, по всем обычным расчетам могло бы ожидать успеха на выборах, Гладстон неожиданно взбудоражил страну серией обращений непревзойденной силы (Мидлотианская кампания), которая раздула злодеяния турок так успешно, что вознесла лично его на гребень волны народной поддержки. Его партия не имела с этим ничего общего. Некоторые ее лидеры не одобряли эту кампанию. Гладстон оставил руководство партии за много лет до этого и захватил страну в одиночку. Но когда Либеральная партия в результате этой кампании одержала потрясающую победу, для всех было очевидно, что его опять нужно признать лидером партии — более того, он стал лидером партии в силу его власти в стране — никто другой просто не имел шансов. Он пришел к власти в ореоле славы.

Этот пример много говорит нам о том, как работает демократический метод. Прежде всего отметим, что этот пример хотя и чрезвычайно драматичен, но вовсе не уникален. Это исключительный пример нормального гения. Назовем обоих Питтов, Пиля, Пальмерстона, Дизраэли, Кэмпбелла Баннермана и других.

Во-первых, о политическом лидерстве премьер-министра.Наш пример свидетельствует, что оно состоит из трех различных элементов, которые не следует путать и которые в каждом отдельном случае сочетаются в разных пропорциях. Именно это сочетание характеризует правление данного премьер-министра. Казалось бы, он получает пост как глава своей партии в парламенте. Однако как только он введен в должность, он становится лидером парламента, непосредственно той палаты, членом которой он является, и косвенно — другой палаты. Это не просто эвфемизм, и это, несомненно, больше, чем предполагает функция руководства партией. Он приобретает влияние и на другие партии и их членов или вызывает их антипатию, и это имеет очень важное значение для его шансов на успех. В крайнем случае — лучшим примером тут служит сэр Роберт Пиль — он может принудить свою партию к повиновению тем или иным способом. Наконец, хотя во всех нормальных случаях он также является лидером партии во всей стране, сильный премьер-министр занимает в стране позицию, отличную от той, которую он автоматически получает, возглавляя партию. Он творчески руководит мнением партии — формирует его — и в конце концов поднимается до управления общественным мнением за пределами партии, к лидерству на уровне страны, которое до некоторой степени становится независимым от мнения партии. Нет нужды говорить, насколько подобные достижения определяются свойствами личности и насколько велика роль опоры премьер-министра вне партии и парламента. Это дает в руки премьер-министра кнут, удар которого может заставить подчиниться непослушных и заговорщиков внутри его партии, однако кнутовище может больно ударить по неумелой руке.

Теперь мы можем уточнить наше утверждение, что в парламентской системе функция формирования правительства ложится на парламент. Как правило, парламент решает, кто будет премьер-министром, но в этом решении он не полностью свободен. Он соглашается с кандидатурой, нежели выдвигает ее. Исключая логические случаи, такие, как французская chambre [палата — воля членов парламента, как правило, не является единственным фактором при создании правительства. Члены парламента скованы не только партийными обязательствами. Их также ведет тот человек, которого они "избирают", — ведет к самим "выборам" и после них. Каждая лошадь, конечно, вольна сойти с дистанции и не слушаться узды. Но такие исключения, как восстание или пассивное сопротивление руководству лидера, только подчеркивают норму. И эта норма относится к сущности демократического метода. Личная победа Гладстона в 1880 г. — аргумент против официальной теории, согласно которой парламент создает и низлагает правительство.

3. Далее, о природе и роли кабинета. Это удивительно двойственный орган, совместный продукт парламента и премьер-министра. Последний, как мы видели, предлагает кандидатуры его членов, а первый соглашается с его выбором, одновременно влияя на него. Если посмотреть на это с точки зрения партии, это собрание лидеров более или менее напоминает ее собственную структуру. С точки зрения премьер-министра, это собрание не только товарищей по оружию, но и членов партии, у которых есть собственные интересы и перспективы — парламент в миниатюре. Для того чтобы такая комбинация сложилась и работала, будущему кабинету министров следует решить — не обязательно из страстной любви, — служить под руководством мистера X, а мистеру X сформировать свою программу таким образом, чтобы его коллеги в кабинете не слишком часто хотели "пересмотреть свои позиции", как это называется в официальной фразеологии, или устроить сидячую забастовку. Таким образом кабинет — это относится и более широко к министерскому корпусу, в который входят министры, не являющиеся членами кабинета, — имеет определенную функцию в демократическом процессе в отличие от функции премьер-министра, партии, парламента и избирателей. Эта функция промежуточного руководства связана с текущими делами, которые выполняют отдельные члены кабинета в различных департаментах, куда они назначены, чтобы обеспечивать контроль руководящей группы над бюрократической машиной, но ни в коем случае не вытекает из них. Это имеет весьма отдаленное отношение (а может, и вовсе никакого) к "обеспечению того, чтобы воля народа выполнялась в каждом из департаментов". Как раз в самых лучших случаях народу в конце концов представляют результаты, о которых он и не думал, и не одобрил бы их заранее.

4. Снова о парламенте. Я выделил то, что, на мой взгляд, является его первичной функцией, и упрочил эту дефиницию. Можно возразить, что мое определение неверно по отношению к другим его функциям. Очевидно, парламент делает многое другое, кроме формирования и роспуска правительства. Он издает законы. Он даже управляет. Хотя любой парламентский акт, кроме резолюций и политических деклараций, является "законом" в формальном смысле, существует много актов, которые можно рассматривать как административные меры. Бюджет — наиболее важный пример. Формирование бюджета — управленческая функция. Однако в США его разрабатывает конгресс. Даже там, где его составляет министр финансов и одобряет кабинет, как в Англии, парламент должен утвердить его, и в результате этого голосования он становится Актом парламента. Не опровергает ли это нашу теорию?

Когда две армии воюют друг с другом, их отдельные боевые действия всегда сосредоточены на конкретных объектах, которые определяются в зависимости от их стратегического или тактического положения. Они могут сражаться за конкретную полоску земли или конкретный холм. Но желательность завоевания этой полосы или холма должна определяться стратегической или тактической задачей, а именно — победить врага. Очевидно, абсурдно было бы пытаться вывести эти действия из особых качеств, которые могут быть у этой полосы или холма. Точно так же первая и главная цель любой политической партии — подавить других, чтобы получить власть или остаться у власти. Как и завоевание полоски земли или холма, решение политических вопросов, с точки зрения политика, не цель, но лишь материал парламентской деятельности. Поскольку политики стреляют словами, а не пулями, и поскольку эти слова неизбежно связаны с обсуждаемыми проблемами, ситуация не всегда бывает такой же ясной, как на войне. Но победа над противником, тем не менее, является сутью обеих игр.

Таким образом, по сути дела текущее производство парламентских решений по острым вопросам жизни страны и есть тот метод, путем которого парламент оставляет или отказывается оставлять правительство у власти, принимает или отказывается принимать руководство премьер-министра.С некоторыми исключениями, которые вы сейчас заметите, каждое голосование — это голосование за доверие или недоверие, а то, что мы называем голосованием о доверии или недоверии в техническом смысле этого слова, просто обнаруживает in abstract [в абстрактном выражении — лат.] существенный элемент, общий для всех голосований. Этим мы можем удовлетвориться, отметив, что инициатива в выдвижении вопросов на парламентское обсуждение, как правило, принадлежит правительству или теневому кабинету оппозиции, а не отдельным депутатам.

Именно премьер-министр выделяет из нескончаемого потока текущих дел те, которые он хочет сделать предметом парламентских слушаний, т.е. те, по которым его правительство предполагает провести законопроекты или, если он не чувствует твердой почвы под ногами, хотя бы резолюции. Конечно, любое правительство получает от своих предшественников наследство из нерешенных вопросов, которые, возможно, нельзя отложить в долгий ящик; другие вопросы относятся к области рутинной политики; особо выдающимся достижением премьер-министра является такое положение, когда он может навязать принятие мер по политическому вопросу, поднятому им самим. В любом случае, однако, выбор или инициатива правительства, свободная или нет, есть тот фактор, который доминирует в парламентской деятельности. Если законопроект выносится оппозицией, это означает, что она предлагает сражение: подобный ход есть атака, которую правительство может либо сорвать, перехватив инициативу, либо отбить при голосовании. Если важный законопроект, которого нет в парламентском списке, предлагается группой представителей правительственной партии, это означает бунт, и министры рассматривают его с этой точки зрения, а не с точки зрения наличия у него дополнительных тактических преимуществ. Иногда это приводит к дебатам. Если эти дебаты не предложены либо не санкционированы правительством, — это симптом выхода парламентских сил из-под его контроля. Наконец, если мера принимается в результате внутрипартийного соглашения, это означает, что сражение кончилось вничью или произошел отказ от битвы из тактических соображений.

5. Исключения из этого принципа правительственного лидерства в "представительных" ассамблеях служат лишь доказательством его реалистичности. Они могут быть двух типов.

Во-первых, никакое лидерство не является абсолютным. Политическое лидерство, которое проявляется в рамках демократического метода, еще менее абсолютно из-за элемента конкуренции, который является сутью демократии. Поскольку теоретически каждый сторонник обладает правом сместить лидера и поскольку всегда есть несколько сторонников, которые имеют реальную возможность это сделать, депутат парламента или министр, принадлежащий или не принадлежащий к узкому кругу наиболее влиятельных лиц, — если он чувствует, что у него есть шансы занять место лидера, — придерживается среднего курса между безусловной лояльностью к лидеру и безоговорочным поднятием своего собственного знамени, балансируя между риском и возможностями с тонкостью, воистину достойной восхищения. Лидер в свою очередь также придерживается среднего курса: он требует дисциплины и позволяет ее нарушать. Он сочетает давление с более или менее разумными уступками, неодобрение с похвалами, наказание с поощрением. Результатом этой игры в зависимости от относительной силы индивидов и их позиций является для них различная, но во многих случаях значительная степень свободы. В частности, возьмем те группы, которые достаточно сильны для того, чтобы их негодование могли почувствовать, но недостаточно сильны, чтобы извлечь выгоду из включения своих приверженцев и своих программ в правительственные структуры. Им могут разрешить иметь свою позицию по незначительным вопросам или, во всяком случае, по тем вопросам, относительно которых премьер-министра можно убедить, что они частные или не очень важные. Таким образом, у групп или даже отдельных членов парламента от правящей партии время от времени может появляться возможность выдвигать собственные законопроекты, и еще большее снисхождение будет проявляться к тем, кто критикует политику правительства и не голосует механически за любую правительственную меру. Но достаточно посмотреть на это в практическом ключе, чтобы, видя ограничения, которые есть у этой свободы, установить, что она представляет собой не принцип работы парламента, а отклонения от него.

Во-вторых, бывают случаи, когда политическая машина не может воспринять определенных проблем, поскольку высшее руководство правительственных и оппозиционных сил не видит их политической ценности или эта ценность и вправду сомнительна. Такие вопросы берут себе аутсайдеры, которые предпочитают индивидуальную борьбу за власть служению в рядах одной из существующих партий. Конечно, это совершенно нормальная политика. Но есть и другая возможность. Человек может быть настолько затронут конкретной проблемой, что может выйти на политическую арену специально для того, чтобы решить ее своим способом, не имея при этом желания начать нормальную политическую карьеру. Однако это настолько необычно, что трудно найти сколько-нибудь важные примеры. Может быть, таким человеком был Ричард. Конечно, вопросы второстепенной важности встречаются более часто. Однако все согласятся, что это всего лишь отклонения от стандартной практики.

Мы можем подвести итоги следующим образом. Рассматривая человеческие общества, мы, как правило, без труда выделяем, по крайней мере на уровне здравого смысла, различные цели, которых изучаемые общества хотят достигнуть. Можно сказать, что эти цели придают смысл соответствующим действиям индивидов. Но отсюда не следует, что общественный смысл данного типа деятельности обязательно обеспечит мотивацию деятельности и, следовательно, объяснение последней. Следовательно, в этом случае теория, которая ограничивается анализом социальных целей и потребностей, не может считаться адекватным объяснением деятельности, которая этим целям служит. Например, причина существования такого явления, как экономическая деятельность, безусловно, состоит в том, что люди хотят есть, одеваться и т.д. Обеспечить средства удовлетворения этих нужд — это общественная цель или смысл производства. Тем не, менее мы все согласны, что этот тезис был бы самым нереалистичным исходным моментом для теории экономической деятельности в коммерческом обществе и что у нас гораздо лучше получится, если мы начнем с прибылей. Аналогично социальное значение или функция парламентской деятельности, без сомнения, состоит в производстве законов и частично в административных мерах. Но для того чтобы понять, как демократическая политика служит этой социальной цели, мы должны начать с конкурентной борьбы за власть и посты и осознать, что социальная функция выполняется, как мы видели, "случайно" - в том смысле, в котором производство является случайным по отношению к получению прибыли.

6. Наконец, что касается роли избирателей, следует дополни, тельно упомянуть еще об одной вещи. Мы видели, что желания членов парламента — не единственный фактор в процессе формирования правительства. То же самое можно сказать и об избирателях. Их выбор — идеологически возведенный в ранг "воли народа" — не вытекает из их инициативы, но формируется, и его формирование — важнейшая часть демократического процесса. Избиратели не принимают политических решений. Но нельзя сказать, что онц непредвзято выбирают членов парламента из числа людей, имеющих право быть избранными. Во всех нормальных случаях инициатива принадлежит кандидату, который борется за пост члена парламента и лидерство на местном уровне, которое предполагает этот пост. Избиратели ограничиваются тем, что поддерживают эту попытку, отдавая ему предпочтение, или отказываются ее поддержать. Даже те исключительные случаи, когда кандидата действительно выдвигают сами избиратели, попадают в ту же категорию в силу одной из двух следующих причин. Во-первых, если кандидат уже осуществляет лидерство, ему уже не нужно за него бороться. Во-вторых, может случиться так, что местный лидер, который имеет возможность контролировать или влиять на голосование, не может или не хочет сам участвовать в выборах и назначает другого человека, который, как кажется, был избран по инициативе избирателей.

Но если инициатива избирателей, большей частью состоящая лишь в принятии одного из конкурирующих кандидатов, еще более ограничена существованием партий. Партия, вопреки классической доктрине (или Эдмунду Берку), это не группа людей, которая намеревается заботиться о благосостоянии народа "исходя иэ некоторого принципа, по которому все ее члены пришли к согласию". Такая рационализация соблазнительна и именно поэтому опасна. Конечно, в определенное время все партии формулируют свои принципы или программы; эти принципы и программы характерны для партии, которая принимает их на вооружение как виды товаров, которые продаются в универмаге, характерны для него и важны для его успеха. Но как универмаг нельзя определить через товары, так партию нельзя определить через ее принципы.

Партия — это такая группа, члены которой предполагают действовать сообща в конкурентной борьбе за политическую власть. Если бы это было не так, то различные партии не могли бы иметь почти совершенно одинаковые программы. Тем не менее, как всем известно, такое случается. Существование партий и политиков свидетельствует о том, что массы избирателей не способны на какие-либо другие действия, кроме паники. Они регулируют политическую конкуренцию точно так же, как это делают профессиональные ассоциации. Психотехника управления партией, ее рекламная кампания, лозунги и марши — это все не украшения. Это и есть суть политики. Так же как и политический лидер.