Применение целей устойчивого развития в разработке стратегии развития российских городов

 

Концепция устойчивого развития получила своё оформление в 1980-е гг. Её общепризнанная формулировка «удовлетворение потребностей нынешних поколений без ущерба возможности удовлетворения потребностей поколений будущих» была зафиксирована в докладе «Наше общее будущее», подготовленном Международной комиссией ООН по окружающей среде и развитию и опубликованном в 1987 г. С тех пор проблематика устойчивого развития стала неотъемлемой частью глобальной повестки дня.

В 1991 г., когда внимание международного сообщества было приковано к событиям в Восточной Европе, в свет вышла книга социолога и экономиста Саскии Сассен «Глобальный город: Нью-Йорк, Лондон, Токио». В ней Сассен акцентировала роль «глобальных городов» как мест концентрации глобальной экономики в её различных проявлениях: от производства и реализации товаров и услуг до создания инноваций и осуществления управленческих функций. Несмотря на преимущественно экономический подход к анализу всего трёх — хоть и «глобальных» — городов, автор обозначил возрастающую роль города как такового в глобальной повестке.

Ускорение темпов урбанизации в различных частях мира в следующие два десятилетия привело к тому, что к середине 2010-х гг. города, которые на тот момент занимали всего 2% территории планеты, стали домом для половины населения планеты и одновременно сконцентрировали 70% мирового ВВП. Жители городов потребляют более 60% энергии, обеспечивают 70% выбросов парниковых газов и производят 70% отходов в глобальном масштабе. По мере продвижения урбанизации связанные с этим феноменом вызовы и возможности привлекают все больше внимания со стороны международного сообщества, выйдя за рамки социально-экономических проблем и включив вопросы экологического и технологического характера.

На этом фоне в апреле-мае 2002 г. под эгидой ООН прошел первый Всемирный форум городов. Местом его проведения был выбран город Найроби, где располагается штаб-квартира Программы ООН по населенным пунктам (далее — ООН-Хабитат). Стратегической задачей первого форума было выработать рекомендации по достижению устойчивой урбанизации в интересах всех жителей города, но в первую очередь — обитателей трущоб, что также было отмечено в принятых двумя годами ранее Целях развития тысячелетия. Он стал площадкой по обмену опытом и лучшими практиками между представителями городов и партнёрами по развитию, определению новых вызовов городского развития, содействию сотрудничеству и координации между агентствами по вопросам развития в целях реализации инициатив ООН в сфере населённых пунктов. С тех пор форум проводится каждые два года в качестве консультативного органа при Исполнительном директоре ООН-Хабитат.

Тема устойчивого развития появилась в программных документах и законодательстве развитых стран, международных конвенциях и документах территориального планирования более 20 лет тому назад и стала одним из основных мировых трендов в развитии городов. Технологические прорывы последних десятилетий в управлении ресурсами, в информационно- коммуникационной сфере, в создании новых материалов заложили фундамент устойчивого развития городов. Устойчивое развитие подразумевает сбалансированный подход к экономическому росту, социальному прогрессу при сохранении качества окружающей среды. Концепция устойчивого развития базируется на стремлении удовлетворять потребности человека и обеспечивать рост благосостояния населения, инновационности и развития экономики знаний, энергоэффективности, экологической устойчивости, а также на изменении модели потребления в целом.

Развитие подавляющего большинства крупных российских городов сегодня нельзя назвать сбалансированным и устойчивым. Анализ динамики результатов рейтинга устойчивого развития городов РФ за последние три года показывает: чем более сбалансированным является город с точки зрения экономического, социального и экологического прогресса, тем более стабильно он развивается в период экономической «турбулентности» или экономического спада.

Основные препятствия внедрения принципов устойчивого развития в российских городах: сложность восприятия темы устойчивого развития, недостаточность опыта и экспертизы и низкая квалификация кадров у муниципалитетов, краткосрочность горизонтов планирования. Так, Фонд развития моногородов выделяет обучение муниципальных управленческих команд как одно из трех базовых направлений деятельности по решению проблем моногородов. Первая программа обучения управленческих команд была реализована бизнес-школой «Сколково» для Фонда в 2016 году.

Особую важность для российских городов в настоящее время представляют вопросы управления устойчивым развитием, а именно определение грамотной системы приоритетов и налаживание эффективного взаимодействия между различными структурными подразделениями городских администраций.

Принципы эффективного менеджмента предполагают, что для успешного управления городами требуется определить качественные и измеримые показатели деятельности. В настоящее время в Российской Федерации отсутствует общепризнанный индикатор результативности развития городов в области устойчивого развития. Подобным комплексным и качественным инструментом оценки может стать вышеупомянутый рейтинг УР городов России.

В 2014 году Международной организацией по стандартизации были разработаны два новых стандарта качества муниципального управления: ISO 18091 и ISO 37120.

Стандарт ISO 18091:2014 «Системы менеджмента качества. Руководящие указания по применению ISO 9001:2008 в местном самоуправлении» отражает взгляд на административно- хозяйственную и управленческую деятельность в городах со стороны администрации. В частности, он позволяет выстроить систему приоритетов, определить проблемные области, задачи социально-экономического развития городов. Данный стандарт использует 39 показателей и предлагает систему оценки четырех основных направлений деятельности администрации (институтов управления, экономической и социальной сфер и поддержания высокого уровня окружающей среды).

Анализ эффективности муниципального управления по стандарту ISO 18091 позволяет также выявить приоритетные направления внедрения информационно-технологических решений в различных сферах жизни города и разработать «дорожные карты» внедрения конкретных IT-решений, таких как создание интеллектуальных транспортных систем, систем безопасности, налогового и финансового администрирования.

Стандарт ISO 37120:2014 «Устойчивое развитие населенных пунктов — показатели эффективности работы городских служб и качества жизни» предлагает универсальную систему показателей для оценки эффективности и динамики предоставления муниципальных услуг и качества жизни в городе, состоящую из ста индикаторов (основных и вспомогательных), охватывающих 17 направлений. В том числе оцениваются эффективность работы энергетики, систем транспорта, связи, водоотведения, водоснабжения, сбора и утилизации твердых бытовых отходов и др. Этот стандарт предоставляет качественные инструменты для сравнения устойчивости развития различных городов и оценки эффективности деятельности городских властей со стороны всех заинтересованных сторон (федеральных и региональных властей, бизнеса, населения).

Внедрение обоих стандартов позволяет повысить прозрачность деятельности городских властей, уровень доверия к ним со стороны населения, наладить координацию и взаимодействие между различными подразделениями городских администраций и в конечном итоге способствует выработке обоснованных управленческих решений и повышению качества жизни в городах.

Глобально новый подход к роли городов в обеспечении устойчивого развития был зафиксирован с принятием в сентябре 2015 г. Повестки дня в области устойчивого развития на период до 2030 г. Из обозначенных в ней семнадцати Целей устойчивого развития одна — под номером 11 — напрямую отсылает к городам: «обеспечение открытости, безопасности, жизнестойкости и экологической устойчивости городов и населённых пунктов». Признавая роль городов как центров экономической, социальной, культурной, интеллектуальной жизни, эта цель определяет задачи, выполнение которых позволит справиться с вызовами урбанизации и способствует достижению ЦУР к намеченному сроку. Они включают обеспечение всеобщего доступа к жилью и благоустройство трущоб, развитие транспортных систем, в том числе общественного транспорта, уменьшение экологического воздействия городов, устойчивое планирование населенных пунктов и управление ими, развитие связей между городскими, пригородными и сельскими районами, способствование принятию и реализации городскими властями соответствующих стратегий и планов.

Вслед за этим в октябре 2016 г. на Конференции ООН по жилью и устойчивому городскому развитию (Хабитат-Ш) была принята подготовленная ООН-Хабитат «Новая программа развития городов». Документ позиционируется как руководство к действию, раскрывающее принципы и задачи ЦУР №11. Отметим, что Новая программа во многом основывается на Международных рекомендациях по городскому и территориальному планированию, принятых Советом управляющих ООН-Хабитат в апреле 2015 г. и указывающих на возможности по распределению функций планирования на различных уровнях управления: от международного до районного.

В Программе обозначены приоритетные направления деятельности: планирование развития городов с применением новых технологий, создание эффективных управленческих структур на национальном, региональном и местном уровнях, обеспечение надежного финансирования соответствующих инициатив и проектов. В ней также заявлена приверженность концепции «умного» города — где эффективное управление и улучшение качества жизни обеспечиваются с помощью цифровых и экологически чистых технологий, предотвращению и сдерживанию неконтролируемого разрастания городов, проведению научно обоснованной градостроительной политики.

Помимо ООН и её специализированных агентств проблемами территориального развития на глобальном уровне занимается Организация экономического сотрудничества и развития (далее — ОЭСР). В начале февраля ОЭСР опубликовала доклад о территориальном подходе к достижению ЦУР, в котором отмечается невозможность достижения 105 из 169 целевых показателей без должного участия региональных и городских властей. В этой связи даются рекомендации по расширению использования ЦУР при разработке и реализации политики территориального развития, обеспечению координации по их имплементации на всех уровнях управления, привлечению всех заинтересованных сторон и др.

Тематика развития городов актуальна и для России, где порядка 75% населения — городское. ЦУР и связанные с ними задачи все прочнее интегрируются в стратегические планы развития страны. Идёт подготовка Добровольного национального обзора достижения ЦУР в России, который планируется представить на Политическом форуме высокого уровня по устойчивому развитию в этом году. В последние несколько лет были составлены рейтинги, оценивающие отдельные аспекты устойчивого развития российских городов: «Рейтинг экологического развития городов» Министерства природных ресурсов и экологии РФ, «Индекс развития общественной инфраструктуры» НИУ ВШЭ, индекс цифровизации городов «Цифровая Россия» Московской школы управления Сколково, «Экологический рейтинг городов» МГУ, «Индекс качества городской среды» Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ и др.

В этом году Россия приняла участие в десятом Всемирном форуме городов, прошедшем 8-13 февраля в Абу-Даби. В состав российской делегации вошли представители Москвы, Казани, Красноярска, Грозного, Свердловской, Тюменской и Мурманской областей, Республики Саха (Якутия). Кроме того, российский опыт территориального развития был представлен на двух панельных дискуссиях: организованной Правительством Москвы сессии «Устойчивая трансформация глобальных городов: опыт Москвы» и организованной Институтом региональных исследований и городского планирования НИУ ВШЭ совместно с ООН-Хабитат сессии о развитии городов с сокращающимся населением.

Рост интереса к устойчивому развитию способствовал целому ряду соответствующих инициатив в российских городах. Прежде всего речь идёт о Москве, которая имеет широкие финансовые возможности для реализации подобных проектов. Ещё в 2011 г. в Москве была принята стратегия «Информационный город», которую в 2018 г. сменила стратегия «Умный город — 2030». В том же году Москва приняла участие в исследовании Международного союза электросвязи (далее — МСЭ) об имплементации стандартов МСЭ, направленных на создание умных городов и достижение ЦУР. Исследование основывалось на измерении ключевых показателей эффективности перехода к умным и устойчивым городам. Москва также приняла участие в подготовке упомянутого выше доклада ОЭСР о территориальном подходе к достижению ЦУР.

Однако и в других городах страны появляются инициативы в области устойчивого развития. Так, в начале этого года в Казани был принят Генеральный план до 2040 г., прошедший обсуждения с жителями и депутатами и направленный на устойчивое развитие города с помощью создания современной инфраструктуры, эффективного использования территории и обеспечения благоприятной среды для жизни. Продолжается разработка концепции устойчивого развития исторического поселения Казани «Центр Казани — устойчивое развитие», в основе которой лежит взаимодействие между градоохранной и градостроительной политикой.

Санкт-Петербург в декабре 2018 г. принял стратегию социально-экономического развития города до 2035 г., цель которой можно свести к созданию умного, устойчивого и открытого города. Для оценки достижения поставленной цели используются 54 показателя. В разработке документа принимал участие широкий круг заинтересованных сторон, включая представителей общественных организаций, научного и делового сообществ.

 

Выводы по главе 1

 

Принципы устойчивого развития на местном уровне пока в той или иной мере внедряются только в отдельных российских городах. Сохранение относительно высоких уровней экономического развития в городах происходит зачастую в ущерб состоянию окружающей среды и качеству городской среды. Положение городов в рейтинге УР в первую очередь определяется их экономическим развитием, экологический фактор, напротив, оказывает разнонаправленное влияние: снижает позиции городов-лидеров и повышает позиции городов - аутсайдеров. Хотя существуют и примеры социально ответственных крупных российских компаний. Важную роль в продвижении устойчивого развития в городах России играют компании-лидеры со своими крупными корпоративными проектами.

Высокая стоимость реализации проектов по созданию умных и устойчивых городов, низкая информированность городских и региональных властей о глобальных инициативах и непроработанность законодательства в этой сфере ограничивают возможности российских городов стать образцовыми примерами устойчивого городского развития на глобальном уровне.