2020-06-29
100
ГРУППА ФГУ ГМУ 302
ВИДЕОКОНФЕРЕНЦИЯ «ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В СИСТЕМЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ»
Список студентов, ответственных за вопросы:
(по 3-4 студента от каждой группы – основные спикеры, остальные дополняют сказанное)
Понятие ответственности
Ковачева Дарья
Манатова Аймээрим
Широкова Дарья
(Носов Никита)
(Пугач Борис)
(Петрова Ирина)
Ответственность органов и должностных лиц перед населением
Былинкин Илья
Курбатова Ия
Саранцев Илья
Сыромахо Арина
Фомина Таисия
Хапова Диана
Ли Наталья
Ответственность перед государством
Алёшина Александра
Атавов Денис
Волкова Полина
Ким Антон
Кощеева Александра
Сидоркина Мария
Контроль за деятельностью органов и должностных лиц муниципальной службы
Голованова Ольга
Комарова Алиса
Танакова Елизавета
Таракановская Полина
Хачпанян Марианна
Ярлыкова Ольга
Петрова Ирина – ведущая конференции
Стенограмма видеоконференции
Петрова Ирина: Дорогие студенты, сегодня мы собрались с целью проведения научной конференции по муниципальному праву и будем освещать вопросы, касающиеся ответственности в системе муниципальной службы. Я разбила всех студентов нашей группы на 4 примерно одинаковых части, каждая из которых ответственна за один из вопросов. В каждой части по 3-4 основных спикера, а остальные ребята вносят свои дополнения по освещаемой проблеме.
Давайте начнём. О понятии ответственности нам расскажут Манатова Аймээрим, Ковачева Дарья, Широкова Дарья, Носов Никита и Пугач Борис. Собственно я тоже добавлю несколько слов ко всему сказанному.
Понятие ответственности
Носов Никита: Муниципальное право, обладая всеми признаками комплексной отрасли права, выполняет не только регулятивную, но и охранительную функцию права. Последняя реализуется посредством специальных правовых средств, одним из которых является юридическая ответственность. Охрана муниципально-правовых отношений обеспечивается отраслевыми видами юридической ответственности, имеющими межотраслевое применение, такими как: конституционно-правовой, административной, гражданско-правовой и др. В то же время муниципальное право не может обходиться без собственных, предусмотренных нормами муниципального права, механизмов ответственности, которые являются неотъемлемым атрибутом отрасли муниципального права. Ответственность, установленная нормами муниципального права, отличается от иных видов юридической ответственности специфическими основаниями, процедурой реализации, связанностью с уставами муниципальных образований.
Широкова Дарья: Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления — это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» устанавливает круг субъектов, перед которыми органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность, а также основные формы этой ответственности. Так, органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность:
а) перед населением муниципального образования;
б) перед государством;
в) перед физическими и юридическими лицами.
Органы местного самоуправления могут нести конституционную, административную и гражданско-правовую ответственность за свои действия. К должностным лицам местного самоуправления могут применяться меры конституционной, административной, дисциплинарной, материальной и уголовной ответственности.
Носов Никита: Понятие ответственности в муниципальном праве имеет межотраслевое содержание, поскольку совокупность правовых норм, регулирующих соответствующие отношения, образует комплексный правовой институт, в котором по предметному признаку объединены разнообразные по своей природе правовые нормы. Он объединяет нормы конституционного, административного, муниципального, гражданского и других отраслей права. Основу данного правового института составляют нормы Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающие ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами (ст. 24, 70–75).
Ковачева Дарья: Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 24.04.2020) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
Статья 71.
1. Основания наступления ответственности органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с настоящим Федеральным законом.
2. Население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом.
Петрова Ирина: Хочу отметить, что в своей сущности юридическая ответственность есть претерпевание субъектом каких-либо неблагоприятных правовых последствий в виде лишений и ограничений личного, организационного или имущественного характера. Юридически претерпевание выражается в возникновении и реализации у субъекта обязанности претерпеть неблагоприятные правовые последствия за недолжное поведение.
Ответственность в муниципальном праве представляет собой наступление неблагоприятных последствий, которые применяются к субъектам муниципальных правоотношений, не исполняющим или ненадлежащим образом исполняющим свои обязанности по отношению к другим участникам правоотношений.
Четкую норму относительно муниципальных служащих устанавливает Закон «О муниципальной службе в РФ» (2007 г.). В нем названы конкретные основания и виды ответственности.
Манатова Аймээрим: Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ (ред. от 16.12.2019) "О муниципальной службе в Российской Федерации"
Статья 27. Дисциплинарная ответственность муниципального служащего
1. За совершение дисциплинарного проступка - неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей - представитель нанимателя (работодатель) имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:
1) замечание;
2) выговор;
3) увольнение с муниципальной службы по соответствующим основаниям.
2. Муниципальный служащий, допустивший дисциплинарный проступок, может быть временно (но не более чем на один месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Отстранение муниципального служащего от исполнения должностных обязанностей в этом случае производится муниципальным правовым актом.
3. Порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий определяется трудовым законодательством, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.
Пугач Борис: Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления являются не единственными участниками муниципальных правоотношений и не единственными субъектами, которые несут ответственность в соответствии с нормами муниципального права. К числу субъектов такой ответственности могут быть отнесены население муниципального образования, муниципальные образования как таковые. Однако с юридической точки зрения ответственность этих субъектов опосредованная. Опосредуют ее органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, поскольку фактически именно в их деятельности местное самоуправление проявляется наиболее очевидно. Практически в их руках находится наибольший объем властных рычагов, именно они принимают подавляющее большинство решений, именно они представляют местное сообщество в отношениях с физическими и юридическими лицами, государственными органами. Вот почему ответственность местных сообществ (местного населения) в юридическом смысле трансформируется в ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц.
В муниципально-правовой науке общепринято классифицировать ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления по субъекту, перед которым они несут ответственность. В соответствии со ст. 70 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением, государством, физическими и юридическими лицами. Такая трехсторонняя связь обусловлена природой местного самоуправления, являет собой коренное начало и идею, лежащую в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.
Петрова Ирина: От себя добавлю, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами является одним из основополагающих принципов функционирования местного самоуправления. Наряду с другими общими принципами он отражает сущностные признаки и черты местного самоуправления, а также требования объективных закономерностей и тенденций развития муниципальной власти. Этот принцип призван обеспечить: 1) эффективность осуществления вопросов местного значения, отнесенных к ведению муниципальных образований; 2) учет и защиту интересов населения муниципального образования, физических и юридических лиц в деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц; 3) тесную связь и взаимозависимость органов и выборных должностных лиц местного самоуправления от населения; 4) законность деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, соблюдение государственных интересов.
Петрова Ирина: На этом мы переходим к обсуждению второго вопроса «Ответственность органов и должностных лиц перед населением». Слово предоставляется Былинкину Илье, Курбатовой Ие, Саранцеву Илье, Сыромахо Арине, Фоминой Таисии, Хаповой Диане и Ли Наталье.
Ответственность органов и должностных лиц перед населением
Курбатова Ия: Как уже упоминалось ранее: ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами является одним из основополагающих принципов функционирования местного самоуправления.
Итак, разберемся с ответственностью перед населением.
Спецификация в данном виде ответственности проявляется более четко именно в ее цели. Основная цель ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением состоит в обеспечении зависимости органов местного самоуправления от основного субъекта права осуществления местного самоуправления – населения муниципального образования. Одним из ключевых понятий в законодательном определении местного самоуправления является «самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения». Вся деятельность по такому решению вопросов местного значения осуществляется в значительной степени через органы местного самоуправления или должностных лиц местного самоуправления. Поэтому важно прежде всего обеспечить зависимость последних от основного субъекта права осуществления местного самоуправления – населения муниципального образования.
Как нам всем известно каждому виду юридической ответственности присущ свой, особый вид юрисдикционного процесса. И применительно к ответственности перед населением – это процедурный режим. Какие же особенности процедурного режима присущи данному виду ответственности?
Хапова Диана: Основная особенность процедурного режима, характерного для ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, состоит в том, что он сочетает в себе принципы местного самоуправления, позитивного избирательного права, юридической ответственности, а также требования конституционного, избирательного и муниципального права.
Специфику ответственности перед населением придают (кроме изложенного) не столько особенности социального и правового статуса ответственных субъектов – органов и должностных лиц местного самоуправления, сколько особенности субъекта юрисдикции – того, кто решает вопрос о применении санкции. Такое решение принимает население муниципального образования. Заметим, однако, что, принимая такое решение, население не обладает полномочиями обеспечить его исполнение, в том числе используя принуждение, т. е. не обладает правосубъектностью правоприменителя.
Реализация ответственности перед населением обеспечивается государственным, но отнюдь не общественным принуждением. Отсюда следует вывод о еще одной особенности ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. В отличие от всех прочих видов юридической ответственности, она реализуется посредством использования населением соответствующего права, а не правоприменения. Правоприменительная деятельность государственных органов может иметь место, но только в том случае, если ответственный субъект отказывается добровольно выполнить волю населения, досрочно сложить депутатские или иные полномочия перед тем, кто его ими в свое время наделил.
Где же заложены основания и порядок реализации ответственности органов мсу перед населением?
Сыромахо Арина: Основания и порядок реализации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) установил, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением наступает в результате утраты доверия (ст. 48). Указанный Закон не определил конкретных оснований для утраты доверия, процедурных правил и пр. Он отнес порядок и условия ответственности органов местного самоуправления в результате утраты доверия к предметам регулирования уставов муниципальных образований.
Ответственность в результате утраты доверия устанавливалась в отношении выборных органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления – субъектов, которые получают в результате выборов своеобразный мандат доверия от населения на решение вопросов местного значения и осуществление властных полномочий.
В уставах отдельных муниципальных образований основания для отзыва депутата и главы муниципального образования установлены разные.
Ли Наталья: Так, в ст. 10 Устава г. Владивостока, принятого решением Думы г. Владивостока от 3 марта 2005 г. № 49 и зарегистрированного 21 июля 2005 г., установлено, что:
голосование по отзыву депутата Думы г. Владивостока, главы г. Владивостока проводится по инициативе населения в порядке, установленном настоящим Уставом для проведения местного референдума;
основанием для отзыва депутата Думы г. Владивостока, главы г. Владивостока могут являться конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке;
основанием для отзыва главы г. Владивостока является также нарушение установленного настоящим Уставом срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого на местном референдуме, в случае, если издание указанного акта входит в компетенцию главы г. Владивостока;
депутат Думы г. Владивостока, глава г. Владивостока считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в избирательном округе, по которому был избран данный депутат. Глава г. Владивостока считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в г. Владивостоке;
итоги голосования по отзыву депутата Думы г. Владивостока, главы г. Владивостока и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию);
выдвижение инициативы по отзыву депутата Думы г. Владивостока, главы г. Владивостока, назначение голосования по отзыву депутата Думы г. Владивостока, главы г. Владивостока, а также полномочия Владивостокской городской муниципальной избирательной комиссии по подготовке и проведению голосования по отзыву депутата Думы г. Владивостока, главы г. Владивостока определяются в соответствии со ст. 8 настоящего Устава;
депутат Думы г. Владивостока, глава г. Владивостока имеет право дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.
Саранцев Илья: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопрос об ответственности перед населением, в соответствии с ним ответственность выборных лиц местного самоуправления перед населением наступает в результате виновно совершенного правонарушения, установленного судом. При этом Закон предусматривает, что процедура отзыва выборного лица должна обеспечить ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.
Некоторые авторы определяют ответственность перед населением в соответствие с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» как ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, которая реализуется как институт отзыва данных лиц по основаниям и в порядке, установленном уставами муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом No 131-ФЗ.
Былинкин Илья.: Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта для проведения местного референдума, с учетом следующих правил и процедур:
• основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования;
• основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке;
• процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва;
• депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе);
• итоги голосования по отзыву депутата, члена вы- борного органа местного самоуправления, выбор- ного должностного лица местного самоуправления подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
Фомина Таисия: Конкретные примеры
Как уже было отмечено, основания наступления ответственности органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с №131-ФЗ. Также там указано, что население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.
Анализ содержания Уставов МО различных регионов России на предмет более детального описания данного явления позволяет сделать вывод о том, что в основном все местные нормативные акты отсылаются на ФЗ. Однако здесь есть и некоторые интересные примеры, которые стоит рассмотреть.
Так, Устав внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципального округа Финляндский округ содержит нормы,
согласно которым ответственность депутатов Муниципального совета перед населением муниципального образования наступает в результате утраты доверия населения и осуществляется посредством отзыва депутатов Муниципального совета.
При этом Устав также указывает на конкретные основания для отзыва депутата Муниципального совета, главы муниципального образования, иного выборного должностного лица:
1) непосещение заседаний Муниципального совета;
2) систематическое, без уважительных причин, невыполнение обязанностей
3) нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого на местном референдуме.
Отзыв по другим причинам не допускается.
Устав города Великий Новгород предусматривает похожие основания (неисполнение полномочий и нарушение законодательства), однако рассматривает только процедуру отзыва Мэра города.
Примечательно, что Устав города Хабаровск тоже содержит нормы, касающиеся исключительно отзыва Мэра МО, тогда как про депутатов ничего не сказано. Отдельно стоит отметить, что в Уставе Хабаровска декларируется следующий немаловажный принцип: Депутаты городской Думы, Мэр города подотчетны населению города Хабаровска непосредственно.
Петрова Ирина: Большое спасибо всем выступившим! Переходим к третьему вопросу «Ответственность перед государством». Слово предоставляется Алёшиной Александре, Атавову Денису, Волковой Полине, Киму Антону, Кощеевой Александре иСидоркиной Марии
