Что появилось принципиально нового в Конституции после референдума 24 ноября 1996 г.?

В Основном Законе закреплен принцип верховенства права (ст. 7). Это обеспечивает более полную реализацию концепции разделения властей и большую свободу судебным органам по осуществлению правосудия, т.е. вынесению решений, основанных не на актах какого-либо одного вида, а прежде всего на праве как высшей справедливости. Такой подход позволяет нам предъявлять соответствующие требования к органам, осуществляющим нормотворческую деятельность, к судам, которые призваны осуществлять не законо- или указосудие, а правосудие, включая и конституционное правосудие.

Наиболее существенные изменения претерпел четвертый раздел, посвященный организации и деятельности высших органов государства – Президента, Парламента, Правительства и судов, расширены права граждан.

Произошло перераспределение полномочий между указанными органами, их уточнение. Было бы неверным утверждать, что только Президент получил дополнительные права и обязанности, ведь значительно возрос объем полномочий Правительства, более конкретно сформулирован механизм взаимодействия между представительной и исполнительной властью, законодательный процесс сформулирован таким образом, чтобы к минимуму свести споры между его участниками.

По форме правления Беларусь – президентская республика, где Президент обладает весомыми полномочиями, но по своему объему они не шире тех, которыми обладают президенты, например, США, России, Франции, Казахстана и других стран. Кстати, Францию в литературе часто определяют как президентскую монархию. По Конституции Казахстана Президент единолично утверждает основные направления внутренней и внешней политики государства. Нужны ли еще какие-либо полномочия? По Конституции Беларуси основные направления внутренней и внешней политики утверждаются Парламентом.

Важнейшие полномочия Президента Республики Беларусь перечислены в ст. 84 Конституции. При этом следует иметь в виду, что иные полномочия могут быть предусмотрены обычными законами.

Одним из путей предупреждения конфликтных ситуаций является определение предмета и пределов законодательного ведения Парламента. В этих целях в ст. 97, 98 Конституции указано, какие общественные отношения должны регулироваться законами, а также закреплено, что палаты могут принимать решения по другим вопросам, если это предусмотрено Конституцией. Такой подход позволяет исключить возможность превышения Парламентом своих полномочий. В то же время Президент в силу особой необходимости и срочности по своей инициативе либо по предложению Правительства может издавать временные декреты, имеющие силу закона. За рубежом исполнительная власть часто также обладает правом издания актов, имеющих силу законов.

В связи с этим, разумеется, на практике могут возникать вопросы о соотношении законов и декретов. Например, возможны споры о компетенции Президента и Парламента, правом разрешать которые, следует наделить Конституционный Суд. По существу он это делает, определяя конституционность того или иного нормативного акта.

Парламент Беларуси стал двухпалатным. По Конституции не предусматривается проведение совместных заседаний палат для принятия каких-либо решений. Каждая из них обладает собственной компетенцией. И лишь принятие законов – дело обеих палат, причем любой законопроект, если иное не предусмотрено Конституцией, вначале рассматривается в Палате представителей, а затем в Совете Республики.

Существование двухпалатного Парламента должно способствовать повышению эффективности законодательной деятельности. В современный период не было случаев перехода от двухпалатного к однопалатному парламенту. Наоборот, отмечается тенденция к созданию двухпалатных парламентов. Они существуют, не только в федеративных, но и в большинстве унитарных европейских государств, обычно в тех, где количество населения составляет более 10 млн. человек.

По Конституции обеспечивается участие двух ветвей власти – представительной и исполнительной – в формировании органов третьей ветви власти: Конституционного Суда, Центризбиркома, Верховного и Высшего Хозяйственного судов. Здесь также нет ничего принципиально нового в сравнении с зарубежной практикой.

С точки зрения наших традиций, в Конституции имеются интересные нормы, определяющие законодательный процесс. Это проявляется в том, что сужен круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, в то же время данным правом наделено Правительство. Несмотря на это, круг таких субъектов все же шире, чем за рубежом.

Более продуманному отношению к подготовке проектов будет способствовать правило, согласно которому законопроекты, следствием принятия которых может быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов, вносятся в Парламент лишь с согласия Президента либо по его поручению – с согласия Правительства. Это также не является “открытием” белорусской Конституции, наоборот, за рубежом давно существует подобная практика. Не является совершенно новой и норма, предоставляющая Президенту (Правительству) право потребовать голосования за внесенный проект (его часть) в целом либо сохранить только те поправки, которые предложены или приняты Главой государства либо Правительством. За рубежом давно осознали, что проект очень часто “обрастал” в парламенте такими поправками, которые меняли первоначальную концепцию документа, поэтому и предусматривали в конституциях изложенное выше правило.

Конституция, обладая высшей юридической силой, определяет иерархию подконституционных нормативных актов. Вслед за Основным Законом идут акты толкования Конституции, принимаемые Парламентом, ратифицированные международные договоры, законы, декреты, указы Президента, акты Правительства.

Особое место среди законов занимают основные направления внутренней и внешней политики Республики Беларусь, о военной доктрине, которые являются программными. Это означает, что все иные подконституционные акты должны базироваться на программных законах. Полагаю, что, например, международные договоры должны основываться на таком программном законе, как основные направления внутренней и внешней политики, либо, в случае ратификации международного договора, при необходимости основные направления внутренней и внешней политики должны корректироваться.

В случае расхождения закона, декрета или указа с Конституцией действует Конституция. В случае расхождения декрета или указа с законом закон имеет верховенство лишь тогда, когда полномочия на издание декрета или указа были предоставлены законом (ст. 138). Таким образом, здесь сформулирован важнейший аспект концепции разделения властей, согласно которому акты Президента и Парламента должны базироваться в первую очередь на Конституции. Безусловно, при издании актов названными органами могут быть разночтения Конституции. В таком случае дело за Конституционным Судом, который должен разрешить возникший спор и определить, какой из актов – декрет, закон или указ – базируется на Конституции, а какой выходит за ее рамки. И только тогда, когда полномочия на издание декрета или указа были предоставлены законом, верховенство имеет такой закон. Данный подход также основывается на зарубежном опыте.

Как и ранее, Президент имеет право вето на принятый закон. Однако новым является то, что закон считается неподписанным и не вступает в силу, если он не мог быть возвращен в Парламент в связи с окончанием сессии. Это так называемое карманное вето, которое давно предусмотрено в Конституции США. С учетом опыта работы законодательных и исполнительных органов штатов США в Конституции Беларуси предусмотрено право Президента высказать возражения относительно отдельных положений закона, которые возвращаются для повторного голосования. В этом случае до вынесения соответствующего решения Палатой представителей и Советом Республики закон подписывается Президентом и вступает в силу, за исключением тех положений, относительно которых имеются возражения. Это позволяет исключить ситуацию, когда необходимый для практики закон не может быть введен из-за каких-либо частных замечаний.

Одним из важнейших принципов права, возведенных в ранг конституционной нормы, является запись в ст. 104 Конституции о непридании обратной силы закону, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан.

К сожалению, в нашей истории было немало случаев, когда принимаемым актам придавалась обратная сила. Лишь в Уголовном кодексе и Кодексе об административных правонарушениях есть статьи, согласно которым недопустимо придавать обратную силу актам, которые устанавливают или усиливают ответственность.

Полагаю, что эту конституционную норму следует трактовать и как предписание для введения в действие всех нормативных актов, а не только законов. Подобный подход обязывает все нормотворческие органы страны строить свою деятельность таким образом, чтобы их правовые нормы не ущемляли права и свободы граждан, не налагали на граждан дополнительные тяготы, не ставя их заранее в известность об этом.

В Конституции получил развитие принцип судебной защиты гражданами своих прав и свобод. Во-первых, в ст. 60 Основного Закона закреплено право каждого на защиту прав и свобод компетентным, независимым и беспристрастным судом в установленные законом сроки. Во-вторых, согласно новой редакции ст. 61 каждый вправе в соответствии с международно-правовыми актами, ратифицированными Республикой Беларусь, обращаться в международные организации с целью защиты своих прав и свобод, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Эта конституционная норма устанавливает дополнительные гарантии прав и свобод граждан, позволяя им выходить на международный уровень, если внутри государства не удалось защитить свои права. Основой для этого являются соответствующие международные договоры. В-третьих, в марте 1994 г. в ст. 112 Конституции было закреплено правило о том, что, если суд при рассмотрении конкретного дела придет к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции, он принимает решение в соответствии с Конституцией и ставит в установленном порядке вопрос о признании данного нормативного акта неконституционным.

Оценивая Конституцию в целом, можно утверждать, что она, несмотря на несовершенство отдельных норм, создает условия для формирования сильного государственно-правового механизма. Поэтому очень важно, чтобы мерилом деятельности государственных органов было их стремление к демократии, обеспечению прав и свобод граждан.

Таким образом, подводя некоторый итог, можно отметить, что Конституция Республики Беларусь является системным выражением Беларуси как европейского государства. Все наиболее важные европейские конституционные ценности в ней восприняты. Действующая редакция Конституции Республики Беларусь устанавливает эффективную систему власти, достаточно полный и современный перечень прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, оптимальный уровень отношений между человеком, обществом и государством. Анализ конституционных принципов и норм позволяет сделать вывод о том, что разумно и адекватно руководствуясь Конституцией можно обеспечить высокий уровень нормотворчества, а отдавая ей приоритет в случае возникших противоречий между Основным Законом и подконституционными актами также обеспечить соответствующее Конституции правоприменение.