Финансы внебюджетных фондов

 

Внебюджетные фонды государства — совокупность финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении федеральных, региональных или местных органов самоуправления и имеющих строго целевое назначение.

В финансовой системе РФ государственные внебюджетные фонды были созданы в соответствии с Законом РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 17 октября 1991 г.

Решение об образовании внебюджетных фондов принимает Федеральное Собрание РФ, а также представительные органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления. С 1992 года в России действует более 20 внебюджетных фондов.

Внебюджетные фонды находятся в собственности государства, но являются автономными. Обычно наименование фонда отражает направление использования средств.

Основными задачами внебюджетных фондов являются:

влияние на процесс производства путем финансирования, субсидирования, кредитования отечественных предприятий;

обеспечение природоохранительных мероприятий за счет их финансирования из специально определенных источников и штрафов за загрязнение окружающей среды;

оказание социальных услуг населению путем выплаты пенсий, пособий, субсидирования и финансирования социальной инфраструктуры;

предоставления займов, в том числе зарубежным партнерам.

Благодаря внебюджетным фондам у государства появляются дополнительные средства для воздействия на экономические процессы. В некоторых случаях внебюджетные фонды могут использоваться для покрытия дефицита государственного бюджета.

В соответствии с Законом РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» средства, направляемые на социальное обеспечение и социальное страхование, были выведены из государственного бюджета, и на их основе были созданы внебюджетные фонды. Главная цель их создания — необходимость выделения чрезвычайно важных для общества расходов и обеспечение их самостоятельными источниками дохода.

Такие действия были обусловлены стремлением центральных органов власти:

усилить контроль представительных органов власти за целевым использованием общегосударственных средств на социальную защиту населения;

передать исполнение бюджетов внебюджетных фондов из сферы государственной исполнительной власти органам управления специально созданных фондов;

создать четкий механизм формирования и использования целевых внебюджетных фондов, соизмерить величины источников формирования этих фондов с суммами используемых ими средств;

снять нагрузку с центрального бюджета, из которого раньше давалась дотация на социальную защиту населения.

Посредством формирования внебюджетных фондов происходит перераспределение национального дохода органами власти и управления в пользу определенных социальных групп населения и приоритетных сфер экономики.

Общественные фонды потребления используются для финансирования учреждений просвещения и здравоохранения, содержания нетрудоспособных и престарелых граждан, оказания материальной помощи отдельным группам населения (одиноким матерям и многодетным семьям, семьям, потерявшим кормильца, безработным и др.).

Объем средств, выделяемых на социальную защиту граждан, зависит от уровня экономического развития страны, состояния сферы материального производства.

Источником формирования фондов, из которых финансируются мероприятия по социальной защите населения, служит национальный доход, созданный трудоспособными гражданами и прошедший затем перераспределение через бюджеты и внебюджетные фонды.

Для внебюджетных фондов существует также особая система формирования и расходования денежных средств.

Государство мобилизует в фонды часть доходов населения для финансирования своих мероприятий.

Внебюджетные фонды появились в виде специальных фондов или особых счетов задолго до возникновения единого центрального денежного фонда государственного бюджета.

Внебюджетные фонды имеют ряд преимуществ:

автономность фондов от бюджета, что позволяет обеспечивать финансирование специальных мероприятий;

лучшая наполняемость по сравнению с бюджетом.

Внебюджетные фонды создаются двумя путями:

выделением из бюджета определенных расходов, имеющих особо важное значение;

формированием внебюджетного фонда с собственными источниками доходов для определенных целей.

Материальным источником внебюджетных фондов, как и других звеньев финансовой системы, является национальный доход:

Доходы внебюджетных фондов:

налоги, сборы и прочие обязательные платежи;

финансирование из бюджетов различных уровней в виде субсидий и займов;

добровольные отчисления граждан (на пенсионное, медицинское страхование и т. д.);

средства, полученные в результате ведения коммерческой деятельности (сдача имущества в аренду, банковские проценты и т. д.).

Правом образовывать внебюджетные фонды обладают как федеральные власти, так и республиканские и местные органы.

Внебюджетные фонды, создаваемые на федеральном уровне, определяются долей налогов, поступающих в республиканский, областной и местные внебюджетные фонды. По такому типу строятся пенсионный фонд, фонд государственного социального страхования. На региональном уровне формируются свои внебюджетные фонды: фонды природоохранных мероприятий, фонды социальной поддержки малоимущих слоев населения, дорожные фонды.

По целевой направленности внебюджетные фонды можно разбить на две группы: социальные и экономические.

3.2.

Государственные социальные внебюджетные фонды РФ

Социальные внебюджетные фонды. Социальные внебюджетные фонды — самостоятельные финансово-кредитные учреждения, которые организуют мобилизацию и использование средств в размерах и на цели, регламентированные государством. Государство определяет уровень страховых платежей, принимает решения об изменениях структуры и уровня денежных социальных выплат.

В состав государственных социальных внебюджетных фондов Российской Федерации входят: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования РФ. Эти фонды аккумулируют средства для реализации социальных гарантий — государственного пенсионного обеспечения, оказания бесплатной медицинской помощи, поддержки в случае потери трудоспособности, во время отпуска по беременности и родам, санаторно-курортного обслуживания и пр.

Пенсионный фонд Российской Федерации. Пенсионный фонд РФ образован Постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г. Это самый крупный внебюджетный фонд — на его долю приходится почти 75% средств внебюджетных социальных фондов. Расходы на пенсионное обеспечение — это самый объемный поток социальных трансфертных платежей в Российской Федерации.

Основной задачей Пенсионного фонда РФ как самостоятельного финансового учреждения является аккумуляция страховых взносов и расходование средств фонда в соответствии с действующим законодательством.

Основными источниками средств Пенсионного фонда РФ являются:

страховые взносы работодателей;

страховые взносы граждан;

добровольные взносы граждан;

доходы от капитализации средств фонда;

прочие поступления.

Тариф взносов в Пенсионный фонд, как и в другие социальные фонды РФ, ежегодно утверждался федеральным законом.

Уплата страховых взносов в Пенсионный фонд РФ носит обязательный характер, они относятся к числу первоочередных платежей и включаются в себестоимость продукции (работ, услуг). Основными источниками образования Пенсионного фонда являются страховые взносы работодателей.

Работодатели ежемесячно уплачивают страховые взносы одновременно с получением в банках и иных кредитных организациях средств на выплаты работникам за истекший месяц. Данная операция должна быть проведена не позднее 15-го числа месяца, за который исчислены страховые взносы с работников, включая работающих пенсионеров.

Страховые взносы в Пенсионный фонд начисляются на все виды заработка (дохода) в денежной или натуральной форме, независимо от источника финансирования, в том числе штатных, нештатных, сезонных и временных работников, а также работающих по совместительству или выполняющих разовые, случайные и кратковременные работы. Перечень выплат, на которые не начисляются страховые взносы в Пенсионный фонд, утверждает Правительство РФ.

Облагаемой суммой для начисления страховых взносов в Пенсионный фонд являются:

вознаграждения по трудовым договорам и договорам гражданско-правового характера, предметом которых является выполнение работ, оказание услуг, а также авторским договорам;

другие выплаты, осуществляемые в пользу работников — все виды материальной помощи, стоимость ценных подарков и наград, выплаты по случаю юбилея, компенсационные выплаты.

В доходы Пенсионного фонда кроме обязательных взносов поступают также средства федерального бюджета, направляемые через ПФР на целевое финансирование выплаты государственных пенсий и пособий; средства Фонда социального страхования РФ; доходы от обслуживания счетов Пенсионного фонда РФ банками; пени и финансовые санкции; добровольные взносы юридических и физических лиц.

Пенсионный фонд используется для осуществления выплат:

пенсий по возрасту и инвалидности;

по потере кормильца;

за выслугу лет военнослужащим;

пособий на детей в возрасте от полутора до шести лет;

одиноким матерям;

лицам, пострадавшим на Чернобыльской АЭС;

для оказания материальной помощи престарелым и инвалидам.

До недавнего времени в Российской Федерации использовалась так называемая распределительная система пенсионного обеспечения. Ее суть: взносы, собираемые сегодня с работающего населения, идут на выплаты пенсионерам. Такой механизм называют механизмом солидарности поколений, так как те, кто сегодня содержат пенсионеров, сами в старости окажутся на содержании следующего поколения. Неэффективность распределительной системы особенно ярко проявляется на фоне современной демографической ситуации в нашей стране и в мире в целом.

В условиях рыночной экономики Пенсионный фонд призван гарантировать максимальную реализацию прав личности на достойную старость, соответствующему вкладу в общественное развитие.

Современные пенсионные реформы предполагают создание так называемых накопительных пенсионных систем.

При такой системе средства, образующиеся в пенсионной системе за счет платежей работника и его работодателя, не расходуются на выплаты сегодняшним пенсионерам, а накапливаются на лицевых счетах в пенсионном фонде (возможно, в сберегательном банке). Деньги могут инвестироваться и приносить доход до тех пор, пока плательщик не вышел на пенсию. Все сбережения плательщика и весь инвестиционный доход, полученный на эти сбережения, являются его личной собственностью, которая и обеспечит выплату пенсии. Пожилой человек при данной системе не зависит ни от государства, ни от молодого поколения. В этом случае не может быть пенсионной уравниловки, в то же время экономика получает огромные ресурсы для долгосрочных вложений.

Накопительный механизм в большинстве случаев сочетается с распределительным, но иногда полностью его заменяет. В ряде случаев управление пенсионными деньгами остается за государством, но часто эту обязанность берут на себя и частные компании.

По данным Министерства социальной защиты населения РФ, показатель соотношения количества работающих к количеству пенсионеров в России постоянно уменьшается. Прогнозные оценки на следующие четыре десятилетия показывают, что число лиц в возрасте 60 лет и старше увеличится при одновременном существенном снижении за этот период численности людей трудоспособного возраста. В такой ситуации при распределительной системе в будущем придется либо сокращать пенсии, либо увеличивать взносы каждого трудоспособного человека в пенсионный фонд.

Пенсионная реформа в долгосрочной перспективе предусматривает переход от действующей распределительной к смешанной системе пенсионного обеспечения, которая будет включать в себя:

государственное пенсионное страхование, по которому выплата пенсий осуществляется в зависимости от страхового (трудового) стажа, суммы уплаченных взносов в бюджет государственного пенсионного страхования. Финансируется государственное пенсионное страхование как за счет текущих поступлений в ПФР, так и за счет средств, полученных от направления части обязательных взносов на накопления;

государственное пенсионное обеспечение для отдельных категорий граждан, а также для лиц, которые не приобрели права на пенсию по государственному пенсионному страхованию, — за счет средств федерального бюджета;

дополнительное пенсионное страхование (обеспечение), осуществляемое за счет добровольных взносов работодателей и работников, а в случаях, установленных законодательством РФ, обязательных страховых взносов.

Государственный фонд социального страхования. Государственный фонд социального страхования (ФСС) призван способствовать материальному обеспечению лиц, которые по каким-либо причинам не участвуют в трудовом процессе. Фонд действует в соответствии с Указом Президента от 7 августа 1992 г. и с Положением о Фонде социального страхования, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1994 г.

Денежные средства фонда — государственная собственность, они не входят в состав бюджетов соответствующих уровней, других фондов и изъятию не подлежат. Бюджет ФСС и отчет о его исполнении утверждается Правительством РФ, а бюджеты региональных и центральных отраслевых отделений ФСС, отчеты об исполнении, после рассмотрения правлением ФСС, утверждаются председателем ФСС.

Основные задачи Государственного фонда социального страхования:

обеспечение гарантированных государством пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, при рождении ребенка, на погребение, на санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей, а также на другие цели государственного социального страхования, предусмотренные законодательством;

участие в разработке и реализации государственных программ по охране здоровья работников, мер по совершенствованию социального страхования;

осуществление мер, обеспечивающих финансовую устойчивость ФСС; разработка совместно с Министерством труда РФ и Министерством финансов РФ предложений о размерах тарифа страховых взносов на государственное социальное страхование; организация работы по подготовке и повышению квалификации специалистов для системы государственного социального страхования, разъяснительной работы среди страхователей и населения по вопросам социального страхования;

сотрудничество с аналогичными фондами других государств и международными организациями по вопросам социального страхования.

Средства ФСС образуются за счет:

страховых взносов работодателей (предприятий, организаций, учреждений и иных хозяйствующих субъектов, независимо от форм собственности);

страховых взносов граждан, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью и обязанных уплачивать взносы на социальное страхование в соответствии с законодательством;

страховых взносов граждан, осуществляющих трудовую деятельность на иных условиях и имеющих право на обеспечение по государственному социальному страхованию, установленному для работников, при условии уплаты ими страховых взносов в ФСС;

доходов от инвестирования части временно свободных средств ФСС в различные финансовые инструменты (помещение этих средств в банковские вклады производится в пределах средств, предусмотренных в бюджете ФСС на соответствующий период);

добровольных взносов граждан и юридических лиц, поступлений иных финансовых средств, не запрещенных законодательством, и других ассигнований из федерального бюджета и прочих доходов.

Контроль за полнотой и своевременностью начисления и уплаты страхователями страховых взносов и иных платежей осуществляется ФСС совместно с Министерством РФ по налогам и сборам, а за правильным и рациональным расходованием этих средств на предприятиях — ФСС с участием профессиональных союзов.

Большая часть выплат из ФСС идет на оплату больничных листов. За время болезни выплачиваются средства в размере средней заработной платы.

Основная доля отчислений в социальные фонды приходится на работодателей, предприятия. Тарифы установлены одинаковые для всех, они не зависят от условий труда, уровня заболеваемости, других важных факторов, и поэтому у работодателя отсутствует экономическая заинтересованность в снижении страховых рисков. Соответственно, назрела необходимость изменений в системе государственного социального страхования.

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (ФФОМС). Система медицинского страхования была введена Законом РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» от 28 июня 1991 г. № 1499-1 (введен в полном объеме с 1 января 1993 г.).

Обязательное медицинское страхование — составная часть государственного социального страхования, оно призвано обеспечить гражданам Российской Федерации равные возможности в получении медицинской и лекарственной помощи, предоставляемой за счет средств обязательного медицинского страхования в объемах и на условиях, соответствующих программам обязательного медицинского страхования.

Основные задачи Фонда обязательного медицинского страхования:

обеспечение реализации Закона РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»;

обеспечение предусмотренных законодательством РФ прав граждан в системе обязательного медицинского страхования;

участие в разработке и осуществлении государственной финансовой политики в области обязательного медицинского страхования;

разработка и осуществление комплекса мероприятий по обеспечению финансовой устойчивости системы обязательного медицинского страхования и созданию условий для выравнивания объема и качества медицинской помощи, предоставляемой гражданам на всей территории Российской Федерации.

Финансовые средства ФФОМС находятся в государственной собственности РФ, они не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат.

Финансовые средства ФФОМС образуются за счет:

части страховых взносов предприятий, организаций, учреждений и иных хозяйствующих субъектов, независимо от форм собственности, на обязательное медицинское страхование в размерах, устанавливаемых законодательством РФ;

взносов территориальных фондов на реализацию совместных программ, выполняемых на договорных началах;

ассигнований из федерального бюджета на выполнение республиканских программ обязательного медицинского страхования;

добровольных взносов юридических и физических лиц;

доходов от использования временно свободных финансовых средств фонда;

нормированного страхового запаса финансовых средств фонда;

поступлений иных финансовых средств, не запрещенных законодательством РФ.

Финансовые средства в ФФОМС перечисляются предприятиями, организациями, учреждениями и иными хозяйствующими субъектами, независимо от форм собственности, в соответствии с Положением о порядке уплаты страховых взносов в Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования.

Основу доходов Федерального ФФОМС составляют страховые взносы — свыше 90% общего объема доходов.

Средства Фонда обязательного медицинского страхования используются на оплату медицинских услуг, предоставляемых гражданам, финансирование целевых медицинских программ, мероприятий по подготовке и переподготовке специалистов, развитие медицинской науки, улучшение материально-технического обеспечения здравоохранения и другие цели.

Территориальным фондам обязательного медицинского страхования принадлежит основная роль в финансовом обеспечении здравоохранения на местах.

Деятельность территориального фонда регламентирована Положением о территориальном фонде обязательного медицинского страхования, утвержденным Постановлением Верховного Совета РФ от 24 февраля 1993 г. № 4543-1. В число функций территориального фонда входят аккумулирование средств на обязательное медицинское страхование; учет страховых взносов и платежей, контроль за их полным и своевременным перечислением плательщиками; финансирование программ обязательного медицинского страхования на подведомственной территории.

К функциям территориальных фондов также относятся деятельность по финансово-кредитному обеспечению системы обязательного медицинского страхования, контроль за рациональным использованием финансовых средств, направляемых на обязательное медицинское страхование граждан.

Финансовые средства территориальных фондов используются для:

осуществления финансирования обязательного медицинского страхования;

осуществления дотирования филиалов с недостаточным объемом финансовых средств до достижения установленного на территории среднедушевого норматива;

формирования нормированного страхового запаса;

осуществления управленческих функций территориального фонда по нормативу, устанавливаемому исполнительным директором по согласованию с правлением территориального фонда в процентах к размеру всех собранных средств;

финансирования отдельных мероприятий по здравоохранению, взаимно согласованных органами управления здравоохранения и территориальными фондами ОМС.

3.3.

Экономические фонды: целевые бюджетные фонды и внебюджетные экономические фонды

Целевые бюджетные фонды. Понятие «целевые бюджетные фонды» появилось в 1995 г., когда подобный статус был закреплен за некоторыми ранее внебюджетными фондами, создаваемыми в качестве целевого источника финансирования отдельных государственных расходов во избежание межведомственного распыления государственных средств и ужесточения государственного контроля за их целевым использованием. Именно в этот период отдельные внебюджетные фонды стали учитываться в составе бюджетной системы страны, что способствовало консолидации определенных денежных средств под контролем фискальных органов государства.

В настоящее время выделяются три формы организации государственных финансов: бюджетная, ограниченно бюджетная и внебюджетная.

Целевые бюджетные фонды занимают промежуточную ступень между бюджетом и внебюджетными формами перераспределения средств.

У бюджетных фондов есть две общие с внебюджетными черты. Во-первых, целевые источники формирования и, во-вторых, целевое расходование средств.

Состав целевых бюджетных фондов может быть дополнен (уменьшен) в федеральном бюджете на соответствующий год. В бюджет 2000 года были включены денежные средства следующих фондов:

Федерального экологического фонда Российской Федерации;

Федерального фонда Министерства Российской Федерации по налогам и сборам;

Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации;

Государственного фонда борьбы с преступностью;

Фонда управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов;

Федерального фонда восстановления и охраны водных объектов;

Фонда Министерства Российской Федерации по атомной энергии;

Фонда контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации и др.

В 2001 и 2002 гг. в бюджете РФ оставался один целевой бюджетный экономический фонд — Министерства атомной энергетики РФ.

Внебюджетные экономические фонды. Наряду с общегосударственными, т.е. федеральными и территориальными внебюджетными фондами, существуют отраслевые и межотраслевые внебюджетные фонды. Среди всех отраслевых внебюджетных фондов значительную долю составляют фонды научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок (НИОКР).

Экономическое содержание внебюджетных фондов НИОКР ограничено перераспределением в рамках отрасли части прибавочного продукта, назначение которого расширенное воспроизводство.

Во исполнение решения Правительства РФ от 18 декабря 1991 г. № 165-р и Постановления Правительства РФ от 24 декабря 1991 г. № 604 был установлен порядок формирования и использования внебюджетных фондов финансирования отраслевых и межотраслевых НИОКР и мероприятий по освоению новых видов продукции.

Источником формирования фондов являются средства, предусматриваемые в себестоимости продукции (работ, услуг), выпускаемой предприятиями, объединениями и организациями. Указанные средства включаются в себестоимость продукции (работ, услуг) в безусловном порядке. Отчисления в фонды производятся исходя из норматива, установленного в процентном отношении к полной себестоимости товарной продукции (работ, услуг). Данный норматив является единым для всех видов продукции (работ, услуг) и составляет 1,5%.

Средства указанных фондов, формируемые за счет ежеквартальных отчислений предприятий, используются на финансирование научно-технических программ, исследований и разработок, работ по освоению достижений науки и техники, имеющих важное республиканское и общеотраслевое значение.