Государственные преобразования

После завершения Смуты, в XVII в. в ходе восстановления государственного порядка в России происходит утверждение абсолютизма. Абсолютизм — это такая форма организации политической власти, при котором вся власть сосредоточена в руках монарха. В исторической науке это понятие применяется только к монархиям периода перехода от средневековья к Новому времени, от феодализма к капитализму. Поскольку государством не может управлять один человек, то важной чертой абсолютизма является то, что в этот период происходит количественный и качественный рост бюрократии: появляются новые формы государственных учреждений, происходит бюрократическая специализация, рождается система управления государством современного типа.

Это обстоятельство следует иметь в виду при работе с терминами, обозначающими те или иные органы власти и управления Московского царства и Российской империи в XVII–XVIII вв. Схема управления, рожденная в период абсолютизма, остается неизменной до сих пор. Есть глава государства, при нем существует высший правительственный орган с исполнительными, распорядительными и совещательными функциями. Отдельные отрасли управления вверены центральным органам отраслевого государственного управления. При этом может существовать некий представительный орган. Особо организовано управление на местах. Однако, в связи с утверждением абсолютизма в России форма организации всех этих органов претерпела кардинальные изменения.

Новый характер власти московского царя нашел свое отражение в Соборном Уложении. Этот свод законов Московского царства был издан после его утверждения Земским собором в 1649 г. при царе Алексее Михайловиче. Две его главы были посвящены преступлениям против царя, его особа представлена там как священная и неприкосновенная. Важно знать, что издание Соборного Уложения означало установление крепостного права в России, поскольку урочные лета отменялись, и сыск беглых крестьян становился бессрочным (см. выше, предыдущую тему, рубрику «Формирование крепостного права»).

Во времена Петра I изменился титул монарха. По случаю завершения Северной войны (1700–1721) Петр принял титулы Императора, Отца Отечества и Великого. Если слово «царь» не переводилось ни на один европейский язык, то слово «император», понятное европейцам, выражало претензии Петра на роль одного из первых монархов Европы.

Вместо Боярской Думы при Петре учреждается Правительствующий Сенат. Он имел исполнительные (то есть исполнял указания царя), распорядительные (то есть для исполнения указаний царя мог издавать собственные указы) и совещательные функции. Сенат являлся и высшим судом, поскольку суд не был отделен от исполнительной власти. Сенат мог заменять царя во время его отсутствия. С этим и связано наличие у Сената титула — Правительствующий. Следует иметь в виду, что после смерти Петра в эпоху дворцовых переворотов, в результате политической борьбы за власть Сенат утратил свое значение. Нужно знать и о важнейшем отличии Сената от Боярской думы: назначая того или иного человека в Сенат, царь не создавал тем самым прецедента, наследники сенатора не могли претендовать на сенаторское звание.

Петр реорганизовал и систему отраслевых органов государственного управления: вместо приказов создаются коллегии. В XVII в. количество приказов постоянно росло, и к концу столетия их насчитывалось несколько десятков. Система коллегий была более компактна: первоначально их было всего десять: воинская, адмиралтейств, иностранных дел, камер (ведала доходами государства), штатс-контор (ведала расходами), ревизион (осуществляла финансовый контроль), коммерц (по вопросам торговли), мануфактур (промышленная) и берг (горное дело). Компактность системы — это первое отличие коллегий от приказов. Второе отличие заключалось в том, что приказы действовали на основе принципа единоначалия, то есть являлись аналогами современных министерств. В коллегиях же решение принималось коллективно членами коллегий, что должно было, по мнению Петра, свести к минимуму коррупцию и возможный вред от некомпетентности единоличного начальника ведомства. Коллегии подчинялись как царю непосредственно, так и Правительствующему Сенату.

От коллегий следует отличать Святейший Правительствующий Синод. В 1700 г. Петр запретил выбирать нового патриарха взамен умершего Адриана и первоначально предполагал заменить патриаршество духовной коллегией. Но это бы означало низведение управления церковью до уровня одной из государственных отраслей. Поэтому в 1721 г. был создан Святейший Правительствующий Синод. Он представлял собой коллегиальный орган — совещание нескольких иерархов Русской православной церкви (митрополитов, архиепископов и епископов). Вместе они заменили патриарха. Отсюда титул Синода — Святейший (этот титул и ныне принадлежит Патриарху Московскому и всея Руси). Но Синод не был коллегией и не подчинялся Сенату. По мысли Петра он представлял собой «духовное соборное правительство». Отсюда второй титул Синода — Правительствующий (как и у Сената). За законностью деятельности Синода наблюдал особый светский чиновник — обер-прокурор. Затем в Российской империи значение Синода, как органа управления церковью, постоянно падало, а влияние обер-прокурора возрастало. То есть создание Синода означало административное подчинение церкви государству.

В XVII в. в России исчезает представительный орган власти — Земский собор (см. выше, предыдущую тему, рубрику «Организация управления»). При первых Романовых Земские соборы, постоянно поддерживавшие власть царя, привели к укреплению самодержавия, в результате чего цари и перестали их созывать. Последний Земский собор полного состава (то есть — с участием представителей всех традиционно заседавших там сословных групп), созванный в 1653 г. царем Алексеем Михайловичем, одобрил принятие Украины под власть московского царя. Петр I не делал попыток заменить чем-либо Земский собор в системе органов государственной власти.

Изменился в описываемый период и местный аппарат. В XVII в. распространяется практика назначения в те или иные местности воевод. Воеводы возглавляли и гражданское, и военное управление. Им подчинялись губные и земские старосты и войска. За свою службу воеводы получали жалование из казны. В помощь воеводе определялись дьяки.

При Петре Россия получает единообразное территориальное деление: страна разделялась на губернии (первоначально их было всего восемь), губернии — на провинции, провинции — на дистрикты (уезды). Губернию возглавлял губернатор, провинцию — воевода, получавшие жалование деньгами из казны. На местах появились чиновники с определенным кругом обязанностей: сбор налогов, размещение войск, суд и т.п.

Следует иметь в виду, что Петр не мог руководствоваться в своей преобразовательной деятельности современной идеей разделения властей на исполнительную, законодательную и судебную, поскольку даже теоретически она еще не была до конца сформулирована философами. Эти три ветви власти были нераздельно объединены в руках перечисленных учреждений. Но, создав новую систему государственных учреждений, Петр создал и систему контроля за законностью их деятельности — прокуратуру и службу фискалов, то есть разделил функции управления и контроля.

В государственные учреждения были назначены прокуроры. Некоторые из них имели название обер-прокуроров (см. выше о контроле за Синодом). Все они подчинялись генерал-прокурору. Их обязанностью было сообщать по начальству об обнаруженных злоупотреблений. Фискалы контролировали законность финансовой деятельности госучреждений, то есть открывали случаи казнокрадства и взяточничества и также сообщали об этом начальству. Они также были подчинены генерал-прокурору. Генерал-прокурор лично надзирал за законностью действий Сената, подчинялся только императору и сообщал ему обо всех обнаруженных подчиненными ему прокурорами и фискалами злоупотреблениях. Поэтому Петр называл генерал-прокурора «оком государевым».

Полностью перестройка системы государственной службы завершилась изданием в 1722 г. Табели о рангах всех чинов [4]. Этот закон разделял государственную службу на чины. Чины имели ранги (всего — 14, высший — первый) и роды (военные, военно-морские, гражданские, придворные, горные). Между чинами разных родов, но одного ранга по специальной таблице можно было установить соответствие. Каждому рангу или группе рангов соответствовали определенные служебные преимущества, а также почести, которыми пользовались жена и дочери обладателя чина. Однако, молодые дворяне не пользовались чиновными преимуществами родителя, а должны были самостоятельно выслужить себе чин. Чин давался только за личные заслуги, не передавался по наследству и отделялся от родового титула (княжеского, графского или баронского), который не давал никаких служебных преимуществ[5]. Таким образом, Табель о рангах определила новый порядок прохождения службы, и сделала окончательно невозможным возврат к местничеству (см. выше, предыдущую тему), отмененному в 1682 г. царем Федором Алексеевичем. Табель действовала до 1917 г. и была отменена только декретом Советского правительства во главе с В.И. Лениным.