2020-09-24
64
(Прізвище, ім'я, по батькові)
Викладач………………………………………………...……. к.е.н., доцент. Куценко Т.Ф.
Викладач……………………………………………….…… к.е.н., доцент. Москалюк Н.П.
Оцінка ……… балів
"……"……………2012р.
……………………………
(підпис викладача)
Київ – 2012
1. Експертний аналіз чинного законодавства в сфері соціального захисту та соціального забезпечення в Україні.
Для України в сучасних умовах розвитку потрібні значні зміни у сфері соціального захисту населення, тому що соціальний захист є основним завданням соціальної політики держави і ставить за мету забезпечення добробуту та прав і гарантій людини у сфері рівня і якості життя. Адже сьогодні в Україні поглиблюється соціальне розшарування, яке призводить до розбалансування можливостей задоволення основних соціальних потреб населення. Досі продовжують залишатися низькими рівень та якість життя.
Відомо, що рівень та якість життя населення є показником результативності соціальної політики держави. Проте соціальна політика України базується переважно на категорійних принципах надання допомоги (без перевірки доходів). Обсяги допомоги, які надаються на виключно адресних засадах (з перевіркою доходів одержувачів) становлять менш ніж 1% від загальних видатків на соціальний захист. Цей показник є надто малим порівняно з країнами ЄС, де він становить 12-15%.
Нині Україна опинилася за межами економічного та соціального прогресу. Відсутня збалансованість між економічним зростанням та соціальними видатками і неспроможність національної економіки повністю забезпечити всі зобов’язання держави, що дуже перешкоджає ефективному соціальному розвитку. Більшість нормативних актів у сфері соціального захисту та соціального забезпечення прийняті у різний час і нерідко є суперечливими. Крім того, чинне законодавство України встановлює набагато більше різноманітних видів пільг, виплат та послуг у соціальній сфері, ніж це передбачено Конституцією або міжнародно-правовими зобов’язаннями нашої держави. Доволі часто держава бере на себе додаткові зобов’язання у сфері соціального захисту та соціального забезпечення, які часто не дають жодного соціального чи економічного ефекту, крім встановлення привілеїв для представників певних професій або окремих соціальних груп, тому що для цього немає в країні необхідних ресурсів.
До речі, розміри різноманітних видів допомоги в Україні є невисокими, у більшості випадків вони не сягають розміру прожиткового мінімуму, а сім’я, яка належить до найбіднішого населення, одержує менше допомоги, ніж середньостатистична сім’я. Останні дані підтверджують той факт, що Україна перебуває серед країн з високим рівнем бідності. На сьогодні низка питань відносно подолання бідності залишаються невирішеними. Все це свідчить про гостроту проблеми бідності українського населення, офіційним визнанням чого слугує Указ Президента України “Про невідкладні заходи з подолання бідності” № 274/2010 від 26 лютого 2010 р. На виконання Плану організації реалізації зазначеного нормативного акта розроблено проект Закону України “Про затвердження Загальнодержавної програми подолання та запобігання бідності в Україні на 20102015 роки”.
Становлення і розвиток українського законодавства у сфері соціального захисту та соціального забезпечення умовно можна розділити на декілька хронологічних періодів, кожному з яких притаманні особливі характеристики й тенденції. Також ці періоди відрізняються використанням різних підходів і моделей розвитку системи соціального захисту та соціального забезпечення:
1. Зародження української системи соціального захисту та соціального
забезпечення (1990–1993 роки).
В цей період відбувалося зародження системи соціального захисту і соціального забезпечення незалежної України. Здебільшого прийняті в цей період акти законодавства мали на меті встановлення державних соціальних
гарантій щодо існуючих на той час пільгових, а також найбільш соціально незахищених категорій населення (ветерани війни і праці, інваліди, громадяни, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та інші).
Акти законодавства, прийняті впродовж першого періоду, можна охарактеризувати як такі, що використовують більшість підходів, притаманних радянській системі соціального захисту та соціального забезпечення. Одним із найпомітніших актів законодавства цього періоду, який значною мірою залишається актуальним і сьогодні, є Закон України “Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи”. В цьому Законі акумульовано більшу частину
пільг, які зустрічалися і в інших актах законодавства радянського часу (пільги на квартплату та оплату житлово-комунальних послуг, безоплатне забезпечення ліками, безоплатне санаторно-курортне лікування, безоплатний
проїзд у громадському транспорті тощо). Із плином часу частина норм цього Закону, яка встановлювала ті або інші види пільг, застаріла – як, наприклад, право на першочергове придбання промислових товарів підвищеного попи-
ту, – проте де-юре продовжує діяти й сьогодні. Попри все, більшість пільг, встановлених цим Законом, були продубльовані в інших актах законодавства у пізніші періоди.
За спрямуванням законодавчу ініціативу цього періоду умовно можна розділити на такі групи:
1) законодавство, спрямоване на реабілітацію репресованих у радянські часи громадян (наприклад,Закон України “Про реабілітацію жертв політичнихрепресій на Україні”, який був прийнятий на хвилінаціонального піднесення після проголошення незалежності України і встановив ряд пільг для громадян,що були засуджені чи зазнали переслідувань черезсвої політичні переконання в часи СРСР);
2) законодавство, яке проголосило основні соціальні та економічні пріоритети нової держави (наприклад, Закон України “Про пріоритетність соціального розвиткусела та агропромислового комплексу в народномугосподарстві” визначає пріоритетом запобігання занепаду села та підтримку агропромислового комплексу; Закон України “Про зайнятість населення” – подолання безробіття та соціальну підтримку громадян,які залишилися без роботи через не залежні від нихобставини; Закон України “Про сприяння соціальномустановленню та розвитку молоді в Україні” – забезпечення соціальної адаптації та розвитку молоді, тощо);
3) законодавство, яке стало основою для побудови власної системи соціального захисту та соціального забезпечення (наприклад, Закон України “Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні” встановив соціальні гарантії та пільги для інвалідів у різних сферах життєдіяльності; Закон України “Про основнізасади соціального захисту ветеранів праці та іншихгромадян похилого віку в Україні” та Закон України“Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціальногозахисту” встановив спеціальний соціальний захистдля осіб, які мають трудові заслуги або є громадянами похилого віку, ветеранів війни; Закон України “Прозапобігання захворюванню на синдром набутого імунодефіциту (СНІД) та соціальний захист населення”встановив ряд соціальних гарантій для осіб, уражених ВІЛ/СНІДом, а також передбачив спеціальнийсоціальний захист для медичних працівників, які зародом діяльності постійно контактують із зазначеноюкатегорією осіб, та інші);
4) законодавство, що визначило основні підходи до матеріального забезпечення діяльності та соціального захисту представників окремих професій (прийнятівпродовж цього періоду акти законодавства насамперед стосувалися врегулювання статусу правоохоронних органів – так, були прийняті Закон України“Про прокуратуру”, Закон України “Про Службу безпеки України” та Закон України “Про статус суддів”,які врегулювали ряд питань стосовно матеріальногота соціального забезпечення представників відповідних професій; блок законів щодо статусу та соціального захисту працівників сфери освіти, культури таохорони здоров’я, зокрема Закон України “Про освіту”, Закон України “Про наукову і науково-технічнудіяльність”, Основи законодавства про культуру таОснови законодавства про охорону здоров’я; а також Закон України “Про статус народного депутатаУкраїни”,та Закон України “Про державну службу” і,крім того, Закон України “Про пожежну безпеку”).
Таким чином, опираючись на традиції радянських часів, тогочасні законодавці надали перевагу грошовій формі соціального захисту. За таких умов основним видом соціального захисту, реалізованого у прийнятих впродовж першого періоду актах законодавства, були пільги. Водночас
із радянських часів збереглася мережа дитячих будинків, державних шкіл- та будинків-інтернатів для дітей-сиріт, будинків та інтернатів для людей похилого віку, ветеранів війни, а також інших стаціонарних закладів, які виконували функцію догляду та соціального забезпечення відповідних соціально вразливих категорій громадян. Такий вид соціального захисту, як утримання у спеціалізованих закладах соціального обслуговування, можна віднести до негрошової (натуральної) форми соціального захисту.
У зв’язку з тим, що при виборі форми соціального захисту перевага була надана пільгам та утриманню мережі державних закладів соціального спрямування, сааме в цей період започаткувалась тенденція, яка згодом при-
звела до непрозорості й низької ефективності системи соціального захисту та соціального забезпечення, що діє в Україні сьогодні.
2. Становлення української системи соціального захисту та соціального забезпечення (1996–2000 роки).
Цей період розпочався з моменту прийняття Конституції України 28 червня 1996 року і закінчився прийняттям Закону України “Про державну соціальну допомогу інвалідам з дитинства та дітям-інвалідам” 16 листопада
2000 року. Найбільш важливою подією цього періоду стало прийняття 2000 року Закону України “Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії”, який став першим кроком у систематизації всієї діяльності держави у сфері соціального захисту та соціального забезпечення населення.
Конституція України визначила основні права і свободи громадян України. На цій основі почала формуватися система соціального захисту та соціального забезпечення, а відтак були запроваджені й механізми реалізації соціальних прав громадян. На виконання окремих положень Основного Закону була прийнята ціла низка законів та підзаконних нормативно-правових актів.
Фактично держава продовжила лінію, взяту в 1991 році, приймаючи нові закони та вносячи зміни до вже діючих актів законодавства. Так, у цей період було прийнято ряд актів законодавства, які сформували декілька груп:
1) законодавство, яке започаткувало процес формування власної системи загальнообов’язкового державного соціального страхування (були прийняті Основи законодавства про загальнообов’язковедержавне соціальне страхування, які врегулювалиряд питань матеріального забезпечення громадян разі хвороби, повної, часткової або тимчасової втра-ти працездатності, втрати годувальника, безробіття,а також у старості та в інших випадках, на основічого згодом була сформована державна система
загальнообов’язкового соціального страхування);
2) законодавство, що врегулювало деякі питання матеріального забезпечення діяльності та соціального захисту представників окремих професій (наприклад, Закон України “Про державну виконавчу службу”, прийнятий 1998 року в процесі реформуваннясудової влади та системи юстиції; Закон України“Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів”, прийнятий узв’язку із приверненням суспільної уваги до проблемпрофесійної діяльності журналістів; ряд актів законодавства, спрямованих на заохочення зайнятості усферах, які почали втрачати свою економічну привабливість –наприклад, Закон України “Про бібліотеки і бібліотечну справу”, Закон України “Про захистрослин” та Гірничий закон України, якими було встановлено ряд соціальних гарантій та пільг для представників відповідних професій);
3) законодавство, спрямоване на встановлення спеціального соціального захисту щодо окремих категорій осіб, які мають певні заслуги (з метою вдосконаленняправового регулювання питань щодо соціального захисту осіб, які мають певні заслуги, здобуті в періодпрофесійної діяльності, 1998 року був прийнятий Закон України “Про статус ветеранів військової служби ветеранів органів внутрішніх справ і деяких інших осібта їх соціальний захист”; таким чином держава виявила піклування про осіб, які отримали статус ветерана,розбудовуючи оборонну та правоохоронну системиукраїнської держави);
4) законодавство, спрямоване на соціальну підтримку неповнолітніх та профілактику злочинності у їх середовищі (зокрема у січні 1995 року було прийнято ЗаконУкраїни “Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей”, який в частині соціальногозахисту фактично визначив правові основи діяльностівідповідних органів, соціальних служб та спеціалізованих соціальних закладів, на які було покладено функціїщодо соціального захисту та соціальної підтримки дітей і підлітків, а також профілактики правопорушеньсеред осіб, які не досягли вісімнадцятирічного віку).
В актах законодавства, які були прийняті продовж другого періоду, перевага також надавалася грошовій формі здійснення соціального захисту. Основним видом соціального захисту, який отримав розвиток у актах законодавства цього періоду, були пільги та соціальні виплати.
Таким чином, прийняті впродовж другого періоду акти законодавства були орієнтовані на формування системи загальнообов’язкового державного соціального страхування, встановлення ряду пільг щодо матеріального та соціального забезпечення представників певних професій, а також на створення необхідної інфраструктури для соціальної захисту дітей і підлітків та профілактики злочинності серед неповнолітніх.
3. Модернізація існуючої системи соціального захисту та соціального
забезпечення (2000–2003 роки)
Точкою відліку для цього періоду є прийняття 2000 року вже згаданого Закону України “Про державні соціальні стандарти та соціальні гарантії”, який створив основу для послідовного вдосконалення діючої системи соціального захисту та соціального забезпечення згідно з європейською моделлю. Проте навіть після прийняття цього Закону в межах третього періоду в Україні було реалізовано ряд законодавчих ініціатив, частина яких ґрунтувалася на попередніх підходах до розвитку системи соціального захисту і соціального забезпечення, більше притаманних першому та другому періодам:
1) законодавство, яке стало вираженням піклування держави про найбідніші категорії населення (зокрема Закон України “Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім’ям” та Закон України “Про державнусоціальну допомогу інвалідам з дитинства та дітям-інвалідам”, які за своєю суттю були спрямовані настворення умов для подолання бідності та психологічнуі матеріальну підтримку інвалідів, передбачаючи додаткові механізми соціального забезпечення відповіднихсоціально вразливих категорій з боку держави);
2) законодавство, спрямоване на соціальну адаптацію та соціальну підтримку осіб з особливими потребам и (так,прийнятий 2000 року Закон України “Про психіатричнудопомогу” врегулював деякі питання щодо соціальногозабезпечення та соціальної підтримки психічно хворихосіб та громадян, які здійснюють догляд за ними, а прийняті 2003 року новий Кримінально-виконавчий кодексУкраїни та Закон України “Про соціальну адаптацію осіб,які відбували покарання у вигляді обмеження волі абопозбавлення волі на певний строк” містять цілий комплекс положень, що мають на меті створити передумови для соціальної адаптації та соціальної інтеграції осібзвільнених з місць обмеження або позбавлення волі);
3) законодавство, яке врегулювало деякі питання матеріального та соціального забезпечення окремих категорій службовців, а також депутатів місцевих рад (зокрема Закон України “Про службу в органах місцевогосамоврядування” та Закон України “Про дипломатичнуслужбу”, а також Закон України “Про статус депутатівмісцевих рад”, які встановили ряд гарантій щодо матеріального забезпечення діяльності, соціального захисту та соціального забезпечення відповідних категорійгромадян);
4) законодавство, яке завершило процес формування власної системи загальнообов’язкового державного соціального страхування (так, у цей період були прийняті два спеціальні закони, які завершили процессформування системи загальнообов’язкового державного соціального страхування, а саме: Закон України“Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття” та Закон України “Прозагальнообов’язкове державне соціальне страхуванняу зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням”, які передбачилистворення відповідних державних фондів).
Окрім того, з прийняттям 2000 року Закону України “Про жертви нацистських переслідувань” законодавці у третьому періоді фактично завершили розпочату одразу після проголошення незалежності України роботу з формування блоку законодавства щодо соціального захисту громадян, які зазнали гонінь під час Великої Вітчизняної війни та в інші періоди існування комуністичного режиму.
Переважна більшість прийнятих у третьому періоді актів законодавства була орієнтована на реалізацію основних положень Закону України “Про державні соціальні стандарти та соціальні гарантії” і зокрема на встановлення нових видів соціальних виплат для найбільш соціально незахищених категорій громадян. Разом з тим, впродовж цього періоду держава зробила ще один важливий крок, розпочавши реформування кримінально-виконавчої системи саме в напрямі її гуманізації, у т. ч. в частині створення передумов для соціальної адаптації осіб, які відбували
покарання у місцях позбавлення чи обмеження волі.
Проте найважливішою подією третього періоду все ж стало прийняття 19 червня 2003 року Закону України “Про соціальні послуги”, який створив основу для розвитку системи соціальних послуг як одного з нових видів соціального захисту.
4. Початок становлення нової системи соціального захисту та соціального забезпечення (2004–2012 роки)
Цей період характеризується прийняттям низки актів законодавства з використанням як нових підходів до розвитку системи соціального захисту та соціального забезпечення, спрямованих на подальше розширення за- стосування соціальних послуг, так і застарілих радянськи підходів, для яких традиційними формами соціального захисту є пільги і соціальні виплати.
Виходячи із законодавчо встановлених у попередні періоди стандартів, у нових актах законодавства передбачалося створення необхідних передумов та інфраструктури для надання соціальних послуг різним категоріям громадян, що опинилися у складних життєвих обставинах, в т. ч. дітям та
молоді, дітям-сиротам та дітям, позбавленим батьківського піклування, бездомним громадянам та безпритульним дітям, інвалідам тощо. Прийняті впродовж цього періоду акти законодавства можна об’єднати у декілька таких груп:
1) законодавство, спрямоване на соціальний захист дітей та молоді, а також дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування (зокрема Закон України“Про соціальну роботу з сім’ями, дітьми та молоддю”,який заклав основу для розвитку системи соціальнихпослуг для дітей та молоді, а також ввів поняття “соціальна робота”, та Закон України “Про забезпеченняорганізаційно-правових умов соціального захистудітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування”, який, поряд з іншим, передбачив соціальнийсупровід дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, та підняв на якісно новий рівень питання соціального захисту зазначеної категорії дітей);
2) законодавство, яке стало вираженням піклування держави про найбільш соціально вразливі категорії населення (зокрема Закон України “Про державнусоціальну допомогу особам, які не мають права напенсію, та інвалідам”, який визначив підстави виникнення у громадян права на отримання державної соціальної допомоги, та Закон України “Про соціальнийзахист дітей війни”, що продовжив лінію держави надодатковий соціальний захист громадян, які відчулина собі тяготи Великої Вітчизняної війни);
3) законодавство, яке засвідчило запровадження нових підходів до соціального захисту окремих категорій громадян (наприклад, прийняті 2005 року ЗаконУкраїни “Про реабілітацію інвалідів в Україні”, якийчастково переорієнтував соціальний захист інвалідівіз грошової на натуральну форму і, перш за все, нарозвиток системи соціальних послуг для інвалідів;
Закон України “Про основи соціального захисту бездомних громадян і безпритульних дітей”, який на державному рівні визнав існування такої соціальної проблеми, як бездомність та безпритульність, а також ввів нову форму соціальних послуг – соціальне патрулювання);
4) законодавство, що врегулювало деякі питання матеріального забезпечення діяльності та соціального захисту представників окремих професій (продовженням лінії держави на визначення основних питань матеріального забезпечення та встановлення спеціального соціального захисту щодо представників окремих професій стало прийняття Закону України“Про правові засади цивільного захисту” та ЗаконуУкраїни “Про підвищення престижності шахтарськоїпраці” – останній був прийнятий 2008 року на тлі занепаду вугледобувної галузі та передбачив ряд соціальних гарантій для шахтарів та членів їх сімей).
Окрім того, в межах четвертого періоду було прийнято закон, спрямований на вирішення проблеми соціальної та професійної адаптації військовослужбовців, звільнених внаслідок скорочення Збройних Сил України, – Закон України “Про державні гарантії соціального захисту військовослужбовців, які звільняються із служби у зв’язку з реформуванням Збройних Сил України, та членів їхніх сімей”, Закон України “Про основи соціального захисту бездомних осіб і безпритульних дітей”.
З 1 січня 2011 року вступив в силу Закон України "Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування". Слід звернути увагу, що діючі закони, що регулюють пенсійну систему та систему соціального страхування в Україні діють у частинах, що не суперечить закону про єдиний соціальний внесок.
Закон України "Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи" був прийнятий Верховною Радою України 8 липня 2011 року за ініціативи Кабінету міністрів України.
Також на розгляді в Верховній Раді України знаходяться законопроекти: Проект Закону про внесення змін до Закону України "Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні" (щодо забезпечення державою прав інвалідів на працевлаштування), Проект Закону про внесення змін до деяких законів України щодо соціального захисту окремих категорій громадян, Проект Закону про внесення змін до деяких законів України щодо пенсійного забезпечення педагогічних, медичних і фармацевтичних працівників.
Більшість прийнятих у четвертому періоді актів законодавства ґрунтувалися на нових підходах і за своєю суттю стали поступальним кроком у розвитку системи соціального захисту та соціального забезпечення, а також впровадили нові форми соціального захисту.
Ще частина актів законодавства (зокрема Закон України “Про державну соціальну допомогу особам, які не мають права на пенсію, та інвалідам” і Закон України “Про державні гарантії соціального захисту військовослужбовців, які звільняються із служби у зв’язку з реформуванням Збройних Сил України, та членів їхніх сімей”) стала комбінацією новітніх та радянських підходів до розвитку системи соціального захисту та соціального забезпечення: акти передбачали запровадження соціального захисту як у грошовій (окремі види пільг та соціальні виплати), так і в натуральній формі (нові види соціальних послуг).
Разом з тим, яскравим прикладом використання традиційних радянських підходів до розвитку системи соціального захисту та соціального забезпечення в четвертому періоді стало прийняття Закону України “Про соціальний захист дітей війни” та Закону України “Про підвищення престижності шахтарської праці”, які передбачили комплекс соціальних
гарантій та пільг для зазначених категорій осіб.
“Соціальний захист та соціальне забезпечення” – найбільша видаткова стаття зведеного бюджет України. Загальний обсяг фінансування за цією ви-
датковою статтею значно перевищує видатки на охорону здоров’я, освіту та економічну діяльність.
Однією з визначальних проблем фінансування діючої системи соціальних та компенсаційних виплат є неcформованість державного реєстру пільговиків та соціально незахищених категорій населення, які по-
требують соціального захисту з боку держави, в т. ч. відсутність належного обліку потенційних одержувачів різноманітних соціальних виплат, що, у свою чергу, ускладнює проведення прогнозних розрахунків потреби у відповідному бюджетному фінансуванні.
Планування бюджетних коштів на фінансування пільг окремим категоріям громадян залежить не від кількості пільговиків та вартості послуг, а від фінансових можливостей держави. Через відсутність реальних даних про кількість осіб, які мають право на пільги, та вартість надання тих або інших видів пільг впровадження уніфікованих підходів до визначення загаль-
ного обсягу видатків державного бюджету на фінансування пільг суттєво ускладнюється.
Видатки на надання пільг практично плануються не органами місцевого самоврядування, яким делеговано повноваження щодо фінансування пільг, а центральними органами виконавчої влади. Органам місцевого самоврядування, які безпосередньо здійснюють призначення та надання пільг громадянам, просто доводяться централізовано розраховані показники.
Багато передбачених чинним законодавством соціальних виплат не спрямовуються чітко тим категоріям громадян, що дійсно їх потребують. Це призводить до неефективного використання бюджетних коштів та нерівності,
що виникає у системі соціального захисту та соціальног забезпечення. Так, окремі види соціальних виплат призначаються без урахування реальних доходів громадян (домогосподарств), які претендують на їх отримання.
Практична діяльність державних цільових позабюджетних фондів є стабільною та достатньо ефективною: за кожним видом соціального страхування створено окремий самостійний страховий фонд; надходження
до цих фондів постійно зростають, а перелік соціальних послуг, які ними надаються, розширюється.
Більша частка бюджетного фінансування спрямована на надання соціальних послуг в установах стаціонарного типу. Це не найефективніший шлях надання соціальних послуг, оскільки витрати на організацію надання соціальних послуг в таких установах у розрахунку на одну особу значно вищі, ніж в установах, що надають послуги безпосередньо у громадах.
Незважаючи на значний обсяг фінансування за рахунок державного бюджету та державних цільових позабюжетних фондів, видатки на сферу соціального захисту та соціального забезпечення в Україні у розрахунку на
одну особу є доволі низькими, порівняно з відповідними показниками розвинутих країн світу.
