Розділ ІІІ. Принципи розмежування компетенції

Принципи розмежування компетенціїміж федерацією та її суб'єктами відіграють вагому роль у визначенні політико-правового статусу відповідних державних утворень. Проте найбільше значення тут мають фактичний обсяг і предметний зміст владних повноважень, віднесених до органів суб'єктів тієї чи іншої федерації, а також характер практики реалізації цих повноважень, що залежить від економічних і суспільно-політичних умов, які супроводжують виникнення і розвиток кожної конкретної федерації. Однак завжди найважливіші повноваження, природа яких пов'язана із самою суттю державного суверенітету, надані федеральним органам.

Найширшою за обсягом і предметним змістом слід визнати компетенцію суб'єктів децентралізованих федерацій. Відомо, що так звані класичні федерації (США, Швейцарія) утворилися на засадах міждержавного союзу.

Вони пройшли шлях від конфедерації (союзу держав) до федерації (союзної держави). Саме утворення союзу було результатом дій окремих держав — майбутніх суб'єктів федерації. В Австралії до утворення федеративної держави спричинилося об'єднання самоврядних колоній, які згодом стали штатами. Подібне відбулось і в Канаді, хоча рівень волевиявлення населення колоній у процесі формування федерацій у цих двох випадках був різним. Саме до вищеназваних країн має бути віднесений термін “союзна держава”, який часто невиправдано застосовується до всіх без винятку федерацій.

В окремих, утворених на союзних засадах федераціях суб'єкти наділені порівняно широкою за обсягом і важливою за значенням компетенцією. Характерно, що в ст. З Конституції Швейцарії декларовано суверенність кантонів, “оскільки їхній суверенітет не обмежений союзною конституцією”. Подібні положення можна знайти в конституціях частини американських штатів. І хоча ці положення є конституційними фікціями, саму їх наявність слід сприймати як підтвердження значущості повноважень органів суб'єктів відповідних федерацій. Іноді ці органи наділені повноваженнями навіть у сфері зовнішньополітичної діяльності.

Наприклад, американські штати беруть участь у міжнародних справах, хоча вона і обмежується вирішенням окремих питань неполітичного характеру. Відповідно до Конституції СЩА, “жодний штат не може вступати в договори, союзи або конфедерації” (ст. 1, розділ десятий). Однак за згодою федерального конгресу штати можуть ставати учасниками договірних відносин з іноземними державами, якщо ці відносини не суперечать політиці федерації. У деяких випадках вони самостійно укладають угоди з державами, з якими межують. Предметом таких угод є здебільшого питання співробітництва в галузі поліцейської діяльності і прикордонного контролю.

Конституція Швейцарії за кантонами залишає “право укладати із зарубіжними країнами договори з питань господарської діяльності, сусідських відносин і поліції” (ст. 9), обумовивши, що такі договори не повинні зачіпати інтересів федерації та інших кантонів. У Канаді також припускається можливість участі провінцій у міжнародних справах. Проте в усіх випадках зовнішньополітична компетенція суб'єктів федерацій обмежується другорядними питаннями, і сама наявність такої компетенції аж ніяк не свідчить про те, що відповідні державні утворення наділені міжнародною правосуб'єктністю.

Вужчими за обсягом є владні повноваження органів суб'єктів таких федерацій, як ФРН та Австрія. Реалізація ідей федералізму тут має певну історичну традицію, а в Німеччині вона була ще й пов'язана з формуванням єдиної держави внаслідок об'єднання окремих, політично організованих територій. У XIX ст. Німеччина еволюціонувала від конгломерату феодальних володінь до конфедерації, а потім і до єдиної імперії. Остання являла собою своєрідну федерацію. Федеративний устрій було сприйнято і в так званій Веймарській республіці, що утворилася після першої світової війни.

На відміну від розглянутих країн, федеративна форма державного устрою в країнах Латинської Америки, а також у країнах, що розвиваються, майже завжди мала і має, по суті, штучну природу. Відповідні федерації звичайно утворювались директивно, за рішенням центральних органів. При цьому в деяких випадках форму державного устрою змінювали по кілька разів (Аргентина, Мексика). В результаті іноді важко визначити різницю між обсягом і значенням компетенції суб'єктів вказаних федерацій та повноваженнями органів автономій, утворених в деяких унітарних державах (наприклад, в Іспанії, Італії).

Що стосується економічних повноважень, то вагомі повноваження федеральних органів по введенню єдиних податків на всій території федерації. Наприклад, XVI поправка до Конституції США закріплює верховенство федерації в цій галузі: “Конгрес має право встановлювати і стягувати податки з прибутків, що отримуються з будь-яких джерел, без розподілу цих податків між штатами і безвідносно до будь-яких переписів чи оцінок числа їх населення”.

Єдиний економічний ринок характеризується наступними трьома параметрами: динамізмом, ефективністю і гармонією відносин, що пов’язують їх. Динамізм єдиного економічного ринку забезпечується свободою пересування осіб, товарів, капіталів і послуг. Ефективність – відповідністю форм управління економічним вимогам. Гармонія – обгрунтованими пропорціями в галузевому і регіональному розвитку економіки.

В сучасних федераціях знято практично всі обмеження на пересування осіб, товарів, капіталів і послуг. А протекціоністські, дискаримінаційні акції збокуц суб’єктів федерації стримуються відповідними конституційними нормами. Так, Конституція США встановлює: “Ні один штат не повинен видавати чи застосовувати закони, котрі обмежують привілеї і льготи громадян США… позбавляти свободи чи власності без належної правової процедури… відмовляти кому-небудь в межах свлєї юрисдикції в рівному захисті з боку законів” (XIV поправка).

Норми, аналогічні вищенаведеним, містяться і в Конституції Канади, але доповнені вони наступним положенням: “Кожний громадянин Канади і кожна особа,що має постійне місце проживання в Канаді, наділені: а) правом пересування і вибору місця проживання в будь-якій з провінцій”. Вилучення з цього принципу допускається лише в тому випадку, якщо рівень безробіття в будь-якій провінції вище, ніж в цілому по країні (розд.6 Хартії прав і свобод 1982 р.).

Більш послідовним в цьому питанні Федеральний Конституційний Закон Австрійської Республіки: “Територія Федерації єдина в сфері валютних, господарських і митних відносин. Всередині федерації не можуть встановлюватися митні чи інші транспортні обмеження” (стаття 4). “Кожний громадянин Федерації має в кожній з земель ті ж права і обов’язки, що і громадяни цієї землі” (пункт 3 статті 6).

Федеральні конституції містять ряд гарантій прав суб’єктів федерації. Перш за все необхідно підкреслити такі основні принципи федералізму, як рівність суб’єктів федерації і незалежність у вирішенні питань внутрішньої політики. Конституціями визнано наявність власних правових і політичних систем суб’єктів федерації. А захист їх прав багато в чому забезпечується конституційним наглядом чи контролем. Так, наприклад, в США більшість законів Конгресу і актів федеральної виконавчої влади були визнані неконституційними на тій підставі, що вони вторгалися в предмети відання штатів.

Гарантією прав штатів, земель і кантонів служить також формування верхніх палат союзних парламентів на основі рівного представництва суб’єктів федерації. В США кожний з штатів представлений в Сенаті двома сенаторами. Аналогічним чином формуються верхні палати парламентів деяких інших федерацій (Швейцарії, Мексики, Австралії, Аргентини, Венесуели, Бразилії, Пакістану). В семи федераціях (Канаді, Австрії, ФРН, Малайзії, ОАЕ, Індії, Нігерії) представництво суб’єктів федерації в верхній палаті парламенту визначається на основі чисельності населення. Так, наприклад, в ФРН кожна з земель має в Бундесраті не менше ніж три голоси. Землі з населенням більше ніж два мільйони мешканців представлені в Бендесраті чотирма, а землі з населенням більше ніж п’ять мільйонів мешканців – пятьма законодавцями.

Однією з найбільш дієвих гарантій прав штатів, земель чи кантонів є порядок прийняття нової чи зміни діючої конституції. Яка-небудь кардинальна зміна балансу сил на користь федерації може бути здійснене лише зі зміною тексту конституції, що в ряді випадків вимагає його санкціонування певною кількістю суб’єктів федерації. Так, в США поправки до Конституції мають бути ратифіковані ¾ легіслатур чи конвентів штатів. В Індії конституційні поправки, що стосуються виконавчої чи судової влади Союзу, відносин між Союзом і штатами, правового статусу штатів і деяких інших питань, мають бути ратифіковані законодавчими зібраннями не менше половини штатів. В Швейцарії, Австралії і деяких інших федераціях поправки до конституцій повинні отримати схвалення на референдумі.

До числа гарантій прав суб’єктів федерації слід віднести також вимогу цілісності і недоторканості території штатів, земель чи кантонів, кордони яких не може бути змінено без попередньої згоди їх представницьких органів. Окремі конституції закріплюють ряд додаткових гарантій. Наприклад, в ФРН при заключенні договорів, що торкаються інтересів окремих земель, необхідно проведення консультацій з ними. В багатьох федераціях центральні органи проводять переговори з суб’єктами федерації перед прийняттям законів, що регулюють важливі сторони державного життя.

Особливе значення мають конституційні норми, що гарантують збереження культури, мови, традицій націй і народностей багатонаціональних федерацій.

Проте, федеральні конституції допускають окремі обмежувальні заходи. Суб’єкти федерацій вправі передбачати обмеження на зайняття певними професіями, вводити місцеві податки, пред’являти відповідні вимоги до діяльності фізичних і юридичних осіб на своїх територіях. Але при цьому не допускається дискримінація мешканців інших штатів, провінцій, земель чи кантонів. Не можуть бути застосовані і “обтяжуючі” торгівлю обмеження, за виключенням тих з них, котрі виправдані законною метою (охорона навколишнього середовища, карантин, безпека дорожнього руху і т.і.).