Проект федерального закона № 993419-7

РАБОЧИЕ ТЕЗИСЫ

К проектам федеральных законов

№ 993419-7 «О молодежной политике в Российской Федерации»

И № 993434-7 «О внесении изменения в статью 4 Федерального закона «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» и признании утратившими силу Постановления Верховного Совета Российской Федерации «Об Основных направлениях государственной молодежной политики в Российской Федерации»

В связи с принятием Федерального закона «О молодежной политике в Российской Федерации»

Общественной палатой Российской Федерации (далее – Общественная палата) 25 августа 2020 года проводится общественная экспертиза проектов федеральных законов:

− № 993419-7 «О молодежной политике в Российской Федерации» (далее – ПФЗ № 993419-7);

− № 993434-7 «О внесении изменения в статью 4 Федерального закона «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» и признании утратившими силу Постановления Верховного Совета Российской Федерации «Об Основных направлениях государственной молодежной политики в Российской Федерации» в связи с принятием Федерального закона «О молодежной политике в Российской Федерации» (далее – ПФЗ № 993434-7).

В общественной экспертизе законопроектов принимают участие члены Общественной палаты, общественных палат субъектов Российской Федерации, привлеченные к обсуждению общественные эксперты, в том числе члены Научно-консультативного совета при Общественной палате.

ПФЗ № 993419-7 внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации 22 июля 2020 года членами Совета Федерации Г.Н. Кареловой, И.Ю. Святенко и др. и депутатами Государственной Думы А.И. Аршиновой, Ю.В. Афониным и др. (https://sozd.duma.gov.ru/bill/993419-7).   

Согласно пояснительной записке ПФЗ № 993419-7 разработан в целях развития положений Конституции Российской Федерации в редакции Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 года № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти». Актуальность законопроекта № 993419-7 обусловлена необходимостью законодательного определения на федеральном уровне целей, принципов, основных направлений и форм реализации молодежной политики, а также регулирования отношений, возникающих между субъектами, осуществляющими деятельность в сфере молодежной политики, при формировании и реализации молодежной политики в Российской Федерации.

Весьма значимыми представляются положения законопроекта, предусматривающие увеличение возраста «молодежи» до 35 лет, что позволит молодым людям воспользоваться мерами государственной поддержки.

Предусмотренное в ПФЗ № 993419-7 увеличение возраста молодежи до 35 лет потребует внесения корреспондирующего изменения в Федеральный закон от 28 июня 1995 года № 98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» в части корректировки возрастного критерия отнесения общероссийских и международных объединений граждан к молодежным объединениям, являющимся объектами государственной поддержки.

В связи с этим 22 июля 2020 года членами Совета Федерации Г.Н. Кареловой, И.Ю. Святенко и др. и депутатами Государственной Думы А.И. Аршиновой, Ю.В. Афониным и др. в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации внесен ПФЗ № 993434-7 «О внесении изменения в статью 4 Федерального закона «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» и признании утратившими силу Постановления Верховного Совета Российской Федерации «Об Основных направлениях государственной молодежной политики в Российской Федерации» в связи с принятием Федерального закона «О молодежной политике в Российской Федерации» (https://sozd.duma.gov.ru/bill/993434-7).

 

По результатам анализа поступивших в Общественную палату мнений, выводов, предложений и рекомендаций членов Общественной палаты, общественных палат субъектов Российской Федерации, членов Научно-консультативного совета при Общественной палате и общественных экспертов (далее при совместном упоминании – участники общественной экспертизы), необходимо отметить следующее.

Поддерживая концепцию законопроектов, участники общественной экспертизы сформировали также предложения и замечания, которые было предложено учесть при доработке законопроектов.

 

Проект федерального закона № 993419-7

«О молодежной политике в Российской Федерации»

 

1. По мнению отдельных экспертов, в законопроекте отсутствует конкретный эффективный комплекс мер, направленный на содействие реализации прав и свобод молодежи, ее социализацию и самореализацию, духовное, нравственное, интеллектуальное и физическое развитие. Вместе с тем, предлагаемые к признанию утратившими силу Основные направления государственной молодежной политики в Российской Федерации, одобренные постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 3 июня 1993 года № 5090-1, содержали такие положения (например, установление для предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности и их организационно-правовой формы квот (с предоставлением работодателям налоговых и иных льгот) для приема на работу выпускников детских государственных воспитательных и специальных учебно-воспитательных учреждений и др.).

Ряд экспертов указывает на целесообразность дополнения ПФЗ № 993419-7 новыми статьями, устанавливающими меры:

− в области охраны здоровья молодежи;

− содействия здоровому образу жизни молодежи;

− реализации права молодежи на получение образования и труд;

− поддержки талантливой и одаренной молодежи.

2. В ПФЗ № 993419-7 используются формулировки, не отвечающие общеправовым критериям определенности, ясности и недвусмысленности, например, «иной характер», «активное межведомственное взаимодействие», «возможности для улучшения своего положения», «глобальная конкурентоспособность» и другие, что противоречит правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 года № 3-П, от 15 июля 1999 года № 11-П, от 11 ноября 2003 года №16-П и от 21 января 2010 года № 1-П, в соответствии с которой вводимые законодателем правовые нормы должны отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями.

Учитывая изложенное, положения ПФЗ № 993419-7 нуждаются в доработке.

3. Статья 2 ПФЗ № 993419-7:

3.1. Пункт 1:

3.1.1. В соответствии с частью 1 статьи 54 Семейного кодекса Российской Федерации лицо, не достигшее возраста восемнадцати лет (совершеннолетия), признается ребенком.

Вместе с тем, проектируемое в пункте 1 статьи 2 ПФЗ № 993419-7 понятие «молодежь» включает в себя лиц в возрасте от 14 до 35 лет. Таким образом, дети в возрасте от 14 до 18 лет в соответствии с положениями ПФЗ № 993419-7 будут относиться к молодежи.

Подобного рода правовая коллизия в дальнейшем может привести к нарушениям прав и свобод такой социально уязвимой категории граждан, как дети.

Учитывая изложенное, представляется необходимым предусмотреть в законопроекте градацию по возрастным группам, входящих в социально-демографическую группу «молодежь».

3.1.2. Ряд действующих нормативных правовых актов Российской Федерации содержат положения, в соответствии с которыми возраст каждого из супругов молодой семьи не превышает 35 лет (подпункт «а» пункта 6 Правил предоставления молодым семьям социальных выплат на приобретение (строительство) жилья и их использования, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 года № 1050).

В связи с изложенным, участники общественной экспертизы предлагают скорректировать возраст молодежи с учетом уже действующих в российском законодательстве и применяющихся норм, добавив после слов «35 лет» слово «включительно».

Аналогичное дополнение предлагается внести в пункт 3 статьи 2 и часть 7 статьи 6 ПФЗ № 993419-7.

3.1.3. Указание на постоянное место жительства в Российской Федерации или за рубежом в определении понятия «молодежь» представляется избыточным, поскольку определяющим критерием лиц, относящихся к молодежи, является наличие гражданства Российской Федерации.

Учитывая изложенное, представляется целесообразным исключить слова «и постоянное место жительства в Российской Федерации или проживающих за рубежом».

3.2. Пункт 2:

3.2.1. По основаниям, указанным в пункте 4.1.2. настоящего заключения предлагается слова «не достигшие(й) 35-летнего возраста» заменить словами «возраст которых(ого) не превышает 35 лет».

3.2.2. Проектируемое понятие «молодая семья» в качестве одного из основополагающих признаков предусматривает наличие факта заключения в установленном законодательством Российской Федерации порядке брака. Таким образом, проектируемое понятие «молодая семья» не учитывает положений Федерального закона от 24 октября 1997 № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», в котором под семьей понимаются лица, связанные родством и (или) свойством, совместно проживающие и ведущие совместное хозяйство. Остается неясным, будет ли под проектируемое понятие «молодая семья» попадать семья, состоящая, например, из совершеннолетних братьев и сестер, оставшихся без попечения родителей, проживающих вместе и ведущих совместное хозяйство.

3.3. В соответствии с положениями части 1 статьи 4 Федерального закона от 28 июля 1995 года № 98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» общероссийские и международные объединения граждан в возрасте до 18 лет и совершеннолетних граждан, объединившихся для осуществления совместной деятельности относятся к детским объединениям.

В целях формирования единообразной правоприменительной практики представляется необходимым:

− скорректировать проектируемое в пункте 3 определение понятия «молодежные общественные объединения»;

− положения ПФЗ № 993419-7 дополнить определением понятия «детские общественные объединения»;

− привести в указанной части положения ПФЗ № 993419-7 в соответствие положениям Федерального закона от 28 июля 1995 года № 98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений».

3.4. Проектируемое в пункте 4 определение понятия «молодежная политика» не учитывает международную составляющую, в то время как, положения ПФЗ № 993419-7 предусматривают реализацию международных программ в сфере молодежной политики и содействие международному сотрудничеству в сфере молодежной политики.

Кроме того, проектируемое определение понятия «молодежная политика» не включает в себя в качестве субъекта взаимодействия саму молодежь.

Учитывая изложенное, участники общественной экспертизы предложили уточнить проектируемое понятие «молодежная политика».

3.5. Участники общественной экспертизы предложили отнести к субъектам, осуществляющим деятельность в сфере молодежной политики, понятие которых спроектировано в пункте 5, профессиональные союзы и их объединения, а также институты гражданского общества, поименованные в качестве субъекта взаимодействия в проектируемом пункте 4.

3.6. Пункт 6:

3.6.1. В соответствии с Современным экономическим словарем[1] под инфраструктурой понимается совокупность отраслей, предприятий и организаций, входящих в эти отрасли, видов их деятельности, призванных обеспечивать, создавать условия для нормального функционирования производства и обращения товаров, а также жизнедеятельности людей.

Учитывая изложенное проектируемое понятие «инфраструктура молодежной политики» предлагается изложить в следующей редакции:

«6) инфраструктура молодежной политики – система государственных, муниципальных организаций и общественных объединений, а также юридических лиц независимо от организационно-правовых форм и индивидуальных предпринимателей, обеспечивающих реализацию молодежной политики, осуществляющих свою деятельность или привлекающихся в качестве поставщиков (исполнителей, подрядчиков) для осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд при реализации государственных программ (подпрограмм) Российской Федерации, государственных программ (подпрограмм) субъектов Российской Федерации, муниципальных программ (подпрограмм), обеспечивающих условия для проведения мероприятий молодежной политики, способствующих всестороннему духовному, нравственному, интеллектуальному и физическому развитию молодежи, улучшению их благосостояния, развитию молодых семей, молодежных и детских общественных объединений;».

3.6.2. Проектируемое определение понятия «инфраструктура молодежной политики», содержит формулировки, не отвечающие общеправовым критериям ясности и допускающие неоднозначное толкование и возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения, например, такие как «обеспечивающих возможность для оказания услуг». При таких обстоятельствах под проектируемое определение фактически может подпадать любое юридическое лицо или индивидуальный предприниматель.

Кроме того, положения ПФЗ № 993419-7 не содержат норм, предъявляющих требования к лицам, образующим инфраструктуру молодежной политики, и устанавливающих их полномочия в части реализации молодежной политики.

Учитывая изложенное, положения ПФЗ № 993419-7 требуют существенной доработки в указанной части.

3.7. Дополнить пунктами 7-10 следующего содержания:

«7) молодой ученый – работник образовательной или научной организации, имеющий ученую степень кандидата наук в возрасте до 35 лет включительно или ученую степень доктора наук в возрасте до 40 лет включительно, либо являющийся аспирантом, исследователем или преподавателем образовательной организации высшего образования без ученой степени в возрасте до 35 лет включительно;

8) молодой работник - лицо в возрасте от 14 до 35 лет включительно, принятое на работу по трудовому договору, имеющее статус индивидуального предпринимателя или оформившее самозанятость в порядке, описанном в действующем законодательстве Российской Федерации;

9) молодой специалист – лицо в возрасте от 14 до 35 лет включительно, получившее среднее профессиональное образование или высшее образование по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам и впервые поступающее на работу по полученной специальности в течении одного года со дня окончания получения профессионального образования соответствующего уровня;

10) специалист по работе с молодежью – имеющий соответствующую профессиональную квалификацию работник федерального, регионального или муниципального органа исполнительной власти, органа местного самоуправления, а также организации любой формы собственности, осуществляющей работу с молодежью.».

Также представляется необходимым внести корреспондирующие изменения в Федеральный закон от 23 августа 1996 года № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» в части определения понятия «молодой ученый».

3.8. В соответствии с проектируемыми положениями статьи 6 ПФЗ № 993419-7 одним из направлений реализации молодежной политики является поддержка социально значимых инициатив молодежи.

Учитывая изложенное, представляется целесообразным дополнить понятийный аппарат ПФЗ № 993419-7, включив в него определение понятий «молодежная инициатива» и «поддержка молодежных инициатив».

3.9. В соответствии с Методическими рекомендациями по организации работы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, реализующих государственную молодежную политику, утвержденными приказом Федерального агентства по делам молодежи от 13 мая 2016 года № 167, в субъектах Российской Федерации и муниципальных образования рекомендовано:

− создание молодежных коллегиальных совещательных структур (органов молодежного самоуправления) при высших исполнительных и законодательных органах государственной власти субъектов Российской Федерации (молодежные правительства, парламенты, советы, палаты и т.д.), а также коллегиальных совещательных молодежных структуры при органах местного самоуправления в каждом муниципальном образовании;

− развитие сети коллегиальных совещательных молодежных структур при образовательных организациях высшего образования и профессиональных образовательных организациях (далее - органы студенческого самоуправления), а также на предприятиях субъекта Российской Федерации (советы молодых специалистов);

− создание Советов молодых ученых и специалистов при высшем исполнительном органе государственной власти субъекта Российской Федерации.

Однако создание указанных выше молодежных консультативно-совещательных структур и советов не нашло отражения в ПФЗ № 993419-7.

Учитывая изложенное, представляется необходимым в статье 2 определить такие понятия, как «молодежный коллегиальный совещательный орган», «орган студенческого самоуправления», «совет молодых специалистов» и т.д.

4. Статья 4 ПФЗ № 993419-7:

В целях приведения в соответствие с положениями статьи 67.1 Конституции Российской Федерации:

4.1. Пункт 2 изложить в следующей редакции:

«2) обеспечение равных условий для духовного, культурного, нравственного, интеллектуального, профессионального, социального и физического развития молодежи, а также ее самореализации».

4.2. Пункт 5 изложить в следующей редакции:

«5) формирование ценностей семьи как социального института, культуры семейной жизни, поддержка молодых семей, улучшение демографической ситуации в Российской Федерации.».

4.3. Дополнить пунктами 6-9 следующего содержания:

«6) формирование ценностей культуры труда и его достойной оплаты, поддержка молодых работников, молодых специалистов и молодых учёных, борьба с безработицей в молодёжной среде;

7) воспитание патриотизма, гражданственности и уважения к старшим, формирование преемственности традиций, уважения к истории и традициям Российской Федерации;

8) создание условий для развития системы экологического образования молодежи, воспитания экологической культуры;

9) создание и развитие сети государственных и муниципальных учреждений по работе с молодежью.».

5. Статья 5 ПФЗ № 993419-7:

5.1. Пункт 2 дополнить словами «общественными организациями и объединениями».

5.2. Дополнить пунктами 7-8 следующего содержания:

«7) формирование единого непрерывного воспитывающего пространства, объединяющего молодежь разных возрастов – школьников, студентов, работающую молодежь;

8) обеспечение прозрачности механизмов финансирования и реализации мер государственной и муниципальной поддержки молодежи, молодежных и детских общественных объединений.».

6. Статья 6 ПФЗ № 993419-7:

6.1. Часть 1:

6.1.1. В целях приведения в соответствии с положениями статьи 67.1 Конституции Российской Федерации в пункте 1 после слов «культурное,» добавить слова «нравственное, интеллектуальное,».

6.1.2. Изложить в новой редакции следующие пункты:

− «5) поддержка молодых граждан с ограниченными возможностями здоровья;»;

− «6) поддержка социальной значимых инициатив и творческой активности молодежи;»;

− «11) поддержка молодой семьи, в том числе имеющей детей;»;

− «12) образование молодёжи, научная, научно-техническая деятельность молодёжи, развитие системы поддержки молодых учёных;»;

− «14) обеспечение гарантий в сфере труда и занятости молодежи, содействие в трудоустройстве молодежи и ее адаптации на рабочих местах;»;

− «16) поддержка деятельности молодежных и детских общественных объединений;»;

− «18) содействие международному и межрегиональному сотрудничеству в сфере молодежной политики;»;

− «19) профилактика асоциальных явлений в молодежной среде, предупреждение правонарушений и антиобщественных действий среди молодежи.».

6.1.3. Дополнить пунктами 20-22 следующего содержания:

«20) развитие правовой и экономической грамотности молодёжи

или

правовое просвещение и воспитание уважения к праву, формирование ценностей гражданского общества;

21) обеспечение расширенных социально-экономических гарантий для молодёжи, работающей и проживающей в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;

22) развитие системы подготовки и повышения квалификации специалистов по работе с молодёжью.».

6.2. Часть 3 дополнить словами «, но не ниже 35 лет включительно».

6.3. В части 4 слово «однократно» исключить.

7. Статья 7 ПФЗ № 993419-7:

7.1. Пункт 2 изложить в следующей редакции:

«2) организация и проведение всероссийских, межрегиональных, региональных, межмуниципальных, муниципальных мероприятий по направлениям молодежной политики, в том числе форумов, симпозиумов, съездов, конференций, фестивалей и иных мероприятий;».

7.2. Дополнить пунктом 4 следующего содержания:

«4) реализация молодежных инициатив.».

8. В статьях 8-10 ПФЗ № 993419-7 в части разграничения полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере молодежной политики предлагается:

8.1. Статью 9 ПФЗ № 993419-7 дополнить пунктом 6 следующего содержания:

«6) установка мер дополнительной социальной поддержки лиц в возрасте до 35 лет включительно, проживающих и временно пребывающих на территории субъекта Российской Федерации для получения образования и (или) повышения квалификации;».

Пункт 6 статьи 9 ПФЗ № 993419-7 считать соответственно пунктом 7.

8.2. Пункт 4 статьи 10 ПФЗ № 993419-7 дополнить словами «, в том числе программ постоянной и временной трудовой занятости молодежи».

8.3. Отнести к полномочиям органов власти всех уровней «создание и развитие сети государственных и муниципальных учреждений по работе с молодежью».

8.4. К полномочиям федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации предлагается отнести «организацию и проведение мероприятий по работе с молодежью», так как положениями ПФЗ № 993419-7 в рамках реализации молодежной политики предусмотрено также проведение мероприятий общероссийского и регионального уровней.

8.5. Закрепить за органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия в сфере молодежной политики в части «организации подготовки кадров в сфере молодежной политики».

8.6. Положения статьи 10 не корреспондируются с положениями статей 18 и 19 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающими принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления и порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Учитывая изложенное, принятие ПФЗ № 993419-7 требует внесения корреспондирующих изменений в Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части установления полномочий органов местного самоуправления в сфере молодежной политики.

9. В части 1 статьи 12 ПФЗ № 993419-7 в качестве объектов мониторинга реализации молодежной политики наряду с молодежью, молодыми семьями и молодёжными общественными объединениями предлагается также определить детские общественные объединения, молодежные коллегиальные совещательные органы, органы студенческого самоуправления и советы молодых специалистов.

10. Предлагается дополнить положения ПФЗ № 993419-7 нормами о подготовке ежегодного доклада о положении молодёжи и реализации государственной молодёжной политики в Российской Федерации.

11. Возраст «молодёжи» увеличен до 35 лет. Однако из положений ПФЗ № 993419-7 остается неясным, смогут ли после его принятия граждане в возрасте от 30 до 35 лет, которым ранее было отказано в участии в проектах (программах) по причине достижения ими максимального возраста (30 лет), вновь обратиться за государственной поддержкой.

Положения ПФЗ № 993434-7 также не предусматривают в указанной части каких-либо изменений в Федеральный закон от 28.06.1995 № 98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений».