Правительства Российской Федерации

 

Среди органов исполнительной власти в Российской Федерации центральное место принадлежит правительству Российской Федерации. Однако поправка к статье 110 Конституции РФ подчеркивает при этом особую роль Президента РФ в этой сфере общественных отношений. В статье 110 подчеркивается, что «исполнительная власть Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации под общим руководством Президента Российской Федерации»

Правительство — это высший коллегиальный орган исполнительной власти, который: решает общие вопросы управления государством; объединяет и координирует деятельность всех субъектов Федерации в вопросах исполнительной работы; представляет государство в международных отношениях на уровне правительств; возглавляет единую систему органов исполнительной власти. Кроме того, статья 110 дополнена частью 3 следующего содержания: «3. Правительство Российской Федерации руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, за исключением федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации».

Всостав Правительства Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации входят Председатель Правительства, его заместители и федеральные министры. Причем в составе Правительства может быть один или несколько первых заместителей. Некоторые заместители могут одновременно возглавлять федеральные министерства. В состав Правительства могут входить также иные руководители, имеющие статус федерального министра.

Председатель Правительства Российской Федерации, его заместители и федеральные министры назначаются из числа граждан Российской Федерации, достигших 30 лет, не имеющих гражданства иностранного государства либо вида на жительство на территории иностранного государства. Членам Правительства и иным руководителям федеральных органов исполнительной власти запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках за пределами территории РФ.

Порядок формирования Правительства определен Конституцией Российской Федерации. Правительство формируется Президентом с участием Государственной Думы. Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом РФ после утверждения его кандидатуры Государственной Думой. Однако в случае трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур Председателя Правительства РФ Президент назначает Председателя Правительства самостоятельно, при этом он вправе распустить Государственную Думу и назначить новые выборы.

Назначенный Председатель Правительства в течение недельного срока представляет Президенту предложение о структуре федеральных органов исполнительной власти. Структуру утверждает своим указом Президент Российской Федерации.

Процесс назначения заместителей Председателя Правительства и федеральных министров (кроме «силового блока») также происходит с участием Государственной Думы. Их кандидатуры представляются Председателем Правительства для их утверждения Государственной Думой, после чего они назначаются на должность Президентом РФ. При этом Президент не вправе отказать в их назначении. Однако в случае трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур Президент вправе назначить самостоятельно на эти должности лиц из числа кандидатур, представленных Председателем Правительства РФ. А в случае, если после трехкратного отклонения Государственной Думой указанных кандидатур более одной трети должностей членов Правительства остаются вакантными, Президент вправе распустить Государственную Думу и назначить новые выборы. В случаях роспуска Государственной Думы Президент назначает указанных членов Правительства по представлению Председателя Правительства РФ.

Наряду с Государственной Думой в процессе формирования Правительства РФ принимает участие и Совет Федерации. Президент РФ назначает на должность после консультаций с Советом Федерации и освобождает от должности руководителей федеральных органов исполнительной власти (включая федеральных министров), ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности (органы «силового блока»).

В своей деятельности Правительство РФ руководствуется принципами верховенства Конституции, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принципами народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Правительство в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента РФ, международных договоров РФ, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, принимает меры по устранению нарушений законодательства.

В части исполнения международных договоров РФ необходимо отметить поправку к статье 79 Конституции РФ, которая усиливает положение статьи 4 о верховенстве Конституции РФ: «Решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации». Вопрос о возможности исполнения решений межгосударственных органов разрешает Конституционный Суд РФ.

В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. В нее входят: Правительство Российской Федерации; федеральные министерства; федеральные службы; федеральные агентства; территориальные органы федеральных органов исполнительной власти; органы исполнительной власти субъектов Федерации.

Кроме того, в систему исполнительной власти РФ неизбежно втягиваются органы местного самоуправления, которые могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей им необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. При этом в части 2 статьи 132 Конституции РФ подчеркивается, что «реализация переданных полномочий подконтрольна государству».

16.2. Компетенция Правительства
Российской Федерации, его акты

Как уже отмечалось, Правительство несет полную ответственность перед Президентом. Он в любое время может отправить Правительство в отставку без указания мотивов своего решения.

Определенная роль в контроле за деятельностью Правительства отводится и Федеральному Собранию, которое путем принятия федерального конституционного закона определяет статус Правительства. Федеральное Собрание ежегодно принимает федеральный закон об утверждении федерального бюджета, проект которого вносит Правительство, и об исполнении бюджета. Правительство представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой.

Государственная Дума вправе выразить недоверие Правительству или отказать ему в доверии при постановке этого вопроса Председателем Правительства, на основании чего Президент может принять решение об отставке Правительства.

Кроме того, палаты Федерального Собрания вправе приглашать на свои заседания и заслушивать Председателя и других членов Правительства. Депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации имеют право задавать вопросы, направлять им парламентские и депутатские запросы по различным вопросам их деятельности, члены Правительства обязаны давать ответ на запросы в установленные сроки.

Необходимо отметить также роль Счетной палаты, формируемой Федеральным Собранием, в осуществлении контроля за исполнением федерального бюджета и за финансовой деятельностью различных организаций и предприятий, получающих средства из федерального бюджета или льготы по федеральным налогам.

Правительство Российской Федерации действует в пределах срока полномочий Президента Российской Федерации, поэтому оно слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом. Возможно и досрочное прекращение полномочий Правительства.

Таким образом, отставка Правительства Российской Федерации: обязательна перед вновь избранным Президентом; возможна по собственному желанию, при этом она может быть принята Президентом Российской Федерации или отклонена им; также возможна по требованию Президента Российской Федерации; в случае выражения недоверия Думой и в случае отказа в доверии Думой при постановке этого вопроса Председателем Правительства.

Во всех случаях Правительство по поручению Президента может продолжать действовать до сформирования нового Правительства. Президент может отправить в отставку и отдельных членов Правительства. Например, в марте 1997 г. в отставку были отправлены все члены Правительства, кроме Председателя, и после этого был сформирован новый состав Правительства. При отставке Председателя Правительства в отставку уходят все члены Правительства.

Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации:

● разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;

● обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;

● обеспечивает проведение в Российской Федерации единой социально ориентированной государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, поддержки, укрепления и защиты семьи, сохранения традиционных семейных ценностей, а также в области охраны окружающей среды;

● обеспечивает государственную поддержку научно-технологического развития РФ, сохранение и развитие ее научного потенциала;

● обеспечивает функционирование системы социальной защиты инвалидов, основанной на полном и равном осуществлении ими прав и свобод человека и гражданина, их социальную интеграцию без какой либо дискриминации, создание доступной среды для инвалидов и улучшение качества их жизни;

● осуществляет меры по поддержке институтов гражданского общества, в том числе некоммерческих организаций, обеспечивает их участие в выработке и проведении государственной политики;

● осуществляет меры по поддержке добровольческой (волонтерской) деятельности;

● содействует развитию предпринимательства и частной инициативы;

● обеспечивает реализацию принципов социального партнерства в сфере регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений;

● осуществляет меры, направленные на создание благоприятных условий жизнедеятельности населения, снижение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, сохранение уникального природного и биологического многообразия страны формирование в обществе ответственного отношения к животным;

● создает условия для развития системы экологического образования граждан, воспитания экологической культуры;

● осуществляет управление федеральной собственностью;

● осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;

● осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

● осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.

Порядок деятельности Правительства определяется федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ, ред. от 23.о5.2015,Рос. газ. от 23 декабря 1997 г.,иРегламентом Правительства.

Председатель Правительства Российской Федерации: представляет Правительство внутри страны и за рубежом; ведет заседания Правительства; подписывает акты Правительства; вносит предложения Президенту о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении и об освобождении заместителей Председателя Правительства, федеральных министров; вносит предложения о наложении взысканий и о поощрении членов Правительства; распределяет обязанности между своими заместителями; систематически информирует Президента о работе Правительства.

Заместители Председателя Правительства:координируют в соответствии с распределением обязанностей отдельные направления деятельности Правительства; в случае временного отсутствия или освобождения от должности Председателя Правительства Заместитель Председателя Правительства исполняет его обязанности.

Федеральные министры: принимают участие в выработке и реализации политики Правительства; обладают полномочиями руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти; осуществляют координацию и контроль деятельности находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств. Все вопросы, отнесенные к ведению конкретного министерства, решаются с обязательным участием федерального министра или его представителя.

Заседания Правительства проводятся не реже одного раза в месяц. На них имеет право председательствовать Президент Российской Федерации. Заседания Правительства могут быть открытые и закрытые.

В качестве постоянного органа Правительства для оперативного и предварительного решения вопросов государственного управления создается Президиум Правительства, в состав которого входят Председатель, его заместители, руководитель аппарата Правительства, а также федеральные министры финансов, экономики, обороны, иностранных и внутренних дел и некоторые другие. Правительство вправе отменить любое решение Президиума Правительства.

Правительство издает свои постановления и распоряжения, принимаемые большинством голосов. В пределах своей компетенции Правительство может издавать постановления, имеющие нормативный характер. В случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента они могут быть отменены Президентом Российской Федерации, а Федеральное Собрание может обратиться в Конституционный Суд с запросом о соответствии актов Правительства Конституции Российской Федерации.

Постановления и распоряжения Правительства подписываютсяПредседателем Правительства или его заместителями, действуют на всей территории Российской Федерации и вступают в силу через семь дней после официального опубликования. В постановлении могут быть предусмотрены другие сроки: с конкретной даты; со дня опубликования; с момента подписания.

16.3. Система и структура федеральных
органов исполнительной власти

В Российской Федерации установлена соподчиненная трехзвенная система федеральных органов исполнительной власти: федеральное министерство — федеральная служба — федеральное агентство.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. №314, ред. от 22 июня 2010 г., Рос. газ. от 12 марта 2004 г., в систему федеральных органов исполнительной власти входят:

— федеральные министерства, осуществляющие функции: по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности; они не вправе осуществлять функции по контролю и надзору и функции по управлению государственным имуществом; осуществляют координацию и контроль деятельности находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств;

— федеральные службы, осуществляющие функции: по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, госбезопасности, борьбы с преступностью и др.; издают индивидуальные правовые акты; не вправе осуществлять управление госимуществом (кроме имущества, закрепленного за ними на праве оперативного управления) и оказание платных услуг;

— федеральные агентства, осуществляющие в установленной сфере деятельности функции: по оказанию государственных услуг, по управлению госимуществом и правоприменительные функции; издают индивидуальные правовые акты.

Федеральные службы и агентства могут быть подведомственны Президенту или находиться в ведении Правительства Российской Федерации.

Всего в структуре федеральных органов исполнительной власти по состоянию на 1 августа 2020 г.  находилось 21 федеральное министерство, 24 федеральных службы и 16 федеральных агентств. (Их количество может изменяться).  В структуре выделяются три большие группы.

В первую группу входят пять федеральных министерств (министерства обороны, юстиции, МВД, МИД, МЧС) с подведомственными им федеральными службами и федеральными агентствами, а также шесть самостоятельных федеральных служб (ФСБ, СВР, Национальная гвардия и др. Существовавшая ранее Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков в результате реорганизации вошла в состав МВД России.) и три федеральных агентства (архивное агентство и др.), руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации.

В ведении Правительства Российской Федерации находятся 16 федеральных министерств с подведомственными им федеральными службами и федеральными агентствами. Это традиционные министерства: Министерство здравоохранения, Министерство культуры, Министерство науки и высшего образования, Министерство просвещения, Министерство промышленности и торговли, Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций, Министерство сельского хозяйства, Министерство спорта, Министерство транспорта, Министерство труда и социальной защиты, Министерство финансов, Министерство экономического развития, Министерство энергетики и др.

Правительству также непосредственно подведомственны 5 федеральных служб  и 5 федеральных агентства, среди них: Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, Федеральное агентство по делам национальностей и др.

Кроме того, при Правительстве создаются различные органы специфического характера: инспекции, центры, фонды, советы. В качестве координирующих органов в системе исполнительной власти действуют около 50 межведомственных комиссий для решения долгосрочных и других актуальных проблем. Они возглавляются руководителями федеральных ведомств. Их решения обязательны для исполнения всеми органами исполнительной власти.

В министерствеобразуется коллегия в составе министра, его заместителей, других руководящих работников, ее решения принимаются большинством голосов и объявляются приказом министра. Персональную ответственность за деятельность министерства несет министр. Министр в пределах своих полномочий издает правовые акты (приказы), которые могут иметь нормативный характер и в случае регистрации их в Министерстве юстиции Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.

Таким образом, Правительство в Российской Федерации как высший орган исполнительной государственной власти в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции, федеральных законов, указов Президента, международных договоров и осуществляет систематический контроль за их исполнением. Несколько неопределённо положение Президента в системе исполнительной власти, формально он не входит в систему исполнительной власти, но фактически Правительство работает под общим руководством Президента РФ и большинство действий Правительства предопределены его указами, поручениями. И хотя Правительство является высшим органом исполнительной власти, основные рычаги государственного управления сосредоточены в руках Президента Российской Федерации.