Особенности внесения поправки в Конституцию РФ

Аннотация:

Основной задачей данной работы является проведение анализа существующей системы внесения поправок в главы 3-8 Конституции РФ. В первую очередь, на предмет соотношения с ФЗ N 33, а также определение правовой позиции Конституционного Суда РФ по данному вопросу. Так же, в рамках статьи сделаны выводы относительно правовой природы такой формы правового акта как: «Закон РФ о поправке к Конституции Российской Федерации»

Ключевые слова:

Закон о поправке, Конституция РФ, Конституционный Суд РФ, ФЗ N 33, система внесения поправок,

Abstract:

     The main task of this work is to analyze the existing system of amendments to chapters 3-8 of the Constitution of the Russian Federation. First, about correlation with Federal law No. 33, as well as determining the legal position of the constitutional Court of the Russian Federation on this issue. Also, the article draws conclusions about the legal nature of such a form of legal act as: "the Law of the Russian Federation on amendments to the Constitution of the Russian Federation»

 

 

     В рамках данной работы автором не будет производиться подробный анализ каждой отдельно взятой поправки к Конституции РФ. Основными аспектами данной работы являются, в первую очередь, выделение особенностей системы принятия поправок в основной закон и рассмотрение отдельных положений статьи 3 Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти" (далее – Закон о поправке).

     Рационально будет сразу дать краткое описание Закона о поправке. Данный закон содержит 3 статьи. В первой перечислены те самые поправки, которые выносились на общероссийское голосование. Во второй статье указываются базовые положения относительно процедуры проведения общероссийского голосования, а заключительная статья посвящена, в основном, вопросам вступления в силу данного закона.

     Однако, начать, пожалуй, стоит с основной процедуры принятия поправок. Указанные поправки вносились в Конституцию РФ на основании 136 статьи данного документа. А именно принимались в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступали в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. В таком случае может встать вопрос о необходимости проведения прошедшего общероссийского голосования. При этом, весьма популярной стала позиция некоторых либерально ориентированных политических аналитиков, основанная на утверждении о ничтожности принятых изменений на основании того, что прошедшая процедура не попадает под действующее законодательство о выборах и референдумах. Подобную дискуссию следует рассматривать в двух аспектах: в первом стоит рассмотреть вопрос того, могло ли быть данное голосование проведено в принципе, во втором следует обратить внимание на процедурный аспект проведения процедуры внесения поправок, а именно на соответствие его Федеральному закону от 4 марта 1998 года N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации".

     Ответ на оба эти вопроса можно найти в Заключении Конституционного Суда РФ от 16.03.2020 N 1-З "О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти", а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации".

     Исследуя, упомянутый Закон о поправке возникает существенный вопрос. В ФЗ N 33 четко указан момент вступления поправки в силу: «Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации вступает в силу со дня его официального опубликования, если самим законом не установлена иная дата вступления в силу.» [1]. Таким образом, поправки могли вступить в силу по окончанию указанного в законе события (окончания общероссийского голосования). Поскольку в упомянутом ФЗ нет строгих ограничений по проведению дополнительных мероприятий, голосование по поправкам в Конституцию могло состояться в соответствии с федеральным законодательством. Однако почему конституционный суд: «…в настоящем Заключении не оценивает согласованность такого требования с положениями Федерального закона от 4 марта 1998 года N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации", принятого в развитие статьи 136 Конституции Российской Федерации.» [2]?

     Ответ заключается в особенности вступления в силу исследуемого закона о поправках. 136 статья Конституции констатирует, что поправки: «…вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.» [3], то есть указывает на основное условие вступления поправки в силу. Упомянутый ФЗ утверждает не условие, а дату вступления поправки в силу. Но в случае с исследуемым Законом о поправке мы сталкиваемся с положениями статьи 3 данного закона. Часть 1 этой статьи утверждает особый порядок вступления в силу 1 и 2 статьи данного закона. Однако конкретика содержится в частях 4 и 5:

«4. Статья 1 настоящего Закона вступает в силу со дня официального опубликования результатов общероссийского голосования (с учетом особенностей, установленных частью 7 настоящей статьи) в случае, если предусмотренные ею изменения в Конституцию Российской Федерации получили одобрение в ходе общероссийского голосования.

5. Изменения в Конституцию Российской Федерации, предусмотренные статьей 1 настоящего Закона, считаются одобренными, если за них проголосовало более половины граждан Российской Федерации, принявших участие в общероссийском голосовании.

Если за изменения в Конституцию Российской Федерации, предусмотренные статьей 1 настоящего Закона, проголосовало менее половины граждан Российской Федерации, принявших участие в общероссийском голосовании, такие изменения не считаются одобренными и статья 1 настоящего Закона не вступает в силу.» [4].

     В данной ситуации возникает два вопроса. Первый: противоречит ли данное условие вступления в силу поправок существующему законодательству? И второй: если все поправки изложены в 1 статье исследуемого закона, то в чём смысл вступления 3 статьи в силу по общему правилу?

     В попытке ответить на первый вопрос самостоятельно мы можем предположить различные варианты поведения Конституционного суда. Наиболее очевидным представляется обоснование усложнённой процедуры засчёт утверждения того, что требование статьи 136 является основным, но не единственным. В Конституции не указан запрет законодателю поставить дополнительные требования для введения Закона о поправке в силу при соблюдении иных положений Конституции. Однако, Конституционный суд представил несколько иной подход к данному вопросу:

     «Общероссийское голосование, предусмотренное Законом о поправке, имеет особую юридическую природу. По смыслу статей 1 (часть 1), 3 (части 1 и 2) и 32 (часть 1) Конституции Российской Федерации, оно представляет собой форму непосредственного народного волеизъявления при принятии указанного государственного решения и как таковое не заменяет собой осуществления прерогативы Федерального Собрания и органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, которая реализуется ими при принятии данного решения в порядке статьи 136 Конституции Российской Федерации. Поэтому конституционный законодатель, руководствуясь принципом народовластия, в целях конституционной легитимации своего решения был вправе обратиться к общероссийскому голосованию, прямо не предусмотренному действующим правовым регулированием для принятия конституционной поправки.» [5]. Как можно заметить, Конституционный суд решил не сопоставлять проводимую процедуру с частью 3 ст. 3 Конституции, где указывается, что: «Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.»  [6]. Таким образом, предполагается, что Конституционный суд не рассматривает прошедшее всероссийское голосование как высшую форму выражения власти народа. Однако, представленная Конституционным Судом формулировка, на мой взгляд не отражает специфики первого вопроса, которая заключается в том, возможно ли установление дополнительных ограничений для вступления поправки в силу. Позиция Конституционного суда достаточно ясно обосновывает возможность проведения всероссийского голосования, однако, не раскрывает существенных его особенностей, создавая таким образом, возможность авторам Закона о поправке не считаться с положениями ФЗ N 33. Собственно говоря, данная позиция не является безосновательной, поскольку в Заключении Конституционного Суда так же указано, что: «надо отметить, что вступившие в силу положения Закона о поправке - применительно к регулированию процедуры последующего вступления в силу других его положений - имеют приоритет перед названным Федеральным законом как содержащиеся в специальном и более новом правовом акте, притом обладающем большей юридической силой.» [7]. Основными тезисами данной позиции являются утверждение того, что Закон о поправке, во-первых, имеет высшую по отношению к ФЗ N 33 юридическую силу, во-вторых, Закон о поправке является специальным, в-третьих, Закон о поправке является более новым.

     Однако, представляется возможным предположить, что данное явление не является исключением. Если бы подобный Закон о поправке был принят раньше – то при данной аргументации Конституционного Суда ситуация развивалась бы схожим образом. Напомню, что ФЗ N 33 был принят в 1998 году, то есть возможно предположить, что с 1998 года в нашей стране институт нормативного закрепления процедуры внесения поправок в основной закон, фактически отсутствовал. Чем обусловлено подобное предположение? Строго говоря, самой Конституцией существование данного ФЗ не предусмотрено, однако исходя из правового содержания, можно предположить, что упомянутый закон носит уточняющий характер.

Но в данной ситуации ключевым является не вопрос наличия уточняющего характера ФЗ N 33, а тот факт, что даже в случае закрепления подобной процедуры на уровне ФКЗ, ситуация не изменилась бы. Данное предположение основано на Постановлении Конституционного Суда РФ от 31.10.1995 N 12-П "По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации", в котором указывается, что: «Включение в процесс принятия поправки к Конституции Российской Федерации органов законодательной власти субъектов Российской Федерации придает закону Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации особый статус, превышающий статус федерального конституционного закона, который принимается во исполнение Конституции Российской Федерации и по своей юридической природе не может изменять ее положений и стать ее составной частью» [8].

Исходя из подобного положения, мы приходим к выводу, что единственным способом создания устойчивой системы нормативного закрепления процедуры внесения поправок в основной закон является подробная регламентация данного вопроса непосредственно в Конституции. К тому же не стоит забывать, что данная формулировка возникла в 1995 году, то есть за три года до появления ФЗ N 33. Получается, что принятый в 1998 году ФЗ изначально не мог обеспечить устойчивой процедуры. Таким образом, мы приходим к предположению о том, что ключевым актом, вызвавшим указанную проблему, является Постановление Конституционного Суда РФ N 12-П, закрепившее особый статус Закона РФ о поправке.

В рамках ответа на второй вопрос, анализируя положения статьи 3 Закона о поправке можно заметить, что во многом введение в силу данной статьи является объективно обоснованным. Так части 1-5 и 8, фактически регламентируют процедуру вступления закона в силу, а потому должны были быть введены в действие ещё до запроса Президента РФ в Конституционный Суд. И всё же наиболее примечательной является часть 6 данной статьи. Среди упомянутых мной аналитиков явление, предусмотренное данной частью, называлось не иначе, как: «Обнуление Путина». Многие утверждали ничтожность принятой Конституции именно на основании того, что данная часть позволит действующему Президенту избираться на 3-й срок подряд, что противоречит положению статьи 81 Конституции РФ. Однако, противоречит ли положение указанной статьи основному закону в действительности? Данный вопрос необходимо уточнить.

Стоит разграничивать понятия «занимать должность» и «выдвигаться в качестве кандидата». С точки зрения логики запрет занимать должность более двух раз подряд не мешает выдвигаться в качестве кандидата 3-й раз подряд, однако подобная ситуация противоречит здравому смыслу. Именно по этой причине законодатель в Федеральном законе от 10.01.2003 N 19-ФЗ (ред. от 23.05.2020) "О выборах Президента Российской Федерации" в рамках 6 статьи создает запрет выдвижения кандидатуры если данное действие попытается осуществить: «гражданин Российской Федерации, не имеющий права быть избранным Президентом Российской Федерации.» [9]. Как известно из предыдущей редакции основного закона, лицо не могло занимать должность президента РФ более двух сроков подряд.

То есть, выстраивалась система, при которой конституция запрещала занимать должность, а ФЗ запрещал выдвигаться в качестве кандидата. Формулировка Закона о поправке выглядит следующим образом: «Установленное частями 3 и 3.1 статьи 81 Конституции Российской Федерации в редакции настоящего Закона о поправке к Конституции Российской Федерации регулирование допустимого числа сроков, в течение которых одно и то же лицо может занимать должность Президента Российской Федерации, не препятствует лицу, занимавшему и (или) занимающему должность Президента Российской Федерации на момент вступления данной поправки в силу, участвовать в качестве кандидата на выборах Президента Российской Федерации…» [10]. Как можно заметить, данный закон противоречит ФЗ N 19, но не Конституции РФ.

Интересным является тот факт, что с использованием той же аргументации, что и в случае с ФЗ N 33 возможно преодоление условий, выдвигаемых федеральным законодательством. То есть, невозможно заявить о ничтожности Закона о поправках на основании того, что он противоречит Конституции, поскольку противоречие имеет место лишь при соотнесении с ФЗ N 19, который потенциально может быть преодолён при использовании упомянутой аргументации Конституционного Суда.

Однако, данное предположение приводит к иному пониманию уровня существующей проблемы. Если выше утверждалось, что особый юридический статус Закона РФ о поправке препятствует созданию устойчивой системы нормативного закрепления процедуры внесения поправок в основной закон, то теперь можно сделать предположение о том, что подобный статус Закона РФ о поправке позволяет преодолеть любой (кроме непосредственно конституционного) уровень закона.

В заключении – самое интересное. Если более подробно проанализировать вопрос, связанный с положениями 81 статьи Конституции, то мы заметим, что в части 15 первой статьи Закона о поправке приведён следующий текст: «Положение части 3 статьи 81 Конституции Российской Федерации, ограничивающее число сроков, в течение которых одно и то же лицо может занимать должность Президента Российской Федерации, применяется к лицу, занимавшему и (или) занимающему должность Президента Российской Федерации, без учета числа сроков, в течение которых оно занимало и (или) занимает эту должность на момент вступления в силу поправки к Конституции Российской Федерации, вносящей соответствующее ограничение, и не исключает для него возможность занимать должность Президента Российской Федерации в течение сроков, допустимых указанным положением.» [11]. Данное положение, я подчеркиваю, допускает не выдвижение в качестве кандидата, а именно возможность занимать должность Президента более 2-х раз подряд, что буквально противоречит содержанию части 3 статьи 81 действовавшей Конституции РФ.

И именно в этом моменте стоит задаться вопросом, является ли несоответствие положений Закона о поправке положениям Конституции основанием для утверждения недействительности данного закона? В принципе, ни в Конституции, ни в ФЗ N 33 не содержится положений, на основании которых подобное утверждение было бы возможным. Означает ли это тот факт, что положения глав 3-8 Конституции РФ могут быть изменены каким угодно образом? Безусловно нет. Ограничения для подобных действий установлены в первую очередь оставшимися главами Конституции. Но даже при такой системе, пугающей является тенденция толкования конституционных норм с позиции сопоставления их содержания с историко-политическими особенностями современности. Данная тенденция наблюдается в т.ч. в Заключении Конституционного суда. Безусловно, вопрос изучения непосредственно этой тенденции является скорее вопросом философии и теории, нежели практики.

     Подводя итоги, можно констатировать те предположения, что в РФ на данный момент отсутствует устойчивая правовая система внесения поправок в основной закон страны, так же важным является высказанное предположение об опасной юридической природе такой структуры, как «Закон РФ о поправке к Конституции Российской Федерации», и, наконец, предположение о базовой неустойчивости содержания глав 3-8 Конституции, которые, помимо прочего, содержат основные положения, касающиеся фактической стороны системы разделения властей.

Cписок литературы

 

1. "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // СЗ РФ, 04.04.2014, N 31, ст. 4398.

2. Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти" // СЗ РФ, 16.03.2020, N 11, ст. 1416.

3. Федеральный закон от 04.03.1998 N 33-ФЗ (ред. от 08.03.2015) "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ, 09.03.1998, N 10, ст. 1146.

4. Федеральный закон от 10.01.2003 N 19-ФЗ (ред. от 23.05.2020) "О выборах Президента Российской Федерации" // СЗ РФ, 13.01.2003, N 2, ст. 171.

5.  Постановление Конституционного Суда РФ от 31.10.1995 N 12-П "По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ, 06.11.1995, N 45, ст. 4408.

6. Заключение Конституционного Суда РФ от 16.03.2020 N 1-З "О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти", а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации" // СЗ РФ, 23.03.2020, N 12, ст. 1855.

 

[1] Федеральный закон от 04.03.1998 N 33-ФЗ (ред. от 08.03.2015) "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ, 09.03.1998, N 10, ст. 1146.

[2] Заключение Конституционного Суда РФ от 16.03.2020 N 1-З "О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти", а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации" // СЗ РФ, 23.03.2020, N 12, ст. 1855.

[3] "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // СЗ РФ, 04.04.2014, N 31, ст. 4398.

[4] Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти" // СЗ РФ, 16.03.2020, N 11, ст. 1416.

[5] Заключение Конституционного Суда РФ от 16.03.2020 N 1-З "О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти", а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации" // СЗ РФ, 23.03.2020, N 12, ст. 1855.

[6] "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // СЗ РФ, 04.04.2014, N 31, ст. 4398.

[7] Заключение Конституционного Суда РФ от 16.03.2020 N 1-З "О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти", а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации" // СЗ РФ, 23.03.2020, N 12, ст. 1855.

[8] Постановление Конституционного Суда РФ от 31.10.1995 N 12-П "По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ, 06.11.1995, N 45, ст. 4408.

[9] Федеральный закон от 10.01.2003 N 19-ФЗ (ред. от 23.05.2020) "О выборах Президента Российской Федерации" // СЗ РФ, 13.01.2003, N 2, ст. 171.

[10] Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти" // СЗ РФ, 16.03.2020, N 11, ст. 1416.

[11] Там же.