Стабилизационный фонд РФ: цели создания и перспективы использования

Рис. 1 - Структура финансового механизма

Функции организации финансовой деятельности в стране возлагаются на органы государственного управления и непосредственно на Министерство финансов и Национальный банк. Эффективность управления финансовым механизмом зависит в первую очередь от чётких и согласованных действий этих органов.

Подсистемы

Методы распределения

Инструменты

Таким образом, каждая сфера и звено финансового механизма является составляющей единого целого, они взаимосвязаны. Одновременно сферы и звенья функционируют относительно самостоятельно. Это обстоятельство обуславливает необходимость постоянного согласования составляющих финансового механизма.

В процессе финансового планирования и прогнозирования определяются объёмы финансовых ресурсов, которые будут создаваться в государстве в целом, объёмы ресурсов, которые будут сосредотачиваться и распределяться через бюджетную систему и другие финансовые институты, а также те, которые будут в распоряжении предпринимательских структур и населения.

Основными принципами построения системы доходов государства являются:

- мобилизация доходов в бюджетную систему благодаря внедрению прямых налогов, то есть налогов, где объектом налогообложения есть доход физического лица, земля, имущество и капитал;

- использования косвенных налогов лишь в форме акцизов с целью ограничения потребления отдельных видов товаров, возможностей производителя-монополиста в получении необоснованно высоких доходов, а также для налогообложения предметов роскоши, защиты собственного производителя;

- применение при налогообложении обоснованной дифференциации ставок налогов в зависимости от вида деятельности и размера получаемой прибыли или дохода;

- ликвидация налоговых льгот, которые оказывают содействие перераспределению доходов, деформируют стоимостные показатели в экономике и снижают конкурентоспособность товаропроизводителей. Льготы могут предоставляться на определенный срок и при условии использования средств на определенные государством цели;

- поступления должны быть из различных источников - чем разнообразнее источники, тем меньшая вероятность того, что бюджет пострадает от неожиданного снижения поступлений;

- возрастание расходов пропорционально с возрастанием доходов бюджета - это будет гарантировать сбалансированность бюджета при любых экономических условиях в государстве;

- прогнозируемая и стойкая система поступлений, которая, в свою очередь, требует применения экономически выгодных автоматизированных систем сбора статистической информации, применения вычислительной техники, современных компьютерных технологий, создания автоматизированных информационных баз и банков данных.

Доходы бюджета - это еще не стимулы, несмотря на то, что их формирование задевает материальные интересы всех, кто вносит соответствующие платежи. Изъятие средств у плательщика не может поощрить его к лучшим результатам деятельности. Скорее наоборот, эти платежи не заинтересовывают плательщика в получении высоких прибылей. Тем не менее, благодаря усовершенствованию порядка взыскания платежей можно заинтересовать того, кто платит, в лучших результатах своей деятельности. В отличие от бюджетных доходов, которые не всегда могут быть экономическими стимулами, затраты бюджета потенциально всегда имеют такое свойство. Все зависит от того, насколько полно удается реализовать этот потенциал в конкретных формах бюджетного финансирования.

В мировой практике выделяют две основные цели формирования Стабилизационных фондов, декларируемые при их создании. Первая – это сглаживание конъюнктуры мировых цен на природные ресурсы и изъятие природной ренты; вторая – формирование фонда будущих поколений и сохранение достигнутого высокого уровня потребления и социальных показателей в будущем за счёт текущей благоприятной нефтяной конъюнктуры. Основной стратегической задачей Стабилизационного фонда является стабилизация государственных финансов.

Создание стабилизационного фонда в РФ обусловлено спецификой экономики, выражающейся ее сильной зависимостью от экспорта углеводородов и от мировых цен на них. Стабилизационный фонд в виде обособленного института был учреждён на основе специальной поправки в Бюджетный кодекс РФ. Этот фонд определяется как «часть средств федерального бюджета, образующаяся за счёт повышения цены на нефть над базовой ценой на нефть, подлежащей обособленному учёту, управлению и использованию в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой».[92]

Стабилизационный фонд в России формируется с 2004 г. из двух источников: доходов, образуемых за счёт превышения фактических цен на нефть над базовой (ценой отсечения), которая в 2004-2005 гг. была равна 20 долл. за баррель, а с 2006 г. стала равной 27 долл., и остатков средств федерального бюджета на начало соответствующего года. Это означает, что в Стабилизационный фонд поступали не только нефтяные, но и все остальные доходы, связанные с недоучётом инфляции и темпов экономического роста при планировании бюджета. Эти доходы с каждым годом росли, поскольку ошибки в расчётах бюджета составили в 2004 г. 25%, а в 2005г. – 50%. В 2004г., а особенно в 2005-2006гг. рост размеров Стабилизационного фонда существенно превышал плановые объёмы при профиците федерального бюджета около 8%[93].

В конце 2005 г. ожидалось, что объём Фонда будет составлять 900 млрд. руб., а приблизился к этому уровню (798 млрд. руб.) уже в начале года. Впервые государство могло получить возможность активно влиять на условия экономического роста не только с помощью инструментов макроэкономического регулирования, но через конкретную промышленную политику. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации главная функция Стабилизационного фонда – защита федерального бюджета от колебаний внешнеэкономической конъюнктуры. Дополнительной функцией является сглаживание влияния мировых цен на нефть на денежно-кредитную сферу.

Такой подход представляется вполне обоснованным, поскольку непредсказуемые изменения бюджетных и денежно-кредитных показателей оказывают негативное воздействие на инвестиции и экономический рост. Вместе с тем, некоторые страны при формировании стабилизационных фондов совмещают эти приоритетные цели с долгосрочным сбережением части доходов от использования невозобновляемых природных ресурсов в пользу будущих поколений.

В 2006г. было разработано Минфином России несколько сценариев использования Стабилизационного фонда в долгосрочной перспективе и определено их влияние на экономику и денежно-кредитную сферу.

Вариант первый – дефицит бюджета пенсионного фонда (ПФ) финансируется за счёт средств Стабилизационного фонда. Покрытие дефицита ПФР, вызванного снижением ставки ЕСН, за счёт средств бюджета связано с необходимостью выполнения обязательств по выплате пенсий до того момента, когда увеличение налогооблагаемой базы в результате выхода бизнеса из тени сократит дефицит ПФР. Вместе с тем, проблема дефицита ПФР вызвана не только снижением ставки ЕСН, а также ухудшением соотношения между численностью работников и пенсионеров. По прогнозу ПФР, дефицит пенсионного фонда сохраняется на длительную перспективу. Поэтому финансировать его за счёт Стабилизационного фонда нецелесообразно. Дефицит ПФР должен финансироваться в составе непроцентных расходов федерального бюджета. Сбережение части доходов от высоких цен на нефть в Стабилизационном фонде и финансирование дефицита ПФР не может полностью решить проблемы пенсионной системы, но может, наряду с другими мерами, несколько её ослабить.

Вариант второй – использование средств Стабилизационного фонда для погашения государственного внешнего долга, в том числе досрочного. При погашении внешнего долга, в том числе досрочном, за счёт средств Стабилизационного фонда сверх базового объёма прогнозируемая среднегодовая экономия процентных расходов будет составлять до 1,5 – 2 млрд. долл. США, что позволит увеличить непроцентные расходы бюджета, в том числе на инвестиции в экономику. Досрочное погашение внешнего долга может быть прекращено при ухудшении мировой конъюнктуры без какого – либо ущерба для бюджета и экономики. Расходы на замещения внешних заимствований либо досрочное погашение внешнего долга выглядят более предпочтительно, чем вложения средств в ценные бумаги в иностранной валюте, поскольку:

- расходы бюджета по обслуживанию внешнего долга больше, чем доходность высоколиквидных активов в иностранной валюте;

- иностранные активы в силу своей высокой ликвидности подвержены ценовым изменениям.

Вариант третий – использование средств Стабилизационного фонда на непроцентные расходы, включая инвестиции. Основные направления использования средств Стабилизационного фонда в качестве непроцентных расходов:

1. Финансирование постоянных текущих расходов.

2. Финансирование реформ (в первую очередь имеющих положительный финансовый и экономический эффект, в частности, снижающих расходы будущих периодов).

3. Инвестиции в инфраструктурные и инновационные проекты.

Общим требованием к любым вариантам использования средств Стабилизационного фонда должна быть подтверждённая расчётами высокая эффективность по сравнению, например, с погашением внешнего долга.

Таким образом, в 2000 г. впервые после десятилетия дефицита в РФ был получен профицит бюджета в 2,5% ВВП. В 2001-2008 гг. в России принимался бездефицитный бюджет с систематически получаемым профицитом. Профицит позволил сформировать Стабилизационный фонд, который в 2008г. был разделен на два фонда: Фонд национального благосостояния (на 1.4.2010г. - 2,63 трлн. руб.) и Резервный фонд - 1,55 трлн. руб.

Глобальный экономический кризис пока не привел к пересмотру базовых принципов российской экономической политики. Во главу угла по-прежнему ставится макроэкономическая стабильность и борьба с инфляцией.

В целом Россия встретила мировой финансовый кризис с большими государственными резервами и слабой финансово-кредитной системой. В острой фазе кризиса крупнейшие финансовые группы оказались в полной зависимости от государства, поскольку увязли в краткосрочном заимствовании за рубежом под залог своих быстро падавших в цене акций. Неоднозначная валютная политика заморозила активность кредитных институтов. В ожидании снижения валютного курса банки были не склонны давать рублёвые кредиты, а ссуды в иностранной валюте по той же причине не хотели брать потенциальные заёмщики. Были приняты меры по предотвращению коллапса кредитной системы. Банкам предоставили значительные финансовые ресурсы для преодоления кризиса ликвидности. С одной стороны, это должно было способствовать поддержанию производственной активности. С другой стороны, сохранение устойчивости банковской системы непосредственно связано и с задачей обеспечения социально- политической стабильности в стране. В целях укрепления доверия населения к финансовым институтам, максимальный размер компенсации по банковским вкладам был увеличен с 400 до 700 тыс. руб.

Правительство предложило широкий набор стимулов для развития реального производства, включая снижение налогов, меры по поддержке малого бизнеса. К этим мерам нельзя отнестись однозначно. Существуют серьёзные сомнения ряда аналитиков в эффективности мер прямой помощи крупным предприятиям. Основные проблемы развития производства состоят не столько в нехватке денег, сколько в нарушении функционирования экономических механизмов, а в конечном счёте, – в неэффективности многих производственных секторов. Обильные финансовые вливания не решат проблем повышения эффективности, структурного обновления экономики, а без этого выход из кризиса будет только затягиваться. Вместе с тем текущие социальные проблемы могут временно ослабнуть.

В рамках антикризисных мер в 2008 г. был внесён целый ряд уточнений и изменений в законодательство о налогах и сборах. В частности, увеличены размеры налоговых вычетов по налогу на доходы физических лиц, снижена ставка налога на прибыль организаций, увеличена «амортизационная премия» по налогу на прибыль организаций, введены льготы по налогу на добычу полезных ископаемых, включая снижение ставок.

В ходе обсуждения мер налоговой политики в период экономического кризиса одним из самых актуальных является вопрос о том, насколько налоговое стимулирование экономики способно создать предпосылки для преодоления кризисных явлений. Необходимо ли создавать стимулы для экономического роста с их помощью, либо приоритетными являются меры бюджетной поддержки, а налоговая нагрузка, выступающая источником ресурсов для бюджетных расходов, должна оставаться неизменной.

Нельзя сказать, что налоговые антикризисные меры получили широкое распространение в международной практике противодействия кризису. По-видимому, пока просто нет чёткого представления о том, что может быть наиболее эффективным, поэтому разные страны апробируют различные механизмы.

Приоритетами Программы антикризисных мер Правительства РФ на 2009 год были провозглашены: выполнение социальных обязательств государства перед гражданами, сохранение и развитие промышленного и технологического потенциала, активизация внутреннего спроса, развитие конкуренции и снижение административного давления на бизнес, повышение устойчивости национальной финансовой системы.

Вместе с тем, специалисты отмечают ряд негативных моментов, которые необходимо учитывать при разработке долгосрочной политики. Так, рост производительности труда в экономике России длительное время устойчиво отставал от роста денежных доходов населения, что вносило весомый вклад в подстёгивание инфляции. Опыт выведения экономики из кризиса 1998 года свидетельствует, что необоснованное повышение денежных доходов населения смогло только резко увеличить спрос на импорт, но не способствовало развитию отечественных производителей. Таким образом, мероприятия по увеличению внутреннего спроса не могут являться приоритетными в сравнении с другими направлениями антикризисной политики, а должны входить в комплекс необходимых мероприятий.

Основными приоритетами антикризисных и модернизационных действий Правительства Российской Федерации в 2010 году станут:

• поддержка социальной стабильности и обеспечение полноценной социальной защиты населения;
• поддержка оживления экономики, обеспечение устойчивости наметившихся положительных тенденций;
• активизация модернизационной повестки дня: реализация первоочередных мер по решению проблем российской экономики, обусловивших скорость и глубину спада (слабость национальной финансовой системы, недиверсифицированность экономики и экспорта, неконкурентоспособность значительной части перерабатывающих производств), совершенствование институциональной среды, выстраивание новой модели регулирования, в том числе на финансовых рынках, наращивание инвестиций в человеческий капитал.

Стратегическая задача, стоящая перед Россией и её правительством в условиях выхода из кризиса – создание условий для осуществления коренных структурных реформ, позволяющих ослабить зависимость социально-экономического развития страны от мировой конъюнктуры на топливно-сырьевые ресурсы и продукты низкой степени переработки.