Прокуратури України

Тема 2. Правові основи організації та діяльності

Література

1. Прокурорський нагляд в України: Підручник для юридичних вузів i фак. / За ред. проф. Горшевого Ю. М. - Донецьк, 1997. – С. 3-5.

2. Прокурорський нагляд в Україні: Курс лекцій для студентів юридичних вищих навчальних закладів. – Кол. авторів: Нор В.Т., Береський Я.О., Когутич І.І., Котик З.Д., Гузела М.В., Павлишин А.А., Анікіна Н.П., Писарчук С.І. // За ред. проф. В.Т. Нора. - Львів: Тріада плюс, 2002. – С. 5-22.

3. Михайленко О.Р. Прокуратура України: Підручник. – К.: Юрінком Інтер, 2005. – С. 5-9.

4. Мычко Н.И. Прокуратура Украины: роль и место в системе государственной власти. – Донецк: Донеччина, 1999. – С. 5-36.

5. Винокуров С. Продовжувати рух у визначеному напрямі. // Вісник прокуратури. – 2003. - № 2(20). – С. 6 – 9.

6. Виступ Генерального прокурора України на нараді при Президентові України 29 січня 2003 року. // Прокуратура. Людина. Держава. – 2004. - № 2(32). – С. 3 – 9.

7. Доповідь Генерального прокурора України на Колегії Генеральної прокуратури України за підсумками роботи за 2003 рік. // Прокуратура. Людина. Держава. – 2004. - № 2(32). – С. 10 – 21.

8. Руденко М., Стось С. Концептуальна сутність прокурорського нагляду. // Прокуратура. Людина. Держава. – 2004. - № 2(32). – С. 51 – 58.

1. Принципи організації та діяльності органів прокуратури України.

2. Завдання органів прокуратури України.

3. Функції та інші напрямки діяльності прокуратури України.

1. Принципи організації та діяльності органів прокуратури України. Принципи – це найбільш загальні положення. Вони стосовно більш детальних правил відіграють роль загального. Принципи організації і діяльності прокуратури - це закріплені у Конституції України, Законі України „Про прокуратуру” основні вимоги, що визначають: призначення прокуратури в правовій державі й у системі поділу влади; формулюють задачі, систему і структуру органів прокуратури, повноваження прокурорів; зміст і характер правових методів по здійсненню нагляду за дотриманням і правильним застосуванням законів у державі. Принципи прокурорського нагляду встановлюють якісні характеристики наглядової діяльності прокуратури, вони системно зв'язані між собою і взаємозалежні.

Принципи організації і діяльності прокуратури закріплені у законі України „Про прокуратуру” (дивись ст. 6 Закону).

1. Органи прокуратури України становлять єдину централізовану систему, яку очолює Генеральний прокурор України, з підпорядкуванням нижчестоящих прокурорів вищестоящим. Органи прокуратури складають єдину систему органів. Єдність і ефективність роботи органів прокуратури визначаються їхньою централізованою системою побудови. Під системою органів прокуратури треба розуміти сукупність усіх прокуратур, що здійснюють у властивих їм організаційно-правових формах покладені на них законодавством функції. Ця система будується по двох критеріях: територіальному (Генеральна прокуратура, прокуратура Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, міські, районні, міжрайонні) і функціональному (військові, транспортні, природоохоронні, по нагляду за дотриманням кримінально-виконавчого законодавства).

2. Органи прокуратури України здійснюють свої повноваження на підставі додержання Конституції України та чинних на території республіки законів, незалежно від будь-яких органів державної влади, посадових осіб, а також рішень громадських об'єднань чи їх органів. Свою діяльність прокуратура здійснює на підставах дотримання законів України. При здійсненні своєї діяльності прокуратура незалежна від органів державної влади, посадових осіб, а також об'єднань, партій, рухів, колективів, засобів масової інформації й окремих громадян. У межах своєї компетенції прокуратура захищає права і волі громадян на основі їхньої рівності перед законом, незалежно від національного чи соціального походження, мови, утворення, відносини до релігії, політичних поглядів, службового чи майнового положення та т. і.

3. Органи прокуратури України захищають у межах своєї компетенції права і свободи громадян на засадах їх рівності перед законом, незалежно від національного чи соціального походження, мови, освіти, ставлення до релігії, політичних переконань, службового чи майнового стану та інших ознак. Органи прокуратури наділяються відповідними повноваженнями, що дозволяють вживати заходів до усунення будь-яких порушень закону, від кого б вони не виходили, і до відновлення порушених прав, а також притягають до відповідальності осіб, у встановленому законом порядку, які вчинили правопорушення;

4. Органи прокуратури України вживають заходів до усунення порушень закону, від кого б вони не виходили, поновлення порушених прав і притягнення у встановленому законом порядку до відповідальності осіб, які допустили ці порушення.

5. Органи прокуратури України діють гласно, інформують державні органи влади, громадськість про стан законності та заходи щодо її зміцнення. Прокуратура здійснює свою діяльність відкрито, і її результати доступні для громадськості, але в той же час повинен дотримуватися принцип нерозголошення даних досудового слідства, що може зашкодити ходу розслідування і його результатів.

Працівники прокуратури не можуть належати до будь-яких політичних партій чи рухів. Працівники прокуратури повинні бути деполітизованими, тобто не повинні належати до якої-небудь політичної партії чи руху. Це обмеження спрямоване на те, щоб прокурори не вступали в які-небудь партії чи рухи, тому що це може перешкодити їхньої процесуальної самостійності при рішенні питань у сфері судочинства, а також при рішенні інших задач, покладених на прокуратуру. Дане обмеження не впливає на обсяг їхніх конституційних прав як громадян України брати участь у керуванні державними справами безпосередньо і через обраних ними представників. Тобто, той же Генеральний прокурор України чи будь-який нижчестоящий прокурор мають право обирати і бути обраними у представницькі органи держави і місцевого самоврядування.

2. Завдання органів прокуратури України. Завданням є те, що треба зробити для досягнення визначеної мети. Завдання органів прокуратури України закріплені у Законі України „Про прокуратуру” (дивись ст. 4 Закону).

1. Захист від неправомірних посягають закріплених Конституцією України незалежності республіки, суспільного та державного ладу, політичної та економічної систем, прав національних груп і територіальних утворень. Захист незалежності республіки - це одне з завдань органів прокуратури, що полягає у забезпеченні проведення у життя акту про проголошення незалежності України шляхом здійснення нагляду за додержанням і правильним застосуванням законів.

Захист суспільного і державного ладу органами прокуратури від протиправних посягань полягає у припиненні спроб незаконної зміни закріплених у Конституції: відносин, що склалися між державою, суспільством і особистістю; форм здійснення народовладдя; методів здійснення державної влади; форми державного правління; форми державного устрою.

Захист політичної й економічної системи України від неправомірних посягань органами прокуратури полягає у припиненні спроб незаконної зміни політичної діяльності народу, принципів виробництва, розподілу, обміну, споживання матеріальних благ і організації керування економікою.

Захист прав національних груп і територіальних утворень органами прокуратури полягає у протистоянні порушенням прав і законних інтересів груп населення, об'єднаних загальними етнічними ознаками (національних груп), і частин території України відповідно до її адміністративно-територіального розподілу (територіальних утворень);

2. Захист від неправомірних посягають гарантованих Конституцією, іншими законами України та міжнародними правовими актами соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод людини та громадянина. Діяльність органів прокуратури спрямована на захист як природних прав людини від протиправних посягань, так і на захист цивільних прав.

3. Захист від неправомірних посягають основ демократичного устрою державної влади, правового статусу місцевих Рад, органів самоорганізації населення. Це завдання органів прокуратури полягає: у нагляді за дотриманням основ виборності представницьких органів; за дотриманням прав органів місцевого і регіонального самоврядування, прав депутатів; за дотриманням недоторканності цих органів і притягненні до відповідальності осіб, що перешкоджають нормальної діяльності органів держави і місцевого самоврядування.

Аналіз зазначеного положення дозволяє зробити висновок про те, що Закон у ст. 4 орієнтує прокурорів на виконання наглядових функцій як основних, тобто визначає, що наглядова діяльність є основним напрямком, додаючи іншим другорядне значення, тоді як у даний час прокуратура виконує, у тому числі, і ненаглядові функції як самостійні, незалежні від наглядової діяльності. Природно це викликає труднощі в організації діяльності прокуратури, та й у свідомості прокурорів при визначенні пріоритетів у своїй діяльності. Крім того, у такій постановці зазначені завдання органів прокуратури надлишково максималізовані, вони цілком можуть бути віднесені до інших правоохоронних і державних органів і, по суті, є загальними завданнями (метою) держави і прокуратури як її органа. Очевидне прагнення втиснути у рамки діяльності прокуратури проблеми, рішення яких під силу лише державі в цілому. Прокуратура, як підсистема держави, безумовно бере участь у їхньому рішенні, однак при цьому вона повинна мати “свої” завдання, що відповідали б її функціональним обов'язкам і по ступені виконання яких можна було б судити про ефективність її діяльності. Усе це підтверджує висновок про те, що викладені завдання прокуратури вимагають подальшого вивчення на теоретичному рівні.

Правильне рішення даної проблеми має не тільки теоретичне, але і практичне значення, оскільки це необхідно, з одного боку, для об'єктивної оцінки роботи прокуратури, а з іншого - є необхідною умовою ефективної діяльності даного державного органу. Чітке, конкретне формування у законі задач прокуратури сприяє: попередженню її втручання в господарську діяльність, підміни контролюючих органів, необґрунтованому паралелізму в діяльності органів позавідомчого контролю; сприяє строгому дотриманню принципу незалежності суддів і підпорядкування їх тільки закону, виконанню вимог закону про всебічний, повний і об'єктивний розгляд справ і постановці судових рішень, заснованих на законі.

Необхідно додати, що у ст. 29 Закону уточнюються задачі прокурора при здійсненні їм нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, а також завдання прокурора в судновому процесі (ст. 34 Закону). Ці задачі більш докладно будуть розглянуті у відповідних лекціях.

3. Функції та інші напрямки діяльності прокуратури України. Термін „функція” має кілька значень: робота, виконана органом; обов'язок; сфера діяльності; призначення; роль. Функції прокуратури повинні відповідати меті та завданням її діяльності, так само як мета та завдання повинні відповідати функціям прокуратури. Наділення органів прокуратури функціями, які виходять за межі мети діяльності та задач неприпустимо. Функції прокуратури можна визначити як основні напрямки діяльності прокуратури, здійснювані з використанням специфічних форм і методів у рамках точно обкреслених повноважень (компетенції).

У відповідності зі ст. 121 Конституції України та ст. 5 Закону України „Про прокуратуру” із змінами, внесеними згідно із Законом від 08.12.2004 р. на прокуратуру покладено 5 функцій (дивись ст. 121 Конституції та ст. 5 Закону).

З функціями прокуратури зв'язаний тип прокуратури. Правильне з'ясування функцій прокуратури важливо й для практики державно-правового будівництва. Зміни у функціях прокуратури неминуче спричиняють відповідні зміни у структурі прокурорської системи.

Становлення судової влади та реалізація принципу змагальності обумовили виключення суду з числа об'єктів прокурорського нагляду. Прокурор не здійснює функції нагляду за додержанням законів при розгляді справ у судах. Він є учасником судового процесу і користається правами, рівними з правами інших учасників судового засідання.

У судовому розгляді кримінальних справ прокурор займає процесуальне положення державного обвинувача, тобто його діяльність спрямована на викриття винного у вчиненні злочину та реалізацію кримінальної відповідальності. Таким чином, самостійність функції державного обвинувачення обумовлюється специфікою предмета судового розгляду - підтримкою від імені держави обвинувачення, задачами та процесуальним положенням прокурора у суді.

Дана функція є для прокуратури традиційної, однак у якості пріоритетної в радянський період вона не виділялася. Важливо підкреслити також і те, що підтримка державного обвинувачення у суді прокурором визнається Конституцією України одним із принципів кримінального судочинства. Для прокуратури це означає, що прокурори зобов'язані підтримувати державне обвинувачення з усіх кримінальних справ, що направляється до суду з обвинувальним висновком.

Другий у порядку черговості згідно Конституції України сформульована функція представництво інтересів громадянина або держави у суді у випадках, визначених законом. Тут мається на увазі, насамперед, участь прокурора у судовому розгляді цивільних справ, справ про адміністративні правопорушення і господарські суперечки у господарських судах. Захищаючи інтереси держави та громадянина, прокурор не є суб'єктом даних правовідносин, і в судовому засіданні займає процесуальне положення представника їхніх інтересів, користаючись рівними з всіма учасниками правами.

Дві інші функції, що одержали своє закріплення в Конституції України, - нагляд за дотриманням законів органами, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, дізнання і досудове слідство та нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень з кримінальних справ, а також при застосуванні інших мір примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої волі громадян, - є для прокуратури традиційними.

Відповідно до п. 5 ст. 121 Конституції України (Статтю 121 доповнено пунктом 5 згідно із Законом N 2222-IV) на прокуратуру покладено нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Ця функція у „Перехідних положеннях” мала назву „Нагляд за додержанням та застосуванням законів” („загальний нагляд).

Відправним моментом при рішенні питання про збереження нагляду за додержанням і застосуванням законів (так званий „загальний нагляд”) була вказівка Конституції на те, що „дана функція виконуватися прокуратурою до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів по контролю за дотриманням законів”. Передбачалося, що прокурорський нагляд повинний був „піти” з тих сфер, у яких вже створені і функціонують органи державного контролю за додержанням законів. Однак як і раніше, так і зараз залишається відкритим питання ким і як вирішується питання про готовність тих чи інших сфер правових відносин до того, що вони можуть плідно розвиватися без участі і впливу прокурорського нагляду.

На цей час у відповідності зі ст. 1 Закону: „Прокурорський нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади, органами державного і господарського управління та контролю, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими Радами, їх виконавчими органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, масовими рухами, підприємствами, установами й організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, посадовими особами та громадянами здійснюється Генеральним прокурором України і підпорядкованими йому прокурорами”.

Відносно „загально наглядової” діяльності, у діючому Законі „Про прокуратуру” даному напрямку в розділ III „Прокурорський нагляд” присвячена розділ 1 „Нагляду за додержанням і застосуванням законів”.

Аналіз перерахованих функцій дозволяє зробити висновок, що покладені на прокуратуру функції не однакові за своїм характером і за цією ознакою можуть бути класифіковані на функції наглядового та ненаглядового характеру.

Поряд з функціями, зазначеними у ст. 121, Конституція України і ст. 5 Закону прокуратура здійснює інші напрямки діяльності (Закон України „Про прокуратуру” у редакції від 12.07.2001 р.).

У відповідності зі статтею 10 на прокуратуру покладений також обов'язок координації діяльності по боротьбі із злочинністю: „Генеральний прокурор України та підпорядковані йому прокурори координують діяльність по боротьбі із злочинністю органів внутрішніх справ, органів служби безпеки, органів податкової міліції, органів митної служби та інших правоохоронних органів».

У відповідності зі ст. 12 „Розгляд заяв і скарг” прокурор розглядає заяви і скарги про порушення прав громадян і юридичних осіб, крім скарг, розгляд яких віднесено до компетенції суду. Крім того, прокурор здійснює нагляд за додержанням вимог законодавства щодо порядку розгляду скарг всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами.

Прокуратура як і раніше здійснює досудове слідство. Слід зазначити, що створення єдиного слідчого апарата передбачалося ще Концепцією судово-правової реформи, прийнятої 28 квітня 1992 року. Передбачалося, що з об'єднанням слідчих апаратів прокуратури, МВС і СБУ автоматично припиниться „функція попереднього слідства в органах прокуратури”. Однак, у силу ряду об'єктивних причин, у тому числі зв'язаних з матеріально-технічним забезпеченням, остаточно дане питання на сьогодні вирішити досить проблематично. Крім того, така реорганізація вимагає глибокого теоретичного пророблення.

Вмисно зазначити, що теза про те, що прокурор, що здійснює нагляд за додержанням законів слідчими прокуратури, „здійснює нагляд за самим собою”, у значній мірі надуманий. Слідчий прокуратури, як і слідчий органів внутрішніх справ і інших відомств, є процесуально самостійною фігурою і їхні взаємини з прокурором принципово нічим не відрізняються. Адміністративна залежність слідчого від прокурора як начальника закінчується там, де починається процесуальна діяльність з розслідування злочину. Інше є таким же порушенням закону, як спроби начальника органів внутрішніх справ впливати на слідчого даного органа.

Зі сказаного можна зробити висновок, що прокуратури України є багатоукладною, крім конституційних функцій на неї покладене виконання інших напрямків діяльності зазначені в Законі України „Про прокуратуру”.