2021-10-15
108
"Экологическое право", 2020, N 3
Брославский Лазарь Израилевич, кандидат юридических наук, доцент, Ph.D (Law) USA.
На основе сравнительного анализа российского, американского и европейского экологического права автор обосновывает необходимость разработки Закона Российской Федерации "О возмещении экологического вреда" и формулирует принципы и основные положения предлагаемого закона.
Ключевые слова: природоохранное законодательство, качество окружающей среды, экологическая безопасность, ответственность, юридическая ответственность, принцип "загрязнитель платит", потенциально ответственная сторона, возмещение экологического вреда.
Russia Needs a Law on Compensation for the Environmental Damage
L.I. Broslavskiy
Broslavskiy Lazar I., PhD (Law) (USA), Associate Professor.
Based on comparative study of Russian, American and European environmental law, the author proves the necessity of drafting Russian Federation Law on 'Environmental Damage Recovery, Compensation and Liability' and suggests the main principles and regulations.
Key words: environmental laws, environmental quality, environmental safety, responsibility, liability, polluter pays principle, potentially responsible party (PRP), environmental damage compensation.
Создание эффективного правового механизма возмещения экологического вреда, обеспечивающего качество и безопасность окружающей среды, - одна из важнейших экологических проблем, которую необходимо разрешить в условиях современной России. Правовая основа этого механизма - Конституция Российской Федерации <1>. "Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду" (ст. 42). "Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам" (ст. 58).
--------------------------------
<1> См.: Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 12 декабря.
Экологический вред - это любое ухудшение качества окружающей среды в результате деятельности человека, правомерной и неправомерной, а также стихийных бедствий и природных катаклизмов. Он проявляется в форме загрязнения окружающей среды, порчи, уничтожения, повреждения, истощения природных ресурсов, разрушения экологических систем. Ухудшение качества окружающей среды может привести, в свою очередь, к причинению вреда здоровью граждан и имуществу (собственности) физических и юридических лиц. Последствия экологических нарушений могут быть отдаленными, порой непредсказуемыми и далеко не всегда поддающимися денежной оценке. Они касаются также демографической сферы: снижение продолжительности жизни людей, сокращение рождаемости и прироста населения.
Экологический вред как следствие хозяйственной и иной деятельности человека может наступить в результате:
- нарушения законодательных и иных нормативных правовых актов, в том числе обязательных стандартов, технических регламентов, санитарных правил и других актов технического регулирования, закрепляющих требования к качеству объектов (компонентов) окружающей среды и потенциальным источникам ее ухудшения;
- правомерных действий хозяйствующего субъекта - природопользователя.
Если в первом случае речь идет об экологическом правонарушении, то во втором - о производственных и коммерческих рисках.
Результатом экологического правонарушения может быть причинение вреда:
- отдельным объектам (компонентам) окружающей среды (экологический вред);
- здоровью людей и имуществу (собственности) физических и юридических лиц.
Представляется целесообразным разграничить понятия "экологический вред" (нарушение общественных интересов) и "вред, причиняемый физическим и юридическим лицам" (нарушение частных интересов). Такое разграничение проводится в праве США и Евросоюза. Оно и понятно. Ведь правовой режим и правовые последствия для этих причинений различны. Возмещение вреда, причиненного физическим и юридическим лицам, регулируется нормами гражданского права. Причинение вреда окружающей среде регулируется комплексным механизмом гражданского и административного права, причем в США и Евросоюзе - в известной мере и уголовного права.
Возмещение экологического вреда - это восстановление качества окружающей среды, ее конкретных объектов (компонентов), с тем чтобы их полезные свойства и характеристики соответствовали установленным управомоченными государственными органами обязательным экологическим требованиям.
Проблема возмещения экологического вреда - общая для всего мирового сообщества. Она должна быть разрешена и на мировом, и на национальном уровне путем принятия соответствующих международно-правовых документов и законодательных актов стран.
Для большинства стран мира, и к России это относится в полной мере, возмещение экологического вреда и восстановление качества окружающей среды до сих пор в большей или в меньшей степени осуществляется за счет государства, являясь немалой расходной статьей государственного бюджета. Переломить эту тенденцию, с тем чтобы возмещение экологического вреда осуществлялось бы, как правило, хозяйствующими субъектами - источниками загрязнения, крайне важно в современном мире, в эпоху бурного развития научно-технического прогресса, побочным отрицательным результатом которого является ухудшение, а зачастую и деградация окружающей среды.
В Декларации по окружающей среде и развитию, принятой на конференции Организации Объединенных Наций по окружающей среде и развитию в июне 1992 г. в Рио-де-Жанейро ("Саммит Земли"), закреплен принцип ответственности хозяйствующего субъекта - природопользователя: "загрязнитель платит" или "загрязняющий платит" за вред, причиняемый окружающей природной среде (polluter pays principle) (Principle 16, Rio Declaration on Environment and Development).
Принцип "загрязнитель платит" закреплен в Договоре "О деятельности Европейского союза" (Treaty on the Functioning of the European Union (Article 191(2) TFEU)). В Евросоюзе действует Директива "Об ответственности за предотвращение и возмещение экологического вреда" (Directive 2004/35/CE of the European Parliament and of the Council of 21 April 2004 on environmental liability with regard to the prevention and remedying of environmental damage). В преамбуле и в ст. 1 Директивы указывается, что предотвращение экологического вреда и его возмещение должно исходить из принципа "загрязнитель платит".
Суть его в том, что хозяйствующий субъект несет ответственность:
- за экологический вред, причиненный в результате совершенного им правонарушения, то есть расплачивается за уже содеянное (юридическая ответственность);
- поддержание надлежащего качества окружающей среды в процессе своей хозяйственной и иной деятельности, и он обязан принимать все меры по предотвращению, предупреждению нарушений экологических требований, минимизации негативного воздействия на окружающую среду; в случаях, когда негативное воздействие неизбежно, он обязан проводить все необходимые мероприятия по восстановлению ее качества.
Таким образом, хозяйствующий субъект - природопользователь несет ответственность за причиненный экологический вред в результате его деятельности, как неправомерной, так и правомерной.
Этот принцип проходит красной нитью в законодательстве США и Евросоюза. Необходимость его реализации в реалиях современной России признают специалисты различных отраслей знаний. Зарубежный опыт и поиски, которые ведутся в этом направлении, представляются интересными и полезными для российских специалистов.
В США действует Закон "Об устранении последствий, компенсациях и возмещении вреда, причиненного окружающей среде" (Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act) 1980 г., с дополнениями 1986 г. (сокращенно Superfund или CERCLA). Закон CERCLA принял федеральную программу (систему) государственного экологического контроля, направленную на: выявление мест, уровень загрязнения которых создает реальную опасность для здоровья людей; проведение первоочередных очистных работ и восстановление качества окружающей среды. Реализация этой программы возложена на федеральное ведомство "Агентство по охране окружающей среды" (Environmental Protection Agency - EPA). Закон устанавливает порядок возмещения причиненного экологического вреда, устранения последствий негативного воздействия на объекты окружающей среды (воды, атмосферный воздух, земли) и выплаты компенсационных сумм, причем как уже израсходованных, так и тех, которые предстоит израсходовать в будущем <2>.
--------------------------------
<2> См.: Брославский Л.И. Экология и охрана окружающей среды: законы и реалии в США, России и Евросоюзе. М.: ИНФРА-М, 2018. С. 211 - 213, 422 - 431.
Анализ российского законодательства, и прежде всего Федерального закона "Об охране окружающей среды" <3> (далее - Закон об охране окружающей среды), дает основание сделать вывод, что правовой механизм возмещения экологического вреда в России фактически отсутствует. Отдельные нормы Закона об охране окружающей среды проблему не разрешают, а некоторые из них вызывают критические замечания.
--------------------------------
<3> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
В цепочке субъектов ответственности за качество окружающей среды "государственные органы - хозяйствующий субъект - гражданин" выпал хозяйствующий субъект - природопользователь, деятельность которого является потенциальным источником негативного воздействия на окружающую среду.
Понятие "ответственность" имеет два значения. Первое - ответственность как обязанность (долг). Второе - юридическая ответственность за правонарушение.
Бесспорно, что в первую очередь именно хозяйствующий субъект должен нести ответственность за поддержание надлежащего качества окружающей среды. Его главная обязанность как природопользователя - принять все возможные меры по предотвращению или хотя бы минимизации негативного на нее воздействия. Если это все же произошло, природопользователь обязан обеспечить восстановление качества окружающей среды своими силами и средствами или с привлечением на договорных началах специализирующихся на этом предприятий и организаций, не перекладывая эту обязанность, ответственность на плечи государства.
В соответствии со ст. 3 гл. 1 Закона об охране окружающей среды один из принципов хозяйственной и иной деятельности - ответственность органов государственной власти за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности. Исходя из этого, в гл. II закреплены полномочия в сфере экологии органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации и органов местного самоуправления (ст. ст. 5, 6, 7). Глава III закрепляет права и обязанности граждан, общественных и иных некоммерческих объединений.
Вопрос, почему в Законе об охране окружающей среды, содержащем 23 принципа, не закреплена как один из принципов ответственность хозяйствующих субъектов? Ведь прежде всего на них должна быть возложена эта обязанность. Согласно ст. 3 Закона об охране окружающей среды в числе принципов хозяйственной деятельности "ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды". Однако в данном случае говорится о юридической ответственности, т.е. о мерах государственного принуждения к экологическим правонарушителям.
Отсюда можно сделать вывод, что законодатель должен определить, за что именно несут ответственность, имея в виду обязанность восстановить качество окружающей среды, все категории субъектов ответственности, т.е. государственные органы, хозяйствующие субъекты и другие юридические лица, граждане.
Конституционному праву граждан на благоприятную окружающую среду и на возмещение причиненного вреда должна корреспондировать обязанность, и это не только обязанность государства, государственных органов, но и обязанность (ответственность) хозяйствующего субъекта.
Эти общие положения должны быть конкретизированы в законодательных актах, регулирующих деятельность хозяйствующих субъектов, с тем чтобы они неуклонно выполняли возложенную на них законом обязанность - восстановление качества окружающей среды независимо от того, явилось ли это результатом экологического правонарушения со стороны хозяйствующего субъекта, либо это результат его правомерной деятельности, либо это прошлый накопленный экологический ущерб.
Применительно к государственным органам Закон об охране окружающей среды указывает на их ответственность за обеспечение надлежащего качества и безопасности окружающей среды. Однако это не означает, что все расходы на восстановление ее надлежащего качества идут из средств государственного бюджета. В определенных случаях государство вынуждено и должно на это пойти. Вместе с тем государство должно создать эффективный правовой механизм, когда эти расходы относились бы в первую очередь на хозяйствующих субъектов - природопользователей, потенциальных источников причинения экологического вреда.
Для этого, по нашему мнению, необходимо: во-первых, внести ряд дополнений в Закон об охране окружающей среды как основополагающий закон в системе природоохранного законодательства; во-вторых, в его развитие принять специальный Федеральный закон "О возмещении вреда, причиненного окружающей среде" (далее - предлагаемый Закон).
Такого рода специальным законом является приведенный Закон США CERCLA. На основании Директивы 2004/35/CE законы о возмещении экологического вреда приняты в ряде стран ЕС: например в Италии, Испании, Франции, Австрии, Чехии. Во Франции действует также Экологический кодекс. Вопрос о целесообразности принятия Экологического кодекса России является дискуссионным. По нашему мнению, в принципе это возможно. Его структура, содержание и место в системе российского законодательства - предмет специального рассмотрения. В этом случае в Экологический кодекс можно было бы включить в качестве его составной части правовой механизм возмещения экологического вреда.
В отношении Закона об охране окружающей среды хотелось бы высказать следующие замечания. В статье 3 следовало бы наряду с "презумпцией экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности" установить презумпцию ответственности хозяйствующего субъекта - природопользователя за поддержание надлежащего качества и безопасности окружающей среды. Это может быть как хозяйственный субъект - экологический правонарушитель, так и хозяйствующий субъект, который, будучи природопользователем, обязан в силу закона восстановить качество окружающей среды, даже когда ее ухудшение - результат его правомерной деятельности.
Деликтная ответственность за причинение экологического вреда хозяйствующего субъекта, совершившего экологическое правонарушение, в соответствии с нормами Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) (гл. 59 "Обязательства вследствие причинения вреда") <4> не вызывает сомнений в российской юридической литературе и в судебной практике. Что же касается экологического вреда, причиненного в результате правомерной деятельности, т.е. даже при соблюдении природопользователями всех установленных экологических требований, то этот вопрос в законодательстве остается открытым. Происходит одно из двух: либо восстановление качества окружающей среды за счет государства, что становится все более весомым грузом для государственного бюджета, либо постепенное ухудшение качества окружающей среды, а иной раз ее деградация.
--------------------------------
<4> См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 410.
В исследованиях по гражданскому праву справедливо отмечалось, что сфера подлежащих возмещению потерь в гражданском обороте может выходить за рамки ответственности. Речь идет о возмещении вреда, "причиненного вследствие правомерных действий, когда нет правонарушения и механизм гражданско-правовой ответственности неприменим". Несмотря на то что эта норма закреплена в ст. 1064 ГК РФ "Общие основания ответственности за причинение вреда", "трактовать такое возмещение как возложение ответственности нет оснований. Если действия лица - причинителя вреда правомерны, то нет и самого правонарушения, а выяснение его вины теряет всякий смысл". Следовательно, само понятие деликта, традиционно используемое со времен римского права в гражданском законодательстве и в юридической литературе, "уже не отражает всего спектра отношений, возникающих в современном мире и связанных с обязательством возместить причиненный вред. Такое обязательство может возникнуть как в результате правонарушения, так и в результате правомерной деятельности" <5>.
--------------------------------
<5> См.: Садиков О.Н. Убытки в гражданском праве Российской Федерации. М.: Статут, 2009. С. 5 - 9.
Эти положения в полной мере относятся к сфере экологии. Правовой механизм возмещения экологического вреда и предлагаемый Закон должны основываться на трех принципах: 1) обязанность субъекта ответственности возместить экологический вред; 2) экологический вред должен быть возмещен в полном объеме; 3) государство несет субсидиарную ответственность за причинение экологического вреда в результате деятельности человека.
Следовало бы ввести понятие "субъект ответственности за экологический вред". В американском праве используется понятие "потенциально ответственная сторона" (potentially responsible party - PRP).
В предлагаемом Законе следовало бы установить, что субъектом ответственности за причиненный экологический вред являются: 1) природопользователь - экологический правонарушитель; 2) природопользователь, действовавший в соответствии с установленными нормами, требованиями и правилами, и, следовательно, не являющийся правонарушителем; 3) собственник (владелец), вынужденный нести ответственность за прошлый, накопленный, в том числе "унаследованный", экологический вред.
Ответственность за "унаследованный" экологический вред означает, что закон возлагает на природопользователя обязанность восстановить надлежащее качество окружающей среды и в тех случаях, когда экологический вред причинен до приобретения или получения им на законных основаниях права собственности, владения или пользования определенным объектом окружающей среды.
В предлагаемом Законе необходимо закрепить право субъекта ответственности в случаях, когда он установил, что причинение экологического вреда является результатом действий или (бездействия) третьей стороны, привлечь ее к ответственности в порядке регресса.
Вопрос о возмещении прошлого, накопленного, в том числе "унаследованного", экологического вреда заслуживает особого внимания. В 2016 году в Закон об охране окружающей среды была внесена новая гл. XIV.1 "Ликвидация накопленного вреда окружающей среде". Как положительный момент следует отметить закрепление в нем общих положений о выявлении, оценке и учете объектов накопленного вреда и об организации работ по его ликвидации; ведении государственного реестра объектов накопленного вреда; категорировании этих объектов; выделении приоритетных объектов, на которых экологический вред подлежит ликвидации в первоочередном порядке.
Однако возникает вопрос, на кого возложена вся эта работа. В части 2 ст. 80.2 Закона об охране окружающей среды указано, что организацию работ по ликвидации накопленного вреда вправе осуществлять органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, а в случаях, установленных правительством, - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственное управление в области охраны окружающей среды.
Необходимо отметить, что это, очевидно, не только право, но и обязанность государственных органов. Однако самое главное - опять "выпал" хозяйствующий субъект. Именно он в первую очередь должен принимать меры по предотвращению экологического вреда и его накоплению; вести его учет и своевременно информировать об этом соответствующие государственные органы; устранить допущенные нарушения экологических требований и в кратчайшие сроки восстановить надлежащее качество окружающей среды своими силами, средствами и за свой счет, обращаясь при необходимости в соответствующие государственные органы за материально-технической и финансовой помощью, а также другими средствами государственной поддержки.
В Законе об охране окружающей среды содержится отсылочная норма о том, что порядок организации и проведения связанных с этим работ устанавливается Правительством Российской Федерации. Думается, что это предмет предлагаемого Закона.
Представляет интерес многолетняя практика США, связанная с установлением мест загрязнения, подлежащих первоочередной очистке, и ведением соответствующего перечня. EPA анализирует данные о местах загрязнения, поступающие от федеральных ведомств и из других источников, формальных и неформальных, и при необходимости проводит инспекционные проверки. На основании обобщения и оценки всей собранной информации, с учетом характера и продолжительности загрязнения конкретных объектов окружающей среды и степени риска для жизни и здоровья людей, EPA определяет, используя для этого математические модели, уровень загрязнения всех рассмотренных мест и в соответствии с выставленным им баллом отбирает и включает конкретные места загрязнения в федеральный перечень наиболее загрязненных мест, подлежащих первоочередной очистке (National Priority List - NPL).
Включение определенных мест загрязнения в указанный перечень означает, что для проведения в этих местах очистных работ могут быть использованы средства федерального фонда. Впервые такой перечень был опубликован EPA в 1982 г. Перечень публикуется в Федеральном регистре - официальном ежедневном издании исполнительных указов президента, нормативных актов и иных документов федеральных ведомств и др. В него постоянно вносятся изменения и дополнения: исключение из перечня очищенных мест и включение в него новых, где необходимо скорейшее проведение таких работ. Каждый штат также имеет свой перечень таких мест, и средства для проведения очистных работ выделяются из фонда данного штата.
В предлагаемом Законе необходимо установить, что государство несет субсидиарную, т.е. дополнительную, ответственность за причинение экологического вреда и обязано восстановить надлежащее качество окружающей среды из средств государственного бюджета, если его ухудшение явилось результатом деятельности хозяйствующих субъектов только в определенных случаях, когда это не было сделано по какой-либо причине ответственной стороной: банкротство или выход из бизнеса; невозможность установить причинителя вреда; отсутствие у субъекта ответственности достаточных средств для покрытия всех этих расходов; когда эти расходы и потери превышают установленный предел, "потолок" ответственности.
Субъект ответственности не обязан возмещать экологический вред в случаях непреодолимой силы и военных действий. Это обязанность государства. Оно также обязано возмещать экологический вред, причиненный в результате природных явлений, экологических катаклизмов и катастроф. Только при этих условиях можно говорить, что государство не просто декларирует, а реально гарантирует право граждан на благоприятную окружающую среду.
Рассмотренная модель ответственности за экологический вред означает, что она должна быть "двухуровневой". Первый - ответственность хозяйствующего субъекта - природопользователя и (или) экологического правонарушителя. Второй - ответственность государства в лице управомоченного на то государственного органа. Государство не должно расплачиваться за хозяйствующих субъектов, которые должны страховать все свои производственные и коммерческие риски, в том числе ответственность за причинение экологического вреда.
Возникают естественные вопросы: как будет работать "двухуровневая" система ответственности? Каким должен быть порядок восстановления надлежащего качества окружающей среды? Представляется необходимым в предлагаемом Законе закрепить следующую правовую норму, по аналогии с действующим в США порядком. Если субъект ответственности не выполнил свои обязанности по возмещению экологического вреда, управомоченный на то государственный орган обязан обеспечить скорейшую очистку загрязненных мест, привлекая в качестве подрядчиков компании, имеющие сертификат для проведения такого рода работ. Все расходы оплачиваются им из экологического фонда, и они должны быть возмещены субъектом ответственности. В противном случае компенсационные суммы и штрафы взыскиваются с него в принудительном порядке. Штрафы, взыскиваемые с субъекта ответственности за невыполнение своих обязанностей по возмещению экологического вреда, также следует предусмотреть в предлагаемом Законе. Таким образом, возмещение причиненного экологического вреда в конечном итоге будет осуществляться главным образом за счет хозяйствующих субъектов - природопользователей, а не из средств бюджета.
В США функции такого государственного органа возложены на агентства по охране окружающей среды, федеральное и штатов. В России это, очевидно, должны быть специальные органы в системе Минприроды.
Источники формирования государственного фонда, предназначенного для возмещения расходов на восстановление качества окружающей среды, - отдельная проблема, которая должна быть разрешена в предлагаемом Законе.
Платность природопользования - один из принципов охраны окружающей среды. Платежи, уплачиваемые хозяйствующими субъектами - природопользователями, - один из источников пополнения государственных экологических фондов. Между тем, как отмечают российские специалисты, платежи зачастую "растворяются в бюджете" и расходуются на различные нужды: строительство дорог, жилых домов и др. По существу, действует остаточный принцип природоохранной деятельности. В предлагаемом Законе должно быть предусмотрено, что средства государственных фондов (федерального, субъектов Федерации, муниципальных) предназначены исключительно для возмещения экологического вреда и восстановления качества окружающей среды.
Необходимость платы за негативное воздействие на окружающую среду и (или) эконалогов не вызывает сомнений. Ведь государство как гарант экологических прав граждан должно располагать необходимыми финансовыми средствами, и указанные выплаты и (или) налоги должны быть одним из основных источников.
Задача законодательной и исполнительной власти заключается в том, чтобы установить гибкую систему определения их размеров и создать режим, обеспечивающий поступление в экологические фонды необходимых средств, с одной стороны, и "не задавить бизнес" - с другой.
Система платы за негативное воздействие на окружающую среду сама по себе не разрешит проблему возмещения экологического вреда. Пополнение экологических фондов только за ее счет представляется неоправданным еще и потому, что создает своего рода "уравниловку", фактически приравнивая хозяйствующих субъектов - экологических правонарушителей и хозяйствующих субъектов, соблюдающих экологические требования.
Она должна работать вместе с правовым механизмом ответственности, с тем чтобы поддержание и восстановление ее качества осуществлялось главным образом и прежде всего за счет хозяйствующих субъектов - природопользователей и, как уже отмечалось, независимо от того, явилось ли причинение экологического вреда результатом его правонарушения или правомерных действий.
Закрепление в предлагаемом Законе рассмотренной модели двухуровневой ответственности означает, что наряду с платой за негативное воздействие на окружающую среду источниками пополнения экологических фондов должны стать: суммы, взысканные в гражданско-правовом порядке с субъектов ответственности за экологический вред на основании решений судов или уплачиваемые ими добровольно; суммы, возвращаемые ими в случаях, когда очистные работы были оплачены из средств этого фонда, и штрафы за невыполнение своей обязанности возместить экологический вред; другие штрафы, предусмотренные за нарушение экологического законодательства.
Дополнительное выделение в экологические фонды бюджетных средств должно осуществляться только тогда, когда государство вынуждено взять на себя субсидиарную ответственность в указанных выше случаях.
В США и в странах ЕС, в отличие от России, важным источником пополнения экологических фондов являются взыскиваемые с экологических правонарушителей административно- и уголовно-правовые штрафы. Они выполняют не только карательные и стимулирующие, но и компенсационные функции.
В современной России эффективным средством возмещения экологического вреда могли бы стать административно-правовые штрафы, взыскиваемые с хозяйствующих субъектов - экологических правонарушителей. В условиях социалистической экономики это фактически было лишь "перекладыванием денег из одного кармана государства в другой". Конкуренция, стремление получить максимальную прибыль - движущие силы рыночной экономики. Но, как показывают и зарубежная, и современная российская практика, это создает потенциальную опасность для экологии. Вопросы охраны окружающей среды нередко отходят на второй план, и хозяйствующие субъекты зачастую стараются экономить на природоохранных мероприятиях.
На сегодняшний день административная ответственность базируется на тех же принципах, что и в советский период. Если персональная ответственность в большей или меньшей степени работала и работает в настоящее время, то ответственность юридических лиц имеет весьма ограниченный эффект. Обязательным условием привлечения к административной ответственности за экологические правонарушения физических лиц, безусловно, должно быть наличие вины. Другое дело, когда речь идет о хозяйствующих субъектах: юридических лицах и лицах, занимающихся индивидуальной предпринимательской деятельностью. Представляется, что они должны нести административную ответственность независимо от вины. Форма и степень вины: умысел, грубая ли простая неосторожность (небрежность) - должны быть основанием только для определения размера взыскиваемых штрафов.
Следовало бы, по нашему мнению, предусмотреть взыскание административных штрафов хозяйствующих субъектов и индивидуальных предпринимателей не только за каждое нарушение, но и за каждый день, если нарушение носит длительный характер, и установить минимальные и максимальные размеры штрафов.
Хотелось бы предложить для обсуждения вопрос о целесообразности изъятия из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях <6> административной ответственности юридических лиц в различных сферах социально-экономической жизни общества, в том числе и в экологии. Административную ответственность юридических лиц за причинение экологического вреда можно было бы установить в предлагаемом законе. Соответственно, административная ответственность за экологические правонарушения должна быть предусмотрена также непосредственно в Земельном, Водном, Лесном кодексах, Законе Российской Федерации "О недрах" и др., вместо содержащихся в них отсылочных норм.
--------------------------------
<6> См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1 (часть I). Ст. 1.
При разработке предлагаемого Закона необходимо будет определить его соотношение с ГК РФ. Судебная практика России о возмещении экологического вреда пока еще недостаточная, базируется на правовых нормах, закрепленных в гл. 59 ГК РФ "Обязательства вследствие причинения вреда". Необходимо, однако, учитывать, что эти нормы ГК РФ, как и зарубежных стран, традиционно направлены на защиту частных интересов, а именно здоровья граждан и имущества (собственности) физических и юридических лиц. Поэтому экологические правонарушители несут ответственность за причиненный вред в соответствии с нормами ГК РФ. Другое дело - экологический вред. Потерпевшими являются неопределенное количество лиц, и результатом несоблюдения экологических требований становится нарушение общественных, публичных интересов.
В этой связи возникают сомнения в правомерности юридической ответственности экологических правонарушителей за причинение экологического вреда на основании гл. 59 ГК РФ.
Эта же проблема возникла в судебной практике Франции в связи с экологической катастрофой у берегов Франции в декабре 1999 г., которую обычно называют ERIKA decision или ERIKA case. В конечном итоге суд взыскал с ответчика, компании Total International Ltd., фрахтовщика, которому принадлежал груз (сырая нефть), в пользу органа местного самоуправления убытки за причиненный экологический вред. Однако специалисты справедливо отметили, что это судебное решение основано скорее не на писаном праве, т.е. ГК Франции, а на прецедентном праве, которое в определенной степени применяется во Франции, хотя и не так широко, как, скажем, в США. Правомерность этого решения в течение нескольких лет обсуждалась представителями всех ветвей власти и учеными-правоведами. Было признано необходимым внести дополнения в действующий ГК Франции, проект которых был представлен в парламент. Названное судебное дело и история подготовки этих дополнений рассматривались автором <7>.
--------------------------------
<7> См.: Брославский Л.И. Ответственность за окружающую среду и возмещение экологического вреда: законы и реалии США, России и Евросоюза. М.: ИНФРА-М, 2014. С. 143 - 146.
В мае 2016 г. парламентом Франции внесены дополнения в ст. ст. 1246 и 1247 ГК Франции, согласно которым любое лицо, причинившее экологический вред, несет полную ответственность за его возмещение. Окружающая среда - самостоятельный объект негативного воздействия со стороны человека, и субъект ответственности обязан возместить экологический вред независимо от того, был причинен в результате этого вред физическим и юридическим лицам или нет <8>.
--------------------------------
<8> См.: Gonciari I. New developments in French Environmental Law. 20.01.2017. URL: https://www.ukpandi.com/knowledge-publications/article/legal-update-new-developments-in-french-environmental-law-136823/; Vergnerie M.-L. Environmental liability in France. 2019. January 2. URL: https://www.lexology.com/research/hubs/energy-and-natural-resources.
В современных условиях одна из актуальнейших задач российской цивилистики - баланс между публичными и частными интересами. Тенденции правового регулирования экономических отношений в российском праве свидетельствуют о подвижности границ частного и публичного права. С одной стороны, происходит "публицизация" частного права, а с другой - "коммерциализация" широкого круга отношений, ранее находившихся в сфере административного регулирования <9>.
--------------------------------
<9> См.: Яковлев В.Ф., Талапина Э.В. Роль публичного и частного права в регулировании экономики // Журнал российского права. 2012. N 2. С. 7.
Если новеллы в главах ГК РФ, к примеру о праве собственности, направлены на коммерциализацию общественных отношений, вытекающих из права собственности, то предлагаемые дополнения главы об обязательствах вследствие причинения вреда будут означать публицизацию внедоговорных обязательств, традиционно ориентированных на защиту частных интересов.
Представляется необходимым внести дополнения в соответствующие статьи гл. 59 ГК РФ, а также гл. 48 "Страхование", предусмотрев в ней обязанность страхования ответственности за причинение экологического вреда хозяйствующими субъектами, потенциальными источниками негативного воздействия на окружающую среду.
Так, пункт 1 ст. 1064 "общие основания ответственности за причинение вреда" следовало бы, по нашему мнению, сформулировать следующим образом: "вред, причиненный личности или имуществу гражданина, имуществу юридического лица, а также окружающей природной среде (экологический вред), подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред".
Правовой механизм возмещения экологического вреда должен основываться на трех принципах: обязанность субъекта ответственности возместить экологический вред; экологический вред должен быть возмещен в полном объеме; государство несет субсидиарную ответственность за причинение экологического вреда в результате деятельности человека.
Литература
1. Брославский Л.И. Ответственность за окружающую среду и возмещение экологического вреда: законы и реалии США, России и Евросоюза / Л.И. Брославский. Москва: ИНфРА-М, 2014. 227 с.
2. Брославский Л.И. Экология и охрана окружающей среды: законы и реалии в США, России и Евросоюзе / Л.И. Брославский. Москва: ИНФРА-М, 2018. 579 с.
3. Садиков О.Н. Убытки в гражданском праве Российской Федерации. Москва: Статут, 2009. 219 с.
4. Яковлев В.Ф. Роль публичного и частного права в регулировании экономики / В.Ф. Яковлев, Э.В. Талапина // Журнал российского права. 2012. N 2 (182). С. 5 - 16.
5. Gonciari I. New developments in French Environmental Law / I. Gonciari. URL: https://www.ukpandi.com/knowledge-publications/article/legal-update-new-developments-in-french-environmental-law-136823/.
6. Vergnerie M.-L. Environmental liability in France / M.-L. Vergnerie. URL: https://www.lexology.com/research/hubs/energy-and-natural-resources.
Подписано в печать
18.06.2020
