2014-02-13
435
Законодательством Российской Федерации, как и ряда других государств, предусмотрена возможность применения по отношению к другим государствам специальных экономических мер <1>. Они применяются "в случаях возникновения совокупности обстоятельств, требующих безотлагательной реакции на международно-противоправное деяние либо недружественное действие иностранного государства или его органов и должностных лиц, представляющие угрозу интересам и безопасности Российской Федерации и (или) нарушающие права и свободы ее граждан, а также в соответствии с резолюциями Совета Безопасности Организации Объединенных Наций".
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 30 декабря 2006 года N 281-ФЗ "О специальных экономических мерах".
Применяемые экономические меры могут быть направлены на (пункт 2 статьи 3):
"1) приостановление реализации всех или части программ в области экономической, технической помощи, а также программ в области военно-технического сотрудничества;
2) запрещение финансовых операций или установление ограничений на их осуществление;
3) запрещение внешнеэкономических операций или установление ограничений на их осуществление;
4) прекращение или приостановление действия международных торговых договоров и иных международных договоров Российской Федерации в области внешнеэкономических связей;
5) изменение вывозных и (или) ввозных таможенных пошлин;
6) запрещение или ограничение захода в порты Российской Федерации судов и использования воздушного пространства Российской Федерации или отдельных его районов;
7) установление ограничений на осуществление туристской деятельности;
8) запрещение или отказ от участия в международных научных и научно-технических программах и проектах, научных и научно-технических программах и проектах иностранного государства".
Эти меры носят временный характер. Решение о их применении принимается Президентом Российской Федерации "на основе предложений Совета Безопасности Российской Федерации с обязательным незамедлительным информированием Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации о таком решении".
Предложения о применении специальных экономических мер могут быть внесены Президенту Российской Федерации также Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации или Правительством Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации на основании решения Президента Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом устанавливает перечень конкретных действий, на совершение которых вводится запрет совершения и (или) в отношении которых вводится обязанность совершения, и иных ограничений. В случае если реализация специальных экономических мер требует решения Центрального банка Российской Федерации, то запрет совершения и (или) обязанность совершения действий и иные ограничения устанавливаются Центральным банком Российской Федерации во взаимодействии с Правительством Российской Федерации.
Закон возложил обязанность на федеральные органы исполнительной власти, Центральный банк Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации обеспечивать реализацию специальных экономических мер.
Проблема методов управления весьма подвижна и носит диалектический характер. Опыт управленческих отношений свидетельствует о недопустимости антагонистического противоречия между методами прямого и косвенного воздействия. Для этого имеются следующие основания.
Во-первых, управленческая деятельность по своей природе административная ("административное" суть "управленческое"). Поэтому методы, используемые в процессе ее практического осуществления, не могут не быть административными. В силу этого обособление административных и экономических методов управления некорректно.
Во-вторых, прямые (административные) и косвенные (экономические) методы используются с единой конечной целью - для достижения эффективности управленческого воздействия субъекта управления на поведение объекта управления.
В-третьих, эти средства практически используются одними и теми же субъектами управленческих правоотношений.
В-четвертых, они используются в отношении одних и тех же объектов управления. На практике не существует объектов управления, которые нуждаются только в косвенном управляющем воздействии.
В-пятых, прямые и косвенные средства используются в практической деятельности соответствующих исполнительных органов (должностных лиц) в рамках единого варианта как одностороннее и властное волеизъявление субъекта управления.
В-шестых, для реализации прямого и косвенного управляющего воздействия требуется, как правило, единая правовая форма. В то же время нередко при выделении административных и экономических методов исходят из того, что первые регламентированы правом, а вторые базируются непосредственно на объективных экономических закономерностях общественного развития. Методы управления в обобщенном виде могут быть представлены только как административно-правовые. Без правовой регламентации и юридической формы невозможно осуществлять эффективное, рациональное и грамотное управление вообще.
В-седьмых, практически в правовых актах управления можно обнаружить органическое сочетание экономического содержания и административно-правовой формы. Например, указы Президента РФ о повышении уровня заработной платы отдельным категориям работников одновременно содержат государственно-властные предписания, направленные на формирование механизма реализации предусматриваемых мер. Экономические рычаги управляющего воздействия требуют принятия соответствующих административно-правовых средств.
Конкретное содержание административно-правовых методов достаточно разнообразно. Это может быть: установление правил поведения в сфере государственного управления общеобязательного или частного характера; утверждение конкретных (адресных) заданий <1>; предписания о совершении определенных действий <2>; назначение на должности; удовлетворение законных притязаний участников регулируемых отношений; запрещение определенных действий; выдача разрешений различного рода <3>; осуществление регистрационных действий; проведение контроля и надзора; материальное и моральное поощрение <4>; применение материальных санкций; разрешение споров между участниками управленческих отношений; установление стандартов <5>; оформление государственных заказов; установление обязательной процедуры совершаемых действий <6>, в том числе и при межведомственном взаимодействии <7>; определение критериев управленческой деятельности <8>; применение административно-принудительных мер и т.п.
--------------------------------
<1> См., например: Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 29 сентября 2008 года N 55 "Об иммунизации населения Российской Федерации в рамках приоритетного национального проекта в сфере здравоохранения в 2009 году" // Российская газета. 2008. 24 октября.
<2> См., например: Приказ Федеральной таможенной службы от 19 сентября 2008 года N 1151 "Об утверждении Порядка производства таможенного оформления воздушных судов, запасных частей и оборудования, необходимых для проведения ремонта воздушных судов" // Российская газета. 2008. 24 октября.
<3> См., например: Федеральный закон от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ (в ред. от 4 декабря 2006 года N 201-ФЗ) "О лицензировании отдельных видов деятельности", а также Постановление Правительства Российской Федерации от 15 октября 2008 года N 765 "О порядке подготовки и принятия решения о предоставлении водных биологических ресурсов, отнесенных к объектам рыболовства, в пользование"; Приказ Федеральной таможенной службы от 23 сентября 2008 года N 1161 "Об утверждении Порядка создания постоянных зон таможенного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации" // Российская газета. 2008. 24 октября.
<4> См., например: Приказ Федерального агентства по науке и инновациям от 1 октября 2008 года N 237 "Об утверждении Перечня примерных показателей стимулирования основного персонала федеральных бюджетных учреждений, находящихся в ведении Федерального агентства по науке и инновациям, за качество и количество труда"; Постановление Правления Пенсионного фонда Российской Федерации от 9 октября 2008 года N 291п "О повышении размеров должностных окладов работников системы ПФР" // Российская газета. 2008. 24 октября.
<5> См., например: Приказ Министерства промышленности и торговли Российской Федерации (Минпромторг России) от 3 сентября 2008 года N 119 "Об утверждении Порядка разработки перечня национальных стандартов, содержащих правила и методы исследований (испытаний) и измерений, в том числе правила отбора образцов, необходимые для применения и исполнения принятого технического регламента и осуществления оценки соответствия, а также в случае отсутствия указанных национальных стандартов применительно к отдельным требованиям технического регламента или объектам технического регулирования, порядок разработки правил и методов исследований (испытаний) и измерений, в том числе правил отбора образцов, необходимых для применения и исполнения принятого технического регламента и осуществления оценки соответствия" // Российская газета. 2008. 24 октября.
<6> См., например: Приказ Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 6 октября 2008 года N 600 "Об утверждении Порядка выплаты отдельным категориям сотрудников Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий денежной компенсации вместо положенных по нормам снабжения предметов вещевого имущества личного пользования"; Приказ Федеральной таможенной службы от 19 сентября 2008 года N 1150 "Об утверждении Административного регламента Федеральной таможенной службы по исполнению государственной функции принятия таможенным органом пассажирской таможенной декларации, поданной физическим лицом" // Российская газета. 2008. 24 октября.
<7> См., например: Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 7 октября 2008 года N 225/240 "Об утверждении Регламента взаимодействия Федеральной службы исполнения наказаний и Федеральной миграционной службы, их территориальных органов по контролю за исполнением вынесенных Министерством юстиции Российской Федерации решений о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих освобождению из мест лишения свободы" // Российская газета. 2008. 24 октября.
<8> См., например: Приказ Федерального агентства по науке и инновациям от 1 октября 2008 года N 236 "Об утверждении Перечня критериев оценки эффективности работы федеральных бюджетных учреждений, находящихся в ведении Федерального агентства по науке и инновациям"; Приказ Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоз) от 7 октября 2008 года N 287 "Об утверждении Перечней должностей работников, относимых к основному персоналу по видам экономической деятельности, для определения размеров должностных окладов руководителей подведомственных учреждений" // Российская газета. 2008. 24 октября.
9.3. Административно-правовые акты управления
Административно-правовые акты управления в системе законодательства Российской Федерации имеют свои особенности и общие характерные черты. Наиболее характерными для них являются следующие основные черты:
1. Имеют юридическую природу правовой формы исполнительно-распорядительной деятельности.
2. Обладают государственно-властным характером и обязательны для исполнения в отношении того круга лиц, кому они адресованы.
3. Исполнение акта управления гарантируется, а при необходимости и обеспечивается принудительной силой государства.
4. По своей юридической силе имеют подзаконный характер. Это означает, что они могут быть изданы уполномоченным на это должностным лицом или органом исполнительной власти, а также органом местного самоуправления (юридически нет, но фактически - да) в соответствии и на основании Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов с целью обеспечения их исполнения.
5. Они устанавливают обязательные правила поведения либо регулируют конкретные отношения. Выполнение содержащихся в них предписаний влечет за собой наступление определенных юридических последствий - возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений.
6. Они должны носить творческий характер, поскольку содержащиеся в них предписания направлены на оптимальное решение управленческих вопросов. Для достижения этого требования необходимы творческий подход, предвидение, осмотрительность, учет и глубокий анализ фактических данных.
7. Административно-правовые акты управления издаются в одностороннем порядке. При издании межведомственных управленческих актов следует говорить о выражении коллективной воли субъектов управления.
Таким образом, административно-правовой акт управления представляет собой подзаконное одностороннее юридически властное предписание, изданное компетентным субъектом в процессе осуществления исполнительно-распорядительной деятельности.
Профессор А.П. Коренев считает, что административно-правовой акт управления - это юридический акт, регулирующий определенные общественные отношения или разрешающий конкретное управленческое дело, персонально определяющий поведение адресата, обладающий властным, творческим характером, издаваемый в одностороннем порядке уполномоченными на то органами и должностными лицами в соответствии с установленной процедурой.
Профессор Д.Н. Бахрах считает, что акты государственной администрации - это особый вид подзаконных, официальных юридических актов, принимаемых субъектами государственной власти в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, содержащих односторонние властные волеизъявления и влекущих юридические последствия.
По мнению профессора Ю.Н. Старилова, правовой акт управления представляет собой разновидность документов, используемых в процессе деятельности органов управления (должностных лиц) и представляющих собой справки, заключения, докладные записки, протоколы, акты ревизий, инвентаризаций, проверок и т.д., которые фиксируют определенные обстоятельства, имеют юридическую значимость, но не содержат (в отличие от правовых актов) односторонние государственно-властные обязательные к исполнению предписания.
9.4. Отличие административно-правовых актов управления
от смежных правовых форм
Административно-правовой акт отличается от закона тем, что носит подзаконный характер, т.е. издается на основе и во исполнение закона. Если акт государственного или муниципального управления противоречит закону, то действует закон. Закон может отменить или приостановить действие акта управления.
Судебные акты в отличие от административно-правовых актов являются правовой формой выражения правосудия. Судебный акт есть акт применения нормы права в связи с конкретными нарушениями законодательства. Поэтому судебный акт, как правило, индивидуальный акт, касающийся участников судебного процесса. В основном он не содержит норм права, за исключением некоторых решений Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ или Высшего Арбитражного Суда РФ.
Судебные акты издаются по поводу правовых конфликтов, т.е. правонарушения или споре о праве. Административно-правовые акты издаются не только по этим основаниям, но и в связи с совершением субъектами управления правомерных действий, в целях осуществления руководства всеми сферами и отраслями управления.
Судебные акты издаются судами, которые независимы и подчиняются только закону. Следовательно, никто не может дать суду указание, как разрешить то или иное конкретное дело, рассматриваемое судом.
Административно-правовые акты могут приниматься субъектом управления на основе и во исполнение не только закона, но и указаний (предписаний) вышестоящих субъектов управления.
От актов прокурорского надзора (протеста, представления, предостережения, постановления) административно-правовой акт отличается следующими юридическими качествами. Акты прокурорского надзора появляются в связи с установлением фактов нарушения закона, направлены на их устранение и предупреждение в будущем. Они не содержат в себе новых норм права, а также (как правило) предписаний управленческого, исполнительно-распорядительного характера.
От гражданско-правовых актов (договоров) административно-правовые акты отличаются по своей юридической природе и основаниям принятия. Для гражданско-правовых актов характерно взаимное волеизъявление равных по своему положению сторон. В отличие от административно-правового акта гражданско-правовой акт представляет собой соглашение, результат взаимного волеизъявления сторон, равноправных участников договора. В гражданско-правовом акте отражается частный интерес субъектов конкретного правоотношения, а в административно-правовом - содержится публичный интерес.
Документы, имеющие юридическое значение (паспорт, служебное удостоверение, аттестат об окончании школы, диплом об окончании высшего учебного заведения), сами по себе не устанавливают, не изменяют и не прекращают конкретных отношений. Составленные по установленной форме, они лишь удостоверяют определенные факты. На их основе могут издаваться административно-правовые акты управления. Например, диплом об окончании высшего учебного заведения является основанием для подготовки и издания приказа о назначении на должность.
Служебные документы (справки, протоколы заседаний, докладные записки, стенограммы собраний и т.п.) не имеют юридического значения, но являются источниками информации. На основании служебных документов, так же как и документов, имеющих юридическое значение, могут быть приняты административно-правовые акты. Могут быть исключения: выдача лицензий на основании протоколов комиссий, образованных при органах исполнительной власти.
Акты управления отличаются также и от актов общественных объединений. Последние издаются от имени коллектива объединения и являются выражением воли его членов. Акты общественных объединений обязательны лишь для членов соответствующих объединений, и их реализация обеспечивается средствами и методами самого объединения. Юридическим, властным характером эти акты не обладают. В качестве крайней меры может приниматься решение об исключении из общественного объединения.
9.5. Классификация административно-правовых
актов управления
По мнению профессора А.П. Коренева, основывающемуся на общих положениях теории права, административно-правовые акты необходимо классифицировать по следующим основаниям:
1. По юридическим свойствам - нормативные, индивидуальные, общего значения, смешанного характера.
Нормативные административно-правовые акты содержат в себе нормы права. Они принимаются с целью регулирования однотипных общественных отношений, рассчитаны на многократное применение.
Индивидуальные акты не содержат норм права. Их содержание направлено на разрешение конкретного, носящего индивидуальный характер, вопроса управления. Они принимаются на основе нормативных актов и являются актами применения норм права к конкретным случаям. Это наиболее распространенный вид административно-правовых актов, посредством которых оперативно решается большое количество вопросов и дел, возникающих в процессе осуществления управления.
Правовые акты управления общего значения - приказы, постановления, распоряжения, как правило, содержат какие-либо кратковременные предписания (о переносе выходного дня, об очередном призыве на военную службу и т.п.) либо общие требования (усилить внимание к определенным категориям дел, повысить требовательность, бережнее относиться к природе, экономить ресурсы и т.д.). Акты смешанного характера содержат как нормы права, так и решения по индивидуальным управленческим делам либо содержат и общие требования. Такие акты управления принимаются по целому комплексу взаимосвязанных вопросов управления.
2. По сроку действия - с неопределенным сроком действия (бессрочные акты), срочные и временные.
3. По органам, издающим правовые акты государственного управления, они делятся на следующие: указы и распоряжения (издает Президент Российской Федерации или глава исполнительной власти субъекта Российской Федерации); постановления и распоряжения (принимаются органом государственного управления общей компетенции - Правительством Российской Федерации, правительствами субъектов Российской Федерации); приказы - издаются, как правило, руководителями всех уровней органов исполнительной власти, в том числе в милитаризованных структурах. По содержанию приказ может быть как нормативным, так и индивидуальным актом.
Инструкция, так же как и приказ, принимается, как правило, руководителем органа исполнительной власти. Особенность инструкции заключается в установлении порядка исполнения закона или акта вышестоящего органа управления. Поэтому, в отличие от приказа, инструкция всегда является нормативным актом. Она содержит правовые нормы, которые детализируют законы или другие нормативные акты вышестоящих органов, определяют порядок выполнения работ или совершения отдельных действий.
В тех случаях, когда инструкция или иной нормативный документ уполномоченного на то органа специальной или отраслевой компетенции носит межведомственный характер или затрагивает интересы физических или юридических лиц, они в соответствии с Указом Президента от 23 мая 1996 г. N 763 (с последующими изменениями и дополнениями) до опубликования подлежат обязательной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации.
Правовые акты управления издаются также государственными органами, которые не являются органами исполнительной власти. Например, приказы, инструкции и другие нормативные акты принимаются руководителями представительных органов, председателями судов, прокурорами. Эти акты издаются для разрешения внутриорганизационных вопросов.
4. По территории действия они делятся на: акты, действующие в масштабе Российской Федерации, федерального округа, республики в составе Российской Федерации; акты, действующие в масштабе административно-территориальной единицы (края, области, города, района и т.д.); межтерриториальные акты (действуют в пределах нескольких административно-территориальных единиц, например при чрезвычайных ситуациях: землетрясениях, наводнениях, эпидемиях, эпизоотиях); локальные.
5. По характеру компетенции они делятся на акты общего, межотраслевого и отраслевого управления.
Акты общего управления издаются органами управления общей компетенции (Президентом РФ, Правительством РФ, президентами и правительствами республик, входящих в состав РФ, главы администраций краев, областей и другими органами общей компетенции).
Акты межотраслевого (надведомственного) управления принимаются органами межотраслевого, а в некоторых случаях и отраслевого государственного управления (Министерством финансов РФ, МВД России - Правила дорожного движения...). Эти акты обязательны для исполнения всеми министерствами, ведомствами, органами, организациями, должностными лицами независимо от ведомственной подчиненности, а также гражданами.
Акты отраслевого управления регулируют общественные отношения и разрешают управленческие дела в определенной отрасли управления. Они издаются министрами, руководителями ведомств, управлений и т.п.
6. По форме выражения акты государственного управления подразделяются на словесные и конклюдентные.
Словесные акты - это акты управления, выраженные посредством слов, они могут быть письменными или устными.
Письменный акт управления рассматривается как надлежащим образом оформленный официальный письменный документ. Во многих случаях акт имеет юридическую силу лишь тогда, когда соответствующим образом письменно оформлен.
Наряду с письменными актами существуют устные (приказы, распоряжения, указания, команды и т.п.). Чаще всего они издаются в процессе оперативного решения вопросов управления, особенно в силовых структурах. Так же как и письменные, они влекут юридические последствия.
Конклюдентные акты. Воля субъекта управления может выражаться посредством сочетания определенных жестов, сигналов, движений, знаков, звуков и других конклюдентных действий. Таковы, например, жесты милиционера, регулирующего движение транспорта и пешеходов, сигналы и специальные знаки, подаваемые работниками железнодорожного, водного, воздушного транспорта в целях регулирования и обеспечения безопасности движения, сигналы светофоров, дорожные знаки и разметка дорог.
Несоблюдение предписаний, выраженных конклюдентным способом, также может повлечь за собой определенные юридические последствия.
Профессор Д.Н. Бахрах предложил дополнительно классифицировать правовые акты управления по функциональной роли, в зависимости от объема полномочий, порядка принятия, по степени сложности и другим критериям. Имеются и иные классификации. В основном они отражают содержание перечисленных выше подходов.
9.6. Лицензирование как метод контроля
в государственном управлении
В целях упорядочения процесса рыночных отношений государство формирует соответствующее законодательство. Основным является Федеральный закон от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности (в ред. от 4 декабря 2006 года N 201-ФЗ) <1>. В соответствии со статьей 2 даются определения следующим понятиям:
--------------------------------
<1> Принятие этого Закона повлекло за собой отмену следующих федеральных законов: Федеральный закон от 25 сентября 1998 года N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 39. Ст. 4857; Федеральный закон от 26 ноября 1998 года N 178-ФЗ "О внесении дополнений в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 48. Ст. 5853; Федеральный закон от 22 декабря 1999 года N 215-ФЗ "О внесении дополнений в статью 17 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 52. Ст. 6365; Федеральный закон от 22 декабря 1999 года N 216-ФЗ "О внесении дополнения в статью 17 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 52. Ст. 6366; Федеральный закон от 12 мая 2000 года N 69-ФЗ "О внесении изменения в статью 17 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 20. Ст. 2104.
лицензия - специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю;
лицензируемый вид деятельности - вид деятельности, на осуществление которого на территории Российской Федерации требуется получение лицензии в соответствии с настоящим Федеральным законом;
лицензирование - мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением действия лицензий в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий, возобновлением или прекращением действия лицензий, аннулированием лицензий, контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий, ведением реестров лицензий, а также с предоставлением в установленном порядке заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании;
лицензионные требования и условия - совокупность установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности;
лицензирующие органы - федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие лицензирование в соответствии с настоящим Федеральным законом;
