Обеспечение подготовки документов

Отличие процессов подготовки текстов документов для автоматизированного документооборота, описанных в разделе «Подготовка документов», от этих же процессов в электронном документообороте, невелико. В описании решения по автоматизации документооборота говорилось, что в большинстве органов власти и местного самоуправления реальная работа по созданию документов уже ведется в электронной форме. Такой порядок работы стал привычным для государственных служащих, и цель решения – предложить более современные средства организации работы.

Поскольку в автоматизированном документообороте используются наиболее современные решения и критерием отбора является лишь их сочетаемость с бумажным документооборотом, то ничего преимущественно нового в электронном документообороте не содержится.

Весьма важным преимуществом технологии подготовки документов, используемой в ЭДД, является возможность автоматизации всего процесса согласования и утверждения документа, в том числе и с использованием электронных аналогов собственноручной подписи.

Кроме того, система ЭДД позволяет работать с единым хранилищем объектов, в котором содержатся как неофициальные данные, так и документы, обрабатываемые «официальным» документооборотом и архивным делом.

Все это позволяет существенно повысить эффективность труда при подготовке документов, поскольку единым инструментам поиска и анализа данных доступно все информационное пространство органа власти. В подготовке новых документов могут легко использоваться не только личные или коллективные наработки служащих, но и фрагменты или аналитические материалы, полученные на основе исследования всех (при безусловном контроле прав доступа к информации) имеющихся документов. Это существеннейшим образом повышает эффективность труда и качество подготавливаемых документов. Только технология ЭДД позволяет сформировать и успешно эксплуатировать единую базу знаний в полном соответствии с представлением этого термина в концепции «управления знаниями».

5.2. Автоматизация обмена документами между органами власти

В настоящее время во многих государственных органах власти уже используются унаследованные автоматизированные системы управления документами. Они построены на различной программно-технической базе. Часть из них реализована на базе современных технологий. Также еще эксплуатируется значительное количество систем предыдущих поколений на базе MS DOS и других платформах.

Унификация систем во всех государственных органах в обозримые сроки невозможна как из политических (права субъектов Федерации и органов местного самоуправления), так и практических соображений. Внедрение, а особенно замена эксплуатируемых систем – достаточно долгий, тяжелый и дорогостоящий процесс.

В этой ситуации естественным решением является разработка такого средства межведомственного обмена документами, которое могло бы быть легко адаптируемо к различным форматам входящих/исходящих сообщений и допускало бы подключение различных систем.

Обмен электронными документами должен быть надлежащим образом защищен. Документы должны быть снабжены электронной подписью, гаранти­рующей авторство и неизменность содержания документа, а в отдельных случаях и закрыты криптографическими средствами от несанкционированного доступа.

У каждой организации имеется много организаций-корреспондентов, с которыми идет обмен документами, и у всех могут быть различные форматы сообщений, и даже сети. Нагружать системы отдельных организаций функцией постоянной поддержки служебной информации, необходимой для организации обмена, нецелесообразно.

Обмен документами логично строить не по принципу «каждый с каждым», а по принципу «звезды» – на базе Центров обмена документами (ЦОД).

ЦОД могут выполнять следующий набор функций:

· преобразование и согласование форматов входящих-исходящих документов;

· поддержка адресных баз и вычисление маршрутов доставки документов;

· гарантированная доставка документов;

· дополнительное архивирование документов;

· поддержка и синхронизация справочников.

Центры обмена сообщениями могут также принимать на себя роль удостоверяющих центров, поддерживающих инфраструктуру закрытых и открытых ключей, процедуры аутентификации для организаций – участников обмена.

Для интеграции с ЦОД унаследованные корпоративные системы при необходимости могут дополняться специальными интерфейсными модулями, обеспечивающими предварительное преобразование форматов и процедуры обмена с ЦОД.

Рис. 5.7. Взаимодействие с Центром обмена документами

Далее мы опишем подробнее некоторые функции ЦОД.

Форматы и стандарты обмена

Одна из основных задач ЦОД – синхронизация форматов документов между различными системами. Наиболее логичным подходом является разработка некоторого универсального расширяемого XML-представления типовых докумен­тов, используемого как промежуточный формат, и набора конверторов для этого формата для каждой из присоединяемых систем.

Если набор реквизитов документов у подключаемой системы оказывается шире, чем предусмотрено в универсальном формате, то возможно либо расши­рение формата, либо отражение этих реквизитов с помощью механизма специфи­ческих для конкретных адресатов тегов.

Преобразование форматов документов должно сохранять весь набор реквизитов входящих документов. Для исходящих документов в формате XML дополнительные реквизиты также должны сохраняться – особенности XML позволяют игнорировать «чужие» реквизиты. Для других форматов документов состав реквизитов может быть урезан. При этом может передаваться дополнительный файл согласованного с получателем формата с расширенным или полным реквизитным составом документа.

Кроме реквизитного состава документов, ЦОД должен обеспечивать передачу собственно файлов документов. В отдельных случаях может обеспе­чиваться преобразование форматов документов (скажем, файлов Microsoft Office в текстовое представление и перекодировка при экспорте в системы, функцио­нирующие на базе MS DOS, или преобразование в HTML при экспорте документа на портал).

Обеспечение гарантированной доставки

Задача ЦОД – в любом случае добиться передачи документа принимающей стороне и получения от нее уведомления о получении – квитанции (передача документа «под роспись»). При этом ЦОД может использовать различные механизмы напоминания и уведомления – через электронную почту и другие каналы.

Все интегрируемые с ЦОД системы должны обладать возможностями уведомления ЦОД о том, что документ зарегистрирован. Это не обязательно автоматизировать – сотрудник канцелярии может отправить подтверждение вручную.

Аутентификация и конфиденциальность

Важнейшим аспектом при организации обмена документами является обеспечение аутентичности документов и конфиденциальности их передачи.

Он предусматривает создание так называемых удостоверяющих центров, осуществляющих деятельность по генерации открытых и закрытых ключей, хранению и удостоверению открытых ключей лиц – участников электронного документооборота.

Используемые для этого программные средства должны быть сертифицированы, а сам удостоверяющий центр – лицензирован на осуществление этой деятельности уполномоченным государственным органом.

Логичным является организационное и программно-техническое совмещение ЦОД и удостоверяющих центров, поскольку те и другие должны являться центральными элементами инфраструктуры обмена информацией между одним и тем же кругом участников.

Сертифицированные модули электронной подписи, а при необходимости – криптографической защиты документов должны быть встроены в корпоративные системы документооборота или упоминавшиеся выше интерфейсные модули для унаследованных систем.

Архитектура системы Центров обмена документами

Центры обмена документами могут быть реализованы как в виде единого общегосударственного ЦОД, так и в виде системы взаимодействующих ЦОД разного уровня.

Техническая возможность построения единого общегосударственного ЦОД существует, но более целесообразным нам представляется второй вариант, предусматривающий создание системы взаимодействующих ЦОД территори­ального, ведомственного и других уровней. Смысл этого – в упрощении админи­стрирования ЦОД и замыкании заметных объемов документопотоков на «нижних уровнях» системы.

Рис. 5.8. Иерархия Центров обмена документами

Хотя структура власти предрасполагает к построению строго иерархической схемы, из соображений безопасности и надежности может оказаться целесообразной более гибкая структура, где для документа может существовать более одного пути достижения конечной точки маршрута.

При этом должны быть предусмотрены технологические и организационные процедуры синхронизации форматов документов и справочников, используемых ЦОД разных уровней.

Программные средства

Для организации межведомственных центров обмена данными для системы электронного делопроизводства и документооборота, создаваемого на базе техно­логий Microsoft, наиболее естественным решением является использование сервера интеграции.

Сервер позволяет распознавать и преобразовывать форматы входящих/ис­ходящих документов различных ведомств, сгенерированных различными системами, маршрутизировать документы, контролировать транзакционность и гарантировать доставку адресату (путем проверки условий доставки и повторных попыток, а также уведомлений). Кроме того, он снабжен наглядными средствами преобразования документов из одной формы в другую, а также проектирования бизнес-процессов.

Взаимодействие между центрами обмена документами, системами ЭДД и интерфейсными модулями рекомендуется организовывать на базе технологии веб-сервисов. Технология веб-сервисов поддержана и реализована на всех существу­ющих программных платформах и позволяет легко интегрировать между собой разнородные системы, что крайне важно в условиях существующего разнообразия систем автоматизации документооборота.

Для доставки документов и уведомлений оптимальным выбором является почтовый сервер.

Для работы с ЦОД при отсутствии корпоративных систем или недостаточной функциональности интерфейсных модулей могут быть использованы средства из комплекта Microsoft Office (Outlook), возможно дополненные модулями для подготовки необходимых форм документов, их авторизации и аутентификации с помощью сертифицированных средств ЭЦП.

5.3. Организация взаимодействия органов государственной власти с гражданами и предприятиями

Субъектами взаимодействия органов власти являются:

· предприятия (хозяйствующие субъекты). С ними, как правило, взаимодействие носит регулярный характер, происходит по регламентированным протоколам с использованием строгих форм циркулирующих документов;

· граждане и общественные организации. С ними, как правило, взаимодействие не носит регулярный характер, а его инициатором является гражданин. Для решения этой задачи оптимальной является технология порталов. Кратко рассмотрим функции таких порталов и возможные способы интеграции их в общую архитектуру системы ЭДД органов власти.

Обмен документами с предприятиями

Задача регулярного взаимодействия с предприятиями (хозяйствующими субъектами) в целом аналогична задаче межведомственного обмена документами и может решаться теми же способами – через центры обмена документами.

Рис. 5.9. Взаимодействие ЦОД и организаций

Для решения этой задачи необходима разработка интерфейсов между специализированными автоматизированными системами (бухгалтерский учет, системы управления кадрами и пр.).

Обеспечение доступа к публичной информации

Оптимальная форма организации доступа к информации органов государственной власти – это интернет-порталы. В настоящее время доступ в интернет имеют более 20 миллионов российских граждан. Причем это – наиболее деятельная, молодая и социально активная часть населения.

Такие порталы должны обеспечивать как возможность доступа к информации по инициативе заинтересованных лиц (путем публикации информации на портале), так и активное информирование (рассылки) пользователей портала, подписав­шихся на рассылку новостей, новых нормативных актов и других типов публи­куемой на порталах информации.

Важным также является вопрос обеспечения аутентичности и юридической силы публикуемой информации. Для придания ей официального статуса публикуемые и рассылаемые документы желательно подписывать ЭЦП организа­ции – источника документа.

В соответствии с программой «Электронная Россия» предполагается реализация иерархии порталов, публикующих информацию соответствующих органов власти. В качестве типового набора информации, которая должна быть представлена на портале органа власти, можно указать:

1. основные нормативные документы, определяющие функции и порядок работы учреждения;

2. документы или ссылки на документы вышестоящих учреждений;

3. исчерпывающую информацию о расположении, расписании работы и в случае необходимости персоналиях учреждения;

4. актуальные материалы, публикуемые учреждением в соответствии с его функциями;

5. проекты документов для обсуждения;

6. новости работы учреждения; тематически связанные новости;

7. рекомендации физическим или юридическим лицам по решению их типичных проблем.

Детальные рекомендации по построению порталов на базе решений Microsoft изложены в соответствующих документах.

Здесь мы не случайно выделили пункты, связанные с публикацией актуальных материалов и проектов документов, так как при большом потоке документов единственный способ обеспечения этого пункта – это автоматизированное взаимодействие портала с системами ЭДД.

Построение такого взаимодействия возможно двумя путями.

· в виде автоматического экспорта документов из системы в базу данных портала.

· путем организации он-лайн-доступа и публикации документов непосредственно из архива организации.

Первое решение целесообразно для небольших ведомств, объем публикуемых документов у которых не очень велик и отсутствуют возможности постоянного он-лайн-доступа к корпоративному архиву. В этом случае логично публикуемые документы пересылать на портал также с использованием центра обмена данными, путем (полу)автоматической отправки документов «на публикацию» еще одному адресату – порталу.

Второе решение естественно для достаточно крупных учреждений с большим объемом выпускаемых документов и активной работой рабочих групп над проектами документов, в том числе публичных. В этом случае к числу атрибутов документов возможно добавление еще одного признака – «публичный документ», что обеспечит возможность доступа к нему со стороны портала.

Организация структуры информации (рубрикация) на таком портале и взаимная связь документов в этом случае также является отражением системы классификаторов и связей документов в корпоративной системе.

На таком портале информация делится на две части – статическую (редко изменяемую) и динамическую. Статическая информация управляется средствами управления контентом. Динамическая информация, хранящаяся в базах данных одного или нескольких ведомств, извлекается при поступлении соответствующих запросов.

Большинство систем электронного документооборота и автоматизированного делопроизводства, поставляемые партнерами Microsoft, имеют все необходимые для этого программные интерфейсы.

Работа с обращениями граждан и организаций

Кроме функций информирования порталы органов государственной власти и местного самоуправления должны также выполнять функции организации интерактивного взаимодействия с гражданами и организациями, предоставляя возможность обращения к уполномоченным служащим для решения своих вопросов, отслеживания хода выполнения запросов ипр.

Внедрение таких систем позволяет радикально поднять эффективность работы и уменьшить непроизводительные затраты времени граждан, вынужденных тратить его на личное посещение государственных учреждений, и времени чиновников.

При этом такие «точки входа» могут выполнять функции «единого окна», обеспечивая интерфейс сразу с несколькими органами власти, в идеале – вообще со всеми органами власти Российской Федерации.

Так же, как и информационная часть порталов, система работы с заявлениями может быть реализована на базе интернет-технологий, поставляемых Microsoft и его партнерами, но требует другой архитектуры и предполагает другой набор используемых решений.

Здесь мы кратко опишем функции системы работы с заявлениями и обращениями граждан, способы интеграции ее в общую архитектуру системы ЭДД органов власти.

К основным функциям системы относятся:

· учет, идентификация и авторизация обращающихся;

· прием аутентифицированных обращений по некоторой совокупности форм;

· определение адресатов и передача обращений на обработку;

· доставка авторам уведомлений;

· просмотр истории обращений, в том числе поддержка связей документов.

Взаимодействие системы работы с обращениями с прочими системами ЭДД должно строиться на тех же принципах, что и взаимодействие систем различных ведомств, – т.е. система работы с обращениями граждан также должна быть подключена к центру обмена документами для автоматической передачи и регистрации в уполномоченных организациях, получения результатов.

Рис. 5.10. Взаимодействие ЦОД с системой обработки обращений
граждан и организаций

Такая система (как для отдельного ведомства, так и системы государственной власти в целом – «единого окна») может быть реализована на базе программных средств – Microsoft Internet Information Services, технологии ASP.NET, системы Passport для авторизации и аутентификации граждан и системы управления открытыми ключами граждан, реализованной на базе удостоверяющего центра сертификатов открытых ключей X.509 (Microsoft Certification Authority), входящего в стандартную поставку Microsoft Windows Server, и криптомодулей от партнеров Microsoft, сертифицированных уполномоченными государственными органами.

Интерфейсы с ведомственными системами могут быть реализованы на базе аппарата служб, поддерживаемого технологией.NET.

Для взаимодействия с ней со стороны граждан и организаций могут быть использованы повсеместно распространенные и входящие в состав Microsoft Office программы Microsoft Outlook и Microsoft Internet Explorer, дополненные криптомодулями для защиты сообщений и аутентификации участников обмена в соответствии с нормами действующего законодательства.

5.4. Системы ЭДД для органов власти разного уровня

Решение для муниципальных и других органов власти, имеющих небольшой объем документооборота

К этой категории можно условно отнести муниципальные структуры управления с небольшим объемом документооборота, не имеющие достаточной технической базы для внедрения полноценной системы ЭДД.

Для них может быть рекомендовано однопользовательское решение, снабженное средствами защищенного обмена электронными документами с вышестоящей организацией – непосредственно или через ЦОД. Пользователем такого решения обычно выступает сотрудник, ответственный за делопроизводство организации.

Работа при этом осуществляется с бумажными документами, но в системе ведется регистрация входящих/исходящих документов, учет резолюций по документам, документов, списанных в дело и находящихся на архивном хранении. При большом количестве сотрудников также может вестись учет движения бумажных оригиналов.

Документы, полученные в электронном виде из вышестоящей организации, сразу регистрируются, распечатываются и начинают исполняться до прихода бумажных оригиналов. Вышестоящая организация автоматически получает уведомление о том, что документ зарегистрирован.

Такое решение позволяет:

· ускорить обмен входящими/исходящими документами с вышестоящей организацией;

· повысить эффективность контроля за исполнением документов;

· организовать эффективную систему хранения взаимосвязанных документов;

· уменьшить время на поиск нужных документов;

· уменьшить количество «затерянных» документов, местонахождение которых неизвестно.

Рис.

5.11. Однопользовательское решение

Решение может быть реализовано на базе операционной системы Microsoft Windows, СУБД MSDE, текстового редактора Microsoft Word и системы работы с электронными таблицами Microsoft Excel из комплекта Microsoft Office и одно­пользовательской системы ЭДД «Дело-Секретарь».

Для коллективной работы над документами, доставки документов в электронной форме исполнителям и обмена электронной почтой могут быть использованы средства Microsoft Outlook.

Решение для местного органа самоуправления

К этой категории можно условно отнести муниципальные структуры управления, имеющие средний объем документооборота от 3000 до 10000 документов в год, канцелярию или секретариат как структурно отделенное подразделение и осуществляющие работу не только с документами от организаций, но и письмами и обращениями граждан и предприятий. Такие организации обычно имеют достаточный парк персональных компьютеров, объединенных в локальную сеть.

Для них может быть рекомендовано многопользовательское решение с количеством рабочих мест от 5 до 20, снабженное средствами защищенного обмена электронными документами с вышестоящими и нижестоящими организациями (непосредственно или через ЦОД), связью с порталом для информирования и приема заявок граждан и организаций и возможностью удаленного интернет-доступа к данным системы ЭДД.

Система должна обеспечивать регистрацию входящих/исходящих документов, учет резолюций по документам, документов, списанных в дело и находящихся на архивном хранении. Должен также вестись учет движения бумажных оригиналов.

Пользователями такого решения обычно выступают не только делопроизводственный персонал, но и ряд сотрудников функциональных подразделений.

Поскольку большинство сотрудников таких организаций имеет персональные компьютеры, в рамках такого решения уже может быть организована работа с частью документов в основном или исключительно в электронном виде. Входящие бумажные документы могут оцифровываться, и вся дальнейшая работа с ними уже может вестись в электронном виде. В электронном виде может также быть организован процесс исполнения документов (наложение и исполнение резолюций).

Если организация имеет постоянно доступный канал в сеть интернет, может быть организован удаленный доступ к системе ЭДД через веб-интерфейс, позволяющий контролировать ход работ как должностным лицам, находящимся в отъезде, так и вышестоящим организациям.

Такое решение позволяет:

· ускорить обмен документами с вышестоящими и нижестоящими организациями;

· уменьшить нагрузку на делопроизводственный персонал за счет передачи части функций в подразделения;

· повысить эффективность контроля за исполнением документов;

· организовать эффективную систему хранения взаимосвязанных документов;

· уменьшить время на поиск нужных документов;

· уменьшить количество «затерянных» документов, местонахождение которых неизвестно;

· ускорить и сделать более эффективной работу сотрудников по исполнению документов;

· снизить издержки на работу с обращениями граждан и организаций, подаваемыми в электронной форме (через портал);

· обеспечить контроль за исполнением важных документов со стороны вышестоящих организаций.

·

Рис. 5.12. Многопользовательское решение

Такое решение может быть реализовано на базе операционной системы Microsoft Windows Server, СУБД Microsoft SQL Server, пакета Microsoft Office для работы с текстами документов и таблицами и многопользовательской системы ЭДД «Дело-Предприятие» (подробнее см.: https://eos.ru/eos/eos_delo) разработки партнера Microsoft – компании «Электронные офисные системы» или аналогичных решений других партнеров.

Для коллективной работы над документами, доставки документов в электронной форме исполнителям и обмена электронной почтой могут быть использованы как средства Microsoft Outlook, так и Microsoft Exchange Server.

Для разработки и поддержки портала, а также организации удаленного интернет-доступа к данным системы ЭДД может быть использован набор интернет-технологий компании Microsoft (Internet Information Services, технология ASP, Microsoft Index Server) и предоставляемое системой «Дело-Предприятие» (подробнее см.: https://eos.ru/eos/eos_delo) API для публикации документов непосредственно из базы.

Решение для территориального образования (субъекта федерации)

Комплексное решение для субъекта Федерации предполагает внедрение систем ЭДД в значительном количестве организаций:

· в высших органах субъекта Федерации (правительстве, законодательном собрании, аппарате руководителя субъекта Федерации идр.);

· в региональных министерствах и комитетах;

· в муниципальных органах власти разного уровня.

К каждой отдельно взятой организации, в которой внедряется система ЭДД, применимы изложенные выше соображения – у них упорядочивается работа с документами, ускоряется обмен, улучшается контроль, делается более эффективным поиск нужных документов ит.д.

Но комплексность решения создает новое качество – унификация систем, возможность централизованных решений и сквозная система обмена электронными документами позволяют радикально поднять эффективность управления субъектом Федерации в целом. Поэтому в этом разделе мы остановимся именно на тех особенностях решения, которые возникают на уровне субъекта Федерации.

Региональная система обмена электронными документами
(Центр обмена данных)

Документопотоки региональных организаций в значительной степени замкнуты внутри региона. И перевод в электронный вид значительной части регионального обмена документами позволяет заметно ускорить и снизить издержки управления за счет «перехода количества в качество».

Значительное и постоянно растущее количество организаций, в которых внедрены системы ЭДД и которым необходимо включаться в систему обмена электронными документами, делает эффективным создание единого ЦОД, замыкающего внутри себя всю необходимую функциональность по гарантированной и защищенной доставке электронных документов.