Сущность преобразований государственного управления

Сенат как высший судебный орган

Определенные функции в государственном управлении осуществлял в рассматриваемый период Сенат как высший судебный орган Российской империи. Согласно указу императора «О правах и обязанностях Сената» (1802), Сенат «был объявлен хранителем законов, верховным местом империи, которое печется о повсеместном контроле правосудия, наблюдает за собиранием податей и за расходами штатными, имеет попечение о средствах к облегчению народных нужд, соблюдению общего спокойствия и тишины и прекращению всяких противозаконных деяний...»

Власть Сената ограничивалась только властью императорского величества, а его (Сената) Указы должны были исполняться всеми, как собственные императорского величества. Последующими указами императора были определены порядок представления из коллегий-министерств, губерний и других органов различного рода докладов и рапортов, слушания дел в Сенате, участия сенаторов в его работе, механизм деятельности его департаментов и принятия ими соответствующих решений. Но попытки Александра I предоставить Сенату право контролировать деятельность коллегий — министров, губернаторов, проводить ревизии деятельности местных органов и осуществлять функции Конституционного суда в ходе проведения административных реформ 1802—1812 гг. не удались. Идеи М.М.Сперанского, его конкретный проект преобразований Сената, согласно которому следовало отделить его судебную функцию от административной и создать два Сената - Правительствующий и судебный, несмотря на первоначальное одобрение императором, остались не осуществленными на практике.

В конечном счете Сенат во главе с генерал-прокурором (одновременно и министром юстиции) являлся высшей апелляционной инстанцией для судов губерний России, а его полусамостоятельные департаменты во главе с обер-прокурорами, в состав которых входили отдельные сенаторы, назначаемые царем, а также некоторые генералы, осуществляли свои функции сугубо бюрократически и неэффективно. В отечественной историографии деятельность Сената России в первой половине XIX в. в основном оценивается негативно. Исследователи часто указывают на то, что «стиль работы Сената характеризовался медлительностью в принятии решений», что в его канцеляриях «процветали взяточничество и волокита, покрывательство фактов нарушения закона» и другие отрицательные моменты, связанные с явно бюрократическими тенденциями в их деятельности.

Итак, первую половину царствования Александра I можно характеризовать как исторический этап активных преобразований системы государственного управления Россией. Сущность этих преобразований заключалась, во-первых, в попытках создания механизма управления, основанного на законе. Благодаря проведению либеральных административных реформ (создание Госсовета как законодательного органа, введение единообразия и организационное упорядочение деятельности исполнительных органов и их аппаратов, налаживание системы просвещения и подготовка кадров государственного управления) в данном направлении были достигнуты определенные результаты. Стремление опереться в управлении на силу закона и его соблюдение, придать самодержавному управлению некие законные формы, упорядочить законодательство и найти формы взаимосвязи закона и процесса управления страной вполне можно считать позитивным. Вместе с тем вряд ли правомерно преувеличивать эти попытки и особенно их результаты, превращать их в определенные тенденции, что имеет место в некоторых учебных пособиях.

Во-вторых, несомненным положительным фактором в государственном управлении можно считать становление вертикали исполнительной власти, вершиной которой были министры, назначаемые императором; губернаторы в губерниях, также назначаемые монархом, но зависимые и от министра внутренних дел; вице-губернаторы в области, уездные начальники и волостные начальники, назначаемые сверху. Определенная иерархия исполнительной власти представляется исторически оправданной, и необходимой в управлении государством.

В-третьих, на уровень государственного управления воздействовали также указы императора от 3 апреля 1809 г. и от 6 августа 1809 г., в которых определялись новые правила и порядок получения придворных званий камергера и камер-юнкера и чинов коллежского асессора (8-й класс по петровской Табели о рангах) и статского советника (5-й класс) в зависимости не только от выслуги лет, но и от качества службы и уровня университетского образования по результатам сданных экзаменов, предусмотренных обширной учебной программой и в присутствии высокопоставленных должностных чинов государственных органов управления[9].

Указанные выше меры и их постепенная реализация на практике в ходе проведения административных реформ 1801—1812 гг. способствовали централизации государственного управления на высшем и местном уровне, проявлению «ведомственно-линейного принципа» в системе управления страной.

Однако позитивные тенденции в государственном управлении страной отнюдь не затронули основ самодержавного абсолютистского властвования, оказались не закрепленными в годы дальнейшего правления Александра I. Разумные идеи и проекты М.М.Сперанского и других либеральных реформаторов в реальности оказались отвергнутыми. В условиях резко обострившихся русско-французских отношений и недовольства части государственного аппарата и дворянского сословия нововведениями реформы в государственном управлении затормозились, все явственнее проявлялись негативные последствия их незавершенности, а начавшаяся Отечественная война 1812 г. против французских войск не только отвлекла от последовательного преобразования системы управления, но и потребовала еще большей централизации управления и усиления самодержавной власти. Война с Францией вопреки всем ее негативным проявлениям и последствиям, с одной стороны, пробудила чувство общности и единения российского общества, способствовала проникновению революционных идей, а с другой — вызвала усиление кризисных явлений в государстве, особенно в финансово-экономической сфере, из-за резкого увеличения расходов на военные цели, обострение противоречий в обществе. По существу, начатые в довоенный период реформы в государственном управлении были свернуты, все более возвышалась роль самодержавной власти. Царская администрация, высшие и центральные органы власти и управления действовали крайне неэффективно. Для деятельности аппарата управления в центре и на местах были характерны бюрократическая волокита, казнокрадство, взяточничество.

Нельзя не отметить, что на характер самодержавного управления во вторую половину царствования Александра I в определенной мере оказала личная судьба императора, его склонность к мистицизму. В таких условиях в управлении государством все большую роль стал играть А.А.Аракчеев, который сосредоточил в своих руках руководство Государственным советом, Комитетом министров и императорской канцелярией и оказывал на императора сильное влияние. Как отмечают исследователи, он фактически стал «единственным докладчиком царю по всем вопросам..., все высшие чиновники представляли свои доклады Аракчееву, а тот уже информировал царя. Многие были недовольны Аракчеевым, его методами управления, но жаловаться Александру I на его любимца было бесполезно — жалобы или не доходили до царя, или он им просто не верил».