Тема 4 Бюджетное право

Тема 3. Принципы построения бюджетной системы Российской Федерации

Бюджетная система Российской Федерации основывается на ряде принципов. Перечень принципов бюджетной системы РФ установлен гл. 5 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Основными принципами бюджетной системы Российской Федерации являются:

1. Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации. Этот принцип означает единство правовой базы, единство денежной системы, применение единых форм бюджетной документации.

2. Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации. Принцип этот состоит в закреплении (полностью или частично) соответствующих видов налоговых доходов за определенным уровнем бюджета.

3. Самостоятельность бюджетов. Принцип самостоятельности бюджетов означает:

а) право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс,

б) наличие собственных источников доходов оборотов каждого уровня бюджетной системы, определяемых в соответствии с законодательством России;

в) законодательное закрепление регулирующих доходов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством;

г) право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств бюджетов, определять источники покрытия дефицитов бюджетов.

4. Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Этот принцип означает, что все доходы и расходы бюджетов и иные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством РФ, подлежат отражению в бюджетах в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, аккумулированных в бюджетной системе России.

Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей учитываются по доходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах текущего финансового года.

5. Принцип сбалансированности бюджетов. Сбалансированность бюджетов означает, что объем предусмотренных расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и источников финансирования его дефицита. При составлении бюджета органы власти должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

6. Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств.

Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении бюджетов и использовании бюджетных средств уполномоченные органы и получатели средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с определенного объема бюджетных средств.

7. Принцип гласности.

Принцип гласности означает опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению органов государственной власти и органов местного самоуправления, открытость для общества процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов. Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

8. Принцип достоверности бюджета.

Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогнозов социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

9. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

В соответствии с Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 5 августа 2000 г. № 116-ФЗ доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств — из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Действия должностных лиц, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств, к расходованию их на цели, не обозначенные в бюджете, являются нарушением бюджетного законодательства РФ.

Бюджетное устройство страны, функционирование бюджетной сис­темы, компетенции органов власти всех уровней в области бюджета регламентируются законодательством о бюджетных правах.

Бюджетное право - это совокупность юридических норм, регули­рующих бюджетное устройство страны и бюджетный процесс, то есть порядок формирования и исполнения всех бюджетов, входящих в бюджетную систему государства, а также компетенцию всех органов власти в бюджетной сфере.

Процесс формирования и исполнения бюджетов осуществля­ется в соответствии с бюджетными правоотношениями, т. е. уре­гулированными нормами права общественными отношениями, к которым относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в ходе составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы, контроля за их исполнением, осуществления государ­ственных и муниципальных заимствований, регулирования госу­дарственного и муниципального долга.

Конституция страны — основополагающий акт бюджетного права.

В Конституции Российской Федерации 1993 г. заложены ос­новы бюджетных прав федеральных, региональных и местных органов власти, которые сформулированы с учетом федератив­ного устройства государства.

В соответствии со ст. 5 Конституции РФ федеративное устрой­ство Российской Федерации основано на государственной целост­ности и разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и орга­нами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Предметы ведения в области бюджета очерчены в ст. 71 Конституции РФ, где зафиксировано, что в ведении Российской Федерации находятся федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития.

В ст. 72 Конституции РФ записано, что установление общих принципов налогообложения в Российской Федерации находит­ся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В ст. 1 «Протокола к Договору о раз­граничении предметов ведения и полномочий между федераль­ными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации» зафиксировано, что к со­вместному ведению относится и установление общих принципов бюджетной системы Российской Федерации.

В ст. 75 Конституции РФ отмечено, что система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налого­обложения в Российской Федерации устанавливаются федераль­ными законами.

В развитие основных положений в области бюджетного пра­ва, зафиксированных в Конституции РФ, издаются специальные законодательные акты. В их числе следует отметить:

• Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. № 1734-1;

• Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г. №4807;

• Федеральный закон «О финансовых основах местного са­моуправления» от 25 сентября 1997 г. №126-ФЗ;

• Бюджетный кодекс РФ от 31 июня 1998 г. № 145-ФЗ.

В этих актах определены бюджетные права представительных и исполнительных органов власти всех уровней, обеспечивающие им создание финансовой базы для выполнения возложенных на них функций по управлению страной и соответствующими территориями, проведению внутренней и внешней политики, управлению экономическими и социальными процессами.

Наиболее важным и емким из законодательных актов, из­данных в 90-е годы в области бюджетного права, является Бюд­жетный кодекс РФ, в котором установлены общие принципы бюджетного законодательства, правовые основы функциониро­вания бюджетной системы Российской Федерации, правовые положения субъектов бюджетных правоотношений, порядок ре­гулирования межбюджетных отношений, а также определены основы бюджетного процесса в Российской Федерации. Бюд­жетный кодекс законодательно зафиксировал компетенцию и полномочия органов власти всех уровней в бюджетной сфере.

Бюджетные компетенции и полномочия федеральных орга­нов государственной власти закреплены в Конституции РФ и вышеперечисленных законодательных актах.

К ведению Российской Федерации в области регулирования бюджетных правоотношений относятся:

• установление общих принципов организации и функцио­нирования бюджетной системы Российской Федерации;

• разграничение налогов и других доходов между уровнями бюджетной системы, а также распределение в порядке межбюджетного регулирования доходов федерального бюджета между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации;

• разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации;

• определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждение отчетов об их исполнении и осуществление контроля за их исполнением;

• определение основ формирования доходов, осуществле­ния расходов из бюджетов всех уровней бюджетной сис­темы Российской Федерации;

• определение основ осуществления государственных и му­ниципальных заимствований, а также основ управления государственным и муниципальным долгом;

• установление порядка составления и рассмотрения про­екта федерального бюджета, утверждения и исполнения федерального бюджета, осуществления контроля за его исполнением, составления отчетности об исполнении и утверждения отчетов об исполнении федерального бюд­жета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

• составление и рассмотрение проекта федерального бюд­жета, утверждение и исполнение федерального бюджета, осуществление контроля за его исполнением и утвержде­ние отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

• установление федеральными законами порядка осуществле­ния заимствований Российской Федерации, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, управления долгом Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

• осуществление государственных заимствований Российской Федерации и предоставление кредитов иностранным государствам, а также управление государственным долгом Российской Федерации;

• установление порядка формирования доходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

• осуществление расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

• установление порядка и условий предоставления финан­совой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюд­жета бюджетам субъектов Российской Федерации и мест­ным бюджетам;

• предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов Россий­ской Федерации и местным бюджетам;

• установление порядка и условий предоставления бюджет­ных кредитов;

• установление минимальных государственных социальных стандартов, норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муници­пальных услуг;

• утверждение бюджетной классификации Российской Фе­дерации;

• установление единых форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов всех уровней бюджетной систе­мы Российской Федерации;

• формирование, обеспечение погашения и обслуживание внешнего долга, определение перечня и порядка осуще­ствления государственных внешних заимствований;

• определение перечня и порядка формирования государствен­ных внебюджетных фондов, управление их деятельностью;

• установление оснований и порядка привлечения к ответ­ственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Бюджетным кодексом РФ регламентируются также полномо­чия федеральных органов власти в сфере формирования бюджет­ных доходов и средств целевых бюджетных фондов.

Установлено, что новые виды доходов, их отмена или изме­нение возможны только путем внесения соответствующих изме­нений в налоговое законодательство Российской Федерации. Федеральные органы законодательной власти могут также уста­навливать новые виды неналоговых доходов, отменять или из­менять действующие после представления федеральными орга­нами исполнительной власти своего заключения и только путем внесения изменений в Бюджетный кодекс.

К ведению федеральных органов относится разграничение бюджетных доходов и расходов между федеральным и региональ­ными бюджетами.

Разграничение налогов и сборов между бюджетами регламен­тируется:

Законом РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 июля 1991 г. №146-ФЗ (гл.2, ст.13—15),

• Бюджетным кодексом РФ от 31 июля 1998 г. №145-ФЗ, (раздел II, гл.7—9).

Расходы разделяются на ассигнования, финансируемые исклю­чительно из федерального, региональных и местных бюджетов, и на расходы, совместно финансируемые из бюджетов федерального, региональных и местных.

Бюджетным кодексом РФ определяется порядок формирова­ния и распределения целевых бюджетных фондов (ст. 54). Доходы федеральных целевых бюджетных фондов обособленно учиты­ваются в доходах федерального бюджета по ставкам, установ­ленным налоговым законодательством Российской Федерации, и распределяются между федеральными целевыми бюджетными фондами и территориальными целевыми бюджетными фондами по нормативам, определенным федеральным законом о феде­ральном бюджете на очередной финансовый год.

Органы государственной власти субъектов Российской Феде­рации наделены бюджетными правами в соответствии с:

• Законом РФ «Об основах бюджетных прав...» от 15 апреля 1993 г. №4807-1;

• Законом РФ «О субвенциях республикам в составе РФ, краям, областям, автономной области, автономным ок­ругом, городам Москве и Санкт-Петербургу» от 15 июля 1992 г. №3303-1;

• Бюджетным кодексом РФ.

Субъекты Российской Федерации вправе издавать свои зако­нодательные акты, регламентирующие бюджетные правоотно­шения на подведомственной территории.

В области регулирования бюджетных правоотношений к ве­дению субъектов Российской Федерации относятся:

• установление порядка составления и рассмотрения про­ектов бюджетов субъектов Российской Федерации, ут­верждения и исполнения региональных бюджетов, осу­ществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации;

• составление и рассмотрение проектов бюджетов Россий­ской Федерации и консолидированных бюджетов субъек­тов Российской Федерации, утверждение и исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации, осуществле­ние контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении бюджетов субъектов Российской Федера­ции и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

• распределение доходов от региональных налогов и сбо­ров, иных доходов субъектов Российской Федерации ме­жду бюджетом субъекта Российской Федерации и мест­ными бюджетами;

• определение порядка направления в бюджет субъекта Российской Федерации доходов от использования собст­венности субъекта Российской Федерации, доходов от налогов и сборов субъекта Российской Федерации, иных доходов бюджета субъекта Российской Федерации;

• разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетом субъекта Российской Федерации поряд­ка и условий предоставления финансовой помощи бюд­жетам субъектов Российской Федерации;

• определение порядка и условий предоставления финан­совой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам;

• предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам;

• установление порядка и условий предоставления бюджет­ных кредитов;

• определение перечня и порядка осуществления государ­ственных внутренних заимствований субъектов Россий­ской Федерации;

• осуществление государственных внутренних и внешних за­имствований субъекта Российской Федерации и управление государственным долгом субъекта Российской Федерации.

Представительные органы субъектов Российской Федерации вправе вводить региональные налоги и сборы, устанавливать размеры ставок по ним и вводить налоговые льготы в пределах прав, предоставленных налоговым законодательством Россий­ской Федерации.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Феде­рации могут предоставлять налоговые кредиты, отсрочки и рас­срочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджеты субъектов Российской Федерации в пределах лимитов предоставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, определенных законами субъектов Российской Федерации о бюджете.