Ответственность за нарушение банковского законодательства

Одним из основных направлений обеспечения законности в банковской сфере является повышение эффективности мер ответственности, применяемых к кредитным организациям за нарушение ими банковского законодательства. В связи с этим все более актуальным становится вопрос о правовой природе ответственности за указанные нарушения.

Согласно ст. 74 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" в случае нарушения кредитной организацией федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними нормативных актов и предписаний Банка России, непредставления информации, представления неполной или недостоверной информации Банк России имеет право требовать от кредитной организации устранения выявленных нарушений, взыскивать штраф в размере до 0,1% минимального размера уставного капитала либо ограничивать проведение кредитной организацией отдельных операций на срок до шести месяцев.

В случае неисполнения в установленный Банком России срок его предписаний об устранении нарушений, выявленных в деятельности кредитной организации, а также если эти нарушения или совершаемые кредитной организацией банковские операции или сделки создали реальную угрозу интересам ее кредиторов (вкладчиков), Банк России вправе:

1) взыскать с кредитной организации штраф в размере до 1% размера оплаченного уставного капитала, но не более 1% минимального размера уставного капитала;

2) потребовать от кредитной организации: осуществления мероприятий, направленных на финансовое оздоровление кредитной организации, в том числе изменения структуры ее активов; замены руководителей кредитной организации, перечень должностей которых указан в ст. 60 Закона о ЦБ РФ; осуществления реорганизации кредитной организации;

3) изменить на срок до шести месяцев установленные для кредитной организации обязательные нормативы;

4) ввести запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, предусмотренных выданной ей лицензией на осуществление банковских операций, на срок до одного года, а также на открытие ею филиалов на срок до одного года;

5) назначить временную администрацию для управления кредитной организацией на срок до шести месяцев. Порядок назначения и деятельности временной администрации устанавливается федеральными законами и издаваемыми в соответствии с ними нормативными актами Банка России;

6) ввести запрет на осуществление реорганизации кредитной организации, если в результате ее проведения возникнут основания для применения мер по предупреждению банкротства кредитной организации, предусмотренные Федеральным законом от 25 февраля 1999 г. N 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций"*(2);

7) предложить учредителям (участникам) кредитной организации, которые самостоятельно или в силу существующего между ними соглашения, либо участия в капитале друг друга, либо иных способов прямого или косвенного взаимодействия имеют возможность оказывать влияние на решения, принимаемые органами управления кредитной организации, предпринять действия, направленные на увеличение собственных средств (капитала) кредитной организации до размера, обеспечивающего соблюдение ею обязательных нормативов.

Следует отметить, что, устанавливая меры принуждения, федеральное банковское законодательство не определяет ни сущность правонарушения, за совершение которого к кредитным организациям применяются эти меры, ни правовую природу самих мер, ни порядок их применения.

Статьей 15.26 Кодекса РФ об административных правонарушениях предусмотрено административное наказание за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности в виде предупреждения и штрафа. Но существуют определенные критерии для разграничения наложения административного штрафа в соответствии с КоАП РФ и применения штрафа в соответствии с Законом о ЦБ РФ, которые зависят от субъектного состава, целей применения, условий назначения, оснований применения, расчета суммы штрафа, порядка назначения и других факторов. Административный штраф в соответствии с КоАП РФ и штраф в соответствии с Законом о ЦБ РФ следует различать по следующим основаниям:

1) по признаку наличия (отсутствия) юридического состава правонарушения: основанием для привлечения к административной ответственности является наличие состава правонарушения, т.е. объекта, объективной стороны, субъекта, субъективной стороны. Отсутствие хотя бы одного элемента состава исключает состав правонарушения, и в этом случае субъект к административной ответственности не привлекается. ЦБ РФ не связывает применение мер принуждения (в частности, наложение штрафа) с наличием состава правонарушения. Основанием для применения мер принуждения, в том числе наложения штрафа, является наличие факта нарушения (невыполнения) кредитной организацией требований федеральных законов и предписаний ЦБ РФ;

2) по субъектному составу: субъектами ответственности по КоАП РФ могут быть как кредитные организации, так и должностные лица, тогда как Закон о ЦБ РФ предусматривает в качестве субъектов только кредитные организации;

3) по форме расчета штрафа: административный штраф выражается в твердой денежной форме, а штраф, предусмотренный Законом о ЦБ РФ, выражается в процентном отношении к размеру оплаченного капитала;

4) по процедуре и субъектам назначения штрафных санкций: административный штраф назначается в порядке судебного разбирательства, т.е. дела об административных правонарушениях рассматриваются судами (мировыми судьями) (ст. 32.3 КоАП РФ)*(5), а штраф, предусмотренный в Законе о ЦБ РФ, применяется центральным аппаратом и территориальными учреждениями ЦБ РФ (п. 1.1 Инструкции ЦБ РФ N 59*(6)). Наложение штрафа оформляется предписанием ЦБ РФ, в котором указываются срок добровольной уплаты штрафа (не более одного месяца) и основания для его взыскания. Согласно п. 1.17.4 Инструкции ЦБ РФ N 59 в случае отказа либо уклонения кредитной организации от исполнения требования об уплате штрафа его взыскание может осуществляться в судебном порядке. Иными словами, ЦБ РФ может обратиться в арбитражный суд с иском о взыскании штрафа (ст. 74 Закона о ЦБ РФ);

5) по назначению перечисления денежных средств: отчисления от административного штрафа поступают в бюджет, тогда как отчисления от штрафа, предусмотренного в Законе о ЦБ РФ, поступают в доход ЦБ РФ;

6) по срокам давности: к административной ответственности субъект привлекается в течение двух месяцев со дня совершения правонарушения, при длящемся административном правонарушении этот срок начинает исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. Кредитная организация не может быть привлечена Банком России к ответственности за нарушение из числа перечисленных в ч. 1 и 2 ст. 74 Закона о ЦБ РФ, если со дня его совершения истекло пять лет. Банк России вправе обратиться в суд с иском о взыскании с кредитной организации штрафов или иных санкций, установленных федеральными законами, не позднее шести месяцев со дня составления акта об обнаружении нарушения из числа перечисленных в ч. 1 и 2 ст. 74 Закона о ЦБ РФ.

Что касается срока давности для погашения административного наказания, то в силу ст. 4.6 КоАП РФ лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания. После истечения этого срока лицо считается не подвергавшимся административному наказанию. Повторное совершение однородного правонарушения в течение не истекшего для предыдущего наказания срока рассматривается как обстоятельство, отягчающее административную ответственность (п. 2 ч. 1 ст. 4.3 КоАП РФ).

Закон о ЦБ РФ не содержит понятия давностного срока для погашения меры принуждения (в том числе штрафа).

Таким образом, можно сделать вывод о том, что штраф, предусмотренный Законом о ЦБ РФ, не является административным наказанием. Штраф, применяемый в соответствии со ст. 74 Закона о ЦБ РФ, является финансовой санкцией, т.е. мерой финансово-правовой ответственности, в частности, мерой банковской ответственности.

Выделение данного вида ответственности обусловлено тем, что, во-первых, такая ответственность применяется только в отношениях, складывающихся в процессе государственного регулирования банковской деятельности между ЦБ РФ, который не является органом государственной власти, и кредитными организациями как единственно вероятными субъектами данных отношений. Во-вторых, данный вид ответственности предусмотрен специальными федеральными законами (Законом о ЦБ РФ и Федеральным законом от 2 декабря 1990 г. N 395-I "О банках и банковской деятельности") и образует самостоятельные институты административного и финансового права. В-третьих, эта ответственность имеет специфические цели реализации.

Полагаем, что ответственность, предусмотренная ст. 74 Закона о ЦБ РФ, имеет следующие признаки:

1) она имеет публично-правовую природу;

2) ее реализация направлена на обеспечение режима законности в банковской сфере;

3) эта ответственность наступает за нарушение только банковского законодательства;

4) субъектами этой ответственности являются только кредитные организации;

5) эта ответственность наступает за сам факт правонарушения, т.е. наличие вины субъекта не учитывается;

6) эта ответственность применяется во внесудебном порядке, т.е. меры такой ответственности применяются только ЦБ РФ;

7) целями этой ответственности являются наказание кредитной организации, предупреждение совершения ею новых правонарушений, защита интересов вкладчиков и кредиторов.

Основанием банковской ответственности является банковское правонарушение. Действующее законодательство не дает определения банковского правонарушения, но исходя из общетеоретического подхода к понятию правонарушения можно предположить, что банковское правонарушение - это противоправное, виновное деяние (действие или бездействие), совершенное кредитной организацией, заключающееся в нарушении ею установленного порядка осуществления банковской деятельности, за которое действующим законодательством предусмотрена ответственность.

Правовое положение и сфера деятельности кредитных организаций обусловили установление и возложение на них различных видов юридической ответственности.