В первой четверти CVIII века

Государственный аппарат абсолютной монархии в России

В CVIII ВЕКЕ

ТЕМА 4. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ

Перемены в государственном строе в первой четверти XVIII в. были подготовлены всем предшествующим развитием страны.

Монархия с Боярской думой, рыхлым аппаратом приказов и воевод не могла разрешить сложные внутри- и внешнеполитические задачи. Необходима была модернизация России по Европейскому образцу – изменение стиля ее экономической, политической и государственной жизни.

Процесс модернизации и рационализации управления обществом, преодолевающий патриархальные устои и каноны мышления и поведения людей, может проходить с различной степенью интенсивности, иметь различные формы и результаты. На наш взгляд, можно говорить о двух основных типах или моделях данного процесса – эволюционный и революционный, между которыми помещается весь спектр реально имевших место в истории различных стран преобразований. Для эволюционной модели характерно постепенное, плавное развитие реформационного процесса, растягивающегося на десятилетия и даже столетия. В результате серии реформ при таком ходе событий традиционные институты и учреждения не отменяются сразу, а постепенно наполняются новым содержанием. Другая – революционная модель рационализации характеризуется определенным и весьма резким разрывом традиций и воспринимается как начало новой эры. В результате такого типа реформ происходит радикальная ломка всей системы старых государственных учреждений как высшего и центрального, так и местного аппарата, сопровождающаяся, как правило, подчинением церкви государству или резким ограничением ее влияния (секуляризация). Изменятся сама концепция организации административного управления и на этой основе возникает новая система учреждений, построенная по рациональному принципу. Данный способ модернизации предполагает наличие особого харизматического (обладающего божественным даром) лидера, особый престижа популярность которого в глазах народа позволяет ему открыто выступить с программой реформ, знаменующей решительный разрыв с прошлым. Признаком реформ с харизматическим типом лидерства является, как правило, резкое изменение сознания людей, образа жизни, настроений.

Важной вехой мирной истории нового времени является, с данной точки зрения, реформы Петра I, ибо они означали начало процесса модернизации и европеизации в мировом масштабе. При сохранении известной преемственности, новая система учреждений, созданная в России первой четверти XVIII в., означала в то же время радикальный разрыв с предшествующей практикой управления. Качественно новыми чертами петровской и всей имперской административной системы по сравнению с приказной системой Московского государства стали – унификация, централизация и дифференциация функций аппарата управления, а также известная его милитаризация, свойственная вообще абсолютистским режимам. Административные реформы Петра, воплощающие в себе догоняющее развитие, модернизацию и европеизацию, выступали первыми в ряду подобных преобразований нового времени, обнаруживая ряд устойчивых признаков, которые затем прослеживаются в реформах России и других стран вплоть до настоящего времени.

Высшие государственные учреждения. Высшие государственные учреждения новой России формировались постепенно. Вначале ослабло влияние Боярской думы, и в 90-е годы основные вопросы царь решал уже самостоятельно, а для финансового контроля создал Ближнюю канцелярию, которая и стала местом заседания членов Боярской думы, начальников приказов (1704 г.). Эти заседания называли Консилией министров. Но с созданием Сената прекратила свое существование и Консилия.

Усиление власти Петра I выразилось в создании Кабинета (личной канцелярии, 1704-1727 гг.). Возглавлял ее кабинет-секретарь (с 1722 г. тайный кабинет-секретарь) А. В. Макаров, а штат ее составляли несколько подьячих (канцеляристов, подканцеляристов и копиистов). Кабинет был военно-походной канцелярией; через него же Петр I поддерживал связь с Сенатом, Синодом, коллегиями и губернаторами; здесь хранились все бумаги, чертежи и т.п. Через кабинет Петр I вел переписку с русскими посланниками за границей, переписку по горным и мануфактурным делам. Сюда же поступали челобитные, жалобы и доносы ("подметные письма").

В 1711 г. было создано постоянно действующее высшее правительственное учреждение - Правительствующий сенат (вначале, правда, предполагалось, что Сенат будет замещать царя лишь во время его отлучек). Это был коллегиальный орган, члены которого - 9 человек - назначались царем: трое - из старинной титулованной знати (князь М. В. Долгорукий, князь Т. И. Волконский, князь П. А. Голицын), остальные - из малознатных родов (Т. Н. Стрешнев, И. А. Мусин-Пушкин), из дельцов (Г. А, Племянников) и дворян (М. В. Самарин, В. Г. Апухтин, Н. П. Мельницкий). Три сенатора в прошлом были членами Боярской думы (Мусин-Пушкин, Стрешнев, Племянников). При Сенате действовала канцелярия во главе с обер-секретарем.

Сенат был наделен широкими полномочиями. Он должен был заботиться о соблюдении правосудия, о государственных доходах и расходах, о явке дворян на службу и т. д.

В первые годы существования функции Сената были разнообразны, а компетенция необыкновенно широка. Однако уже в этот период царь не разделял своей власти с Сенатом. Сенат был законосовещательным учреждением, за исключением немногих чрезвычайных случаев, когда в отсутствие царя он играл роль законодательного органа.

Сенат был органом контроля за правительственным аппаратом и должностными лицами. Сбор информации для осуществления этой функции Сената осуществлял институт фискалов созданные в марте 1711 г.в задачу фискалов входило тайно подслушивать, проведывать и доносить обо всех преступлениях, наносящих государству вред, о нарушениях законов, взяточничестве, казнокрадстве и т.п. За несправедливые доносы фискал не наказывался, а за правильные – получал вознаграждения, равные половине судебного штрафа с уличенного им должностного лица. Фискалами руководил входящий в состав Сената обер-фискал, который поддерживал связь с ними через фискальный стол канцелярии Сената. Доносы рассматривала и ежемесячно докладывала Сенату Расправная палата – особое судебное присутствие из четырех судей и двух сенаторов (существовала в 1712-1719 гг.)

В отличие от Боярской думы Сенат уже в первые годы стал бюрократическим учреждением с назначаемыми чиновниками, делопроизводителями и подведомственными учреждениями.

С созданием коллегии их президенты вошли в состав Сената, но ненадолго. Поняв, что их присутствие в Сенате затрудняет им надзор за коллегиями, т.е. отвлекает их от непосредственных дел, Петр I в 1722 г. счел ненужным их присутствие, оставив только президентов Иностранной, Военной, Адмиралтейской коллегий и временно Берг коллегии. С созданием коллегий Сенат был разгружен от многих второстепенных дел.

Став императором, Петр I запретил Сенату издавать "генеральные определения" (подобие законов). Во главе Сената он поставил генерал-прокурора - П И. Ягужинского, наделив его полномочиями очень широкими. Так, в отсутствие царя он должен был быть "царевым оком" Генерал-прокурор осуществлял надзор за работой Сената, председательствовал на его заседаниях и даже имел право законодательной инициативы. Ему подчинялись генерал-фискал и канцелярия Сената.

При Сенате была создана контора, которая осуществляла надзор за конторами коллегий в Москве, Кроме того, были введены должности герольдмейстера и генерал-рекетмейстера Герольдмейстер следил за прохождением воинской службы дворян, за их образованием, вел дворянские списки, составлял гербы дворян. Генерал-рекетмейстер имел контору при Сенате, где принимали жалобы на неправильные решения и волокиту в коллегиях, а затем докладывал Сенату.

Таким образом, Сенат превратился в высший орган надзора за государственным управлением.

Изменилось и положение церкви. После смерти патриарха Андриана (1700 г.) избирать нового не стали. Временно им был назначен рязанский митрополит Стефан Яворский ("местоблюститель патриаршего престола") Петр I упразднил Патриарший разряд, а его функции передал Монастырскому приказу (в 1701 г.) во главе с боярином И.Л. Мусиным-Пушкиным и дьяком Е. Зотовым. Псковский епископ Феофан Прокопович разработал "Духовный регламент" и написал трактат "Правда воли монаршей", в котором дал теоретическое обоснование абсолютизма. В 1721 г. была создана Духовная коллегия, преобразованная в Святейший правительствующий Синод, в ведение которого были переданы церковные дела. Синод состоял из 12 чел., назначаемых царем по представлению высшего духовенства, которые приносили присягу на верность императору. За деятельностью Синода наблюдал обер-прокурор Синода (первым был И. В Болдин) Церковным имуществом, землями, крестьянами управлял Монастырский приказ, подчиненный Синоду, с 1726 г. - Коллегия экономии.

Таким образом, церковь превратилась в одно из звеньев аппарата государства.

Центральные государственные учреждения. В 1699 — 1701 гг. была проведена реформа центрального управления, заключавшаяся в объединении ряда приказов, которые или полностью сливались, или соединялись под начальством одного лица с сохранением аппарата каждого приказа в отдельности. В связи с новыми потребностями страны (особенно с началом Северной войны) возникло несколько новых приказов. К осени 1699 г. насчитывалось 44 приказа, но значительная их часть действовала объединено, составляя 25 самостоятельных учреждений.

Приказы в начале XVIII в. представляли собой пеструю и нестройную систему учреждений с нечеткими функциями и параллелизмом в деятельности, несовершенным делопроизводством, волокитой и грубым произволом должностных лиц. Отдельные отрасли управления (заведование городским сословием, финансами, мануфактурами, горным делом, торговлей и т. д.) были разделены между несколькими приказами Все это тормозило осуществление задач государства в новых исторических условиях, толкало на поиски иных организационных форм центрального государственного аппарата.

В 1718-1720 гг. на смену приказам пришли коллегии, созданные по образцу тех, которые уже существовали в Дании, Швеции, Германии, Франции.

Коллегии в основном создавались на базе старых учреждений и являлись их правопреемниками, хотя акты об учреждении коллегий и их устройстве не касались порядка ликвидации старых ведомств. Старые приказы или заменялись коллегиями, или несколько старых ведомств преобразовывались в новое - коллегию. Но в системе высшего управления России XVII - начала XVIII в. не было приказов, осуществлявших единое руководство промышленностью и торговлей. Потребности государства в развитии этих отраслей хозяйства обусловили появление Коммерц-коллегии и Мануфактур-коллегии. Это были единственные учреждения, которые входе реформы пришлось создавать заново.

С образованием коллегий было ликвидировано двойное руководство иностранными и внешними делами. Кроме того, впервые в истории государства было централизовано управление торговлей и промышленностью, ранее рассредоточенное по разным приказам, объединено и систематизировано судебное ведомство.

С развитием внутреннего рынка, укреплением внешнеторговых связей и усилением бюрократического аппарата росли и финансовые обороты государства, что потребовало создания новой финансовой администрации. Вновь организованные Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия и Ревизион-коллегия как раз и занимались государственными доходами и расходами.

В 1722 г. была образована Малороссийская коллегия, к которой перешли функции Малороссийского приказа. Она была единственной коллегией, образованной не по функциональному, а по территориальному принципу, и ведала делами на Украине.

Система коллегий формировалась постепенно: в течение первой половины XVIII в. продолжали возникать новые или реорганизовываться уже действующие коллегии. К концу первой четверти XVIII в. существовало уже 13 коллегий.

Однако коллегии не охватывали весь строй высшего управления. Единоначалие сохранялось в Преображенском приказе и Тайной канцелярии, занимавшихся организацией политического сыска на всей территории страны.

Вначале у каждой коллегии был свой регламент, а в 1720 г. был введен единый "Генеральный регламент", состоявший из 156 глав. Организационное устройство и делопроизводство стали единообразными. Коллегии отличались от приказов более четкой организацией дела, коллегиальным (совместным) обсуждением вопросов, что позволяло решать их гораздо быстрее. В регламенте специально подчеркивалось: "Что один не постигнет, постигнет другой"; "Президент не может без соизволения товарищей своих ничего учинить". Коллегии должны были бороться с произволом чиновников, добиваться "правого суда". Каждая коллегия подчинялась лишь царю и Сенату, а ей - местный аппарат.

Президент коллегии назначался царем, а вице-президент, советчики и асессоры - Сенатом и утверждались царем.

Если член коллегии был "мало раздумен", президент ставил перед Сенатом вопрос о его замене. С 1722 г. надзор за правильностью действий коллегий осуществляли назначенные в них прокуроры. Они принимали участие и в заседаниях коллегий. Обнаружив злоупотребления, прокурор докладывал присутствию, а если коллегия не принимала мер, входил с предложением к генерал-прокурору. Для записи предложений прокуроров в коллегиях были заведены особые книги.

Появление в коллегиях органов надзора было признаком их явной бюрократизации.

Коллегия имела следующую структуру:

Присутствие

Президент

Вице-президент

4-5 советчиков

4 асессора

Канцелярия Коллегии

Секретарь

Нотариус

Регистратор

Архивариус

Переводчик

Писцы

Заседания коллегии проходили по расписанию: понедельник, вторник, среда, пятница. По четвергам президенты заседали в Сенате. В комнате, убранной коврами, за столом, покрытым сукном, сидели члены коллегии. Перед каждым стояла чернильница, на столе лежала книга нерешенных дел. Позднее на столе обязательно находилась треугольная призма с печатными текстами указов от 17 апреля 1722 г. "О хранении прав гражданских" и от 21 января 1724 г. "О государственных уставах ("Зерцало")". Эта призма служила символом законности.

Заседанием коллегии руководил президент. Секретарь докладывал о деле. Просители ждали в прихожих "камерах", их было две: для знатных и "подлых". Дела обсуждали коллегиально: сначала мнение высказывали младшие чины, но не повторяя друг друга, чем обеспечивалась самостоятельность этих мнений. Вопрос решался большинством голосов. Протокол решения подписывали президент и члены коллегии. Приглашенные просители в звании полковника и выше получали разрешение сесть, остальные отвечали перед коллегией стоя.

Стремление к тщательной регламентации всех сторон государственной и общественной жизни способствовало утверждению очень сложного делопроизводства в коллегиях. Иногда оно было и неудобно, и затруднительно.

В ряде ведомств в тот период сложилась система отраслевых местных органов управления. Аппаратом местных органов располагали Берг-коллегия и Мануфактур-коллегия (имевшие комиссариатства); Юстиц-коллегия (надворные суды); Камер-коллегия (камеры и земские комиссары); Военная коллегия (губернаторы); Штатс-контора (рентмейстеры).

В отличие от приказов коллегии (за редким исключением) строились по функциональному принципу и наделялись компетенцией в соответствии с возложенными на них функциями. Каждая коллегия имела свой круг ведомств. Другим коллегиям запрещалось вмешиваться в дела не подлежащие их ведению. Коллегиям подчинялись губернаторы, вице-губернаторы, воеводы, канцелярии. Нижестоящим учреждениям коллегии посылали указы, а в Сенат входили с "доношениями".

Коллегии получали указы лишь от царя и Сената. Но они могли не исполнять сенатские указы, противоречащие указам царя. В этих случаях они делали доклад и Сенату, и царю.

Согласно Генеральному регламенту, то, что не могла решить коллегия, представлялось Сенату. Но нигде не было определено, что не могла решать коллегия. На практике коллегии обращались в Сенат в следующих случаях: 1) по спорам с другими учреждениями; 2) ввиду чрезвычайных событий; 3) по ходатайствам подчиненных коллегиям лиц; 4) по делам, превышавшим их компетенцию; 5) по делам, требовавшим дополнения или изменения существующего закона. Однако коллегии всегда должны были иметь свое мнение о деле - иначе документы в Сенат не принимались.

Коллегиям предоставлялось право доносить царю о том, в чем они усматривали государственную пользу. В этом исследователи обычно видят некоторую степень самостоятельности коллегий от Сената.

Одним из важнейших результатов административных реформ первой четверти XVIII в. стало превращение бюрократии в сословие, положение и привилегии которого в обществе были закреплены законодательно. Принятая в 1722 г. Табель о рангах фиксировала реальную структуру чиновной иерархии, выявляла принципиально новую историческую тенденцию, суть которой в переходе от традиционных в своей основе феодальных принципов организации государственной службы к рациональным.

Внешним выражением процесса (как и в других странах Европы) становится борьба родовитости с выслугой. Табель о рангах закрепила приоритет принципа выслуги над знатностью происхождения. В социальном плане это означало известную демократизацию правящего сословия, так как узаконено было приобретение дворянства выслугой и пожалованием государя. Была создана четкая иерархическая система: новые должности расписывались по 14 классам, или рангам, каждый из них подразделялся на чины военные, гражданские (статские) и придворные.

Приобретение дворянства выслугой чина усилило социальную мобильность правящего сословия, так как открывало возможность пополнения его способными выходцами из других сословий. Табель о рангах закрепила отделение военной службы от гражданской и придворной, отдавая при этом преимущество воинским чинам перед всеми прочими. Однако Петр I использовал прежде всего старую знать, обладавшую престижем, образованием, навыками управления. Анализ состава, родственных уз, карьеры, например, генералитета Петровского и послепетровского времени показывает, что две трети его были выходцами из служилого класса прежнего времени или находились с ним в родстве. Основными способами социальной мобильности в то время были служба, установление родственных связей с реальными носителями власти, экономическое влияние (покупка должности или коррупция). В результате Петровских реформ число чиновников и расходы на их содержание увеличились. В 1715 г. численность чиновников в России в центральных и местных учреждениях составляла 5300 чел., расходы в результате перехода от приказов к коллегиям выросли в 2 раза. В 1715 г. они составили 96 622 руб., в 1721 г. - 196 841 руб., не считая натурального жалованья в виде хлеба, муки, овса. Чиновники полностью зависели от монарха.

Итак, развитие высшего государственного управления в первой четверти XVIII в., вызванное внутренними потребностями и международным положением страны, обеспечило монархии централизацию руководства страной, способствовало усилению власти царя, ликвидации пережитков сословно-представительной монархии, но и бюрократизации государственного аппарата, формированию сословия чиновничества. Кроме того, более четко были определены компетенция и положение каждого звена системы управления.

Местные государственные учреждения. В новых исторических условиях старая система местных учреждений и должностных лиц с отсутствием единообразия в территориальном делении и органах управления, ведомственной пестротой, неопределенностью функций перестала удовлетворять.

В 1708 г. были созданы новые административно-территориальные единицы - 8 губерний: Московская, Ингерманландская (с 1710 г. Санкт-петербургская). Смоленская, Киевская, Азовская, Казанская, Архангелогородская, Сибирская. В 1713 г. вместо упраздненной Смоленской была образована Рижская, в 1714 г. - Нижегородская и Астраханская губернии.

Губернии состояли из административного центра - губернского города - и приписанных к нему городов. Каждый город в губернии имел свой район - уезд. Создание губерний не упразднило уездов, а объединило их вокруг нескольких центров. В 1719-1720 гг. была проведена вторая областная реформа. Существовавшие к тому времени 11 губерний были разделены на 45 провинций (затем - на 50). Провинции стали основными единицами губерний. Уезды объединялись в провинции, а провинции - в губернии.

Новое административное деление позволило создать на местах более мощный аппарат управления. Губерниями управляли назначаемые царем губернаторы, в губерниях, находившихся на военном положении, - генерал-губернаторы.

Круг прав губернатора был довольно обширным. Он выполнял административные, полицейские, финансовые, судебные функции, был командующим войск, расположенных в губернии. В административный аппарат губернатора входили вице-губернатор, ландрихтер (заведовал судебными и другими делами), обер-комендант (глава военного управления), обер-комиссар и обер-провиантмейстер (ведал денежными и провиантскими сборами). Во главе уездов стояли коменданты.

Все лица местного управления теперь руководствовались общегосударственными законами и распоряжениями, назначались на неограниченный срок, между ними существовало четкое разделение дел, и они вписывались в строгую бюрократическую иерархию.

Планировалось создать при губернаторах коллегии советников - ландратов (по 8-12 чел.), избираемых дворянами, но это сделать не удалось: поскольку дворяне уже находились на государственной службе, выбирать ландратов оказалось не из кого и некому. Назначенные Сенатом ландраты превратились в чиновников по отдельным поручениям губернаторов.

Во главе некоторых провинций стояли генерал-губернаторы, губернаторы, вице-губернаторы, а чаще всего - воеводы.

Провинции делились на округа, во главе которых стояли земские комиссары, выбираемые местным дворянством. Круг функций их был очень широк: в каждой провинции были конторы, которые занимались сбором налогов, рекрутскими наборами и др.

Одновременно шла судебная реформа (1720 г.). Была предпринята попытка отделить суд от администрации созданием двух инстанций: нижних (провинциальных и городовых) и надворных судов. Провинциальный суд судил сельское население, а городовой - городское, не входившее в посадскую общину. Надворные суды создавались в губерниях: в пяти губерниях - по одному суду, в трех (в Петербургской, Рижской и Сибирской) - по два; в Архангельской и Астраханской губерниях судов не было. Надворные суды были коллегиальными и являлись второй инстанцией по уголовным и гражданским делам. Третьей инстанцией была Юстиц-коллегия, высшей - Сенат. Но администрация вмешивалась в деятельность местных органов и судов, а в 1722 г. провинциальные суды вообще были упразднены, их дела снова поступили в ведение воевод и асессоров из отставных офицеров. Надворные суды упразднили в 1727 году.

Таким образом, судебная реформа не достигла цели: идея разделения властей не могла быть реализована в феодальном государстве.

В Москве и Петербурге были созданы самостоятельные органы полиции, а при них канцелярии. В провинциях же полиция еще не отделилась от администрации.

В 1723—1724 гг. была завершена реформа городского сословного управления. Регламент Главного магистрата подразделял горожан на "регулярных" и нерегулярных ("подлых"). "Регулярные" подразделялись на гильдии и цехи. Первоначально гильдии были построены по профессиональному признаку. В первую гильдию наряду с богатыми купцами входили городские доктора и аптекари, живописцы, шкиперы купеческих кораблей и представители некоторых других профессий (в том числе и не существующие в России банкиры), а во вторую - мелкие торговцы и ремесленники. Вскоре гильдии превратились в купеческие корпоративные объединения по их имущественному состоянию.

Для всех ремесленников обязательной была запись в цехи. Гильдии и цехи имели своих старшин, которые заведовали как сословными делами, та и выполнением некоторых функций государственного управления в области полиции и финансовых сборов (учет тяглового населения, взимание подушной подати, проведение рекрутских наборов и т.д.).

В 1723—1724 гг. были созданы городовые магистраты, заменившие бурмистерские избы. Магистраты представляли собой коллегиальные учреждения, состоявшие из президента, 2 — 4 бурмистров и 2—8 ратманов (в зависимости от значения и величины города). Эти должностные лица выбирались не из всего посадского населения, а лишь из "граждан первостатейных, добрых, пожиточных и умных" В ведении магистратов находилось все управление городом: уголовный и гражданский суд, полицейские, финансовые и хозяйственные дела. Важнейшие судебные решения магистратов передавались на утверждение надворных судов. Магистратам подчинялись гильдии и цехи. В небольших городах учреждались ратуши с более простым устройством и узкой компетенцией.

* * *

Итак, в первой четверти CVIII в. самодержавная монархия с Боярской Думой и боярской бюрократией превратилась в абсолютную монархию во главе с императором. Приказы и воеводы были заменены возглавляемой Сенатом системой бюрократических учреждений – коллегий, а на местах губернаторами и другими должностными лицами. Русское государство стало Российской империей.

2. Развитие государственной системы после Петра I

высшие органы. Социально-экономическое и политическое развитие страны довольно успешно продолжалось и после смерти Петра I. Необходимость укрепления самодержавия по-прежнему побуждала совершенствовать систему государственных органов управления.

Во второй четверти XVIII в. в государственной системе страны произошел ряд изменений. Борьба за трон длилась всю вторую четверть XVIII в. Не случайно этот период русской истории В.О. Ключевский назвал «эпохой дворцовых переворотов»

После смерти Петра I роль Сената как высшего органа власти управления начинает снижаться.

После Петра I высшим органом власти в 1725-1730 гг. стал Верховный тайный совет, оттеснивший Сенат (А. Д. Меншиков, П. А. Толстой, Г. И. Головкин, Ф. М. Апраксин, А. И. Остерман, Д. М. Голицын). Руководящие роли при Петре II играли князья Долгорукие и Д. М. Голицын.

Анна Иоанновна разогнала Верховный тайный совет. Долгорукие были сосланы и казнены, Голицын умер в Шлиссельбургской крепости. Анна создала Кабинет министров, в состав которого вошли граф А. И. Остерман, граф Г. И. Головкин, князь А. М. Черкасский. После смерти Головкина его сменяли П. И. Ягужинский, А. П. Волынский, А. П. Бестужев-Рюмин.

При Елизавете Кабинет министров был упразднен, частично были восстановлены права Сената, Но создан "Кабинет ее величества", а с 1756 г. - Конференция при высочайшем дворе.

При Петре III высшим органом стал Императорский совет (из 8 членов). При Екатерине II - Совет при высочайшем дворе.

Все эти органы руководили государственным аппаратом. Значение же Сената в эти годы сильно упало. При Екатерине II была предпринята попытка восстановить его права. Граф Н. И. Панин в 1762 г. предполагал усилить влияние Сената, который вместе с Императорским советом должен был ограничить власть императора. Но Екатерина II преобразовала Сенат, разделив его на шесть изолированных друг от друга департаментов: четыре - в Петербурге и два - в Москве. В первом были сосредоточены важнейшие государственные и политические дела. Его возглавлял генерал-прокурор. Он обнародовал законы, заведовал Тайной экспедицией, финансами и осуществлял финансовый контроль промышленности, торговли, ведал государственным и церковным имуществом. Второй департамент решал вопросы межевания, рассматривал прошения на имя императрицы. Третий департамент заведовал путями сообщения, медициной, опекал науки, образование, искусства, а также окраины. Четвертый занимался военно-сухопутными и военно-морскими делами. Московские департаменты были аналогичны петербургским./Все департаменты возглавляли обер-прокуроры, подчиненные генерал-прокурору, роль которого в эти годы сильно возросла.

Временным высшим государственным органом стала Комиссия, созданная для составления нового "Уложения" (1767-1768 гг.). Комиссия была создана как сословно-представительское учреждение на основе Манифеста Екатерины II от 14 декабря 1766 г. Каждое высшее учреждение (Сенат, Синод, коллегии, канцелярии) посылало в нее по одному депутату.

Дворяне (от уезда), горожане (от города), каждая сословная группа провинции: черносошные крестьяне, казаки, "ясачные люди" - тоже послали в нее по одному депутату.

Руководили выборами избранные уездные предводители дворянства и городские головы. А выборы других сословий направлялись местной администрацией. Крепостные крестьяне в Комиссии не были представлены.

Всего в Комиссию избрали 564 депутата:

28 - от учреждений,

161 - от дворян,

208 - от горожан,

167 - от осталых сословий.

Депутаты доставили в Комиссию 1465 "наказов". Вначале Комиссия заседала в Москве, в Грановитой палате, затем - в Петербурге. Состоялись 203 заседания Большой комиссии, и заседали 20 частных комиссий. В декабре 1768 г. Комиссия прекратила работу.

Каждое сословие отстаивало свои интересы. Комиссия была распущена. Она так и не приняла решения, но ее материалы облегчили разработку реформ государственного аппарата в 70-е и 80-е годы.

Центральные государственные учреждения в эти годы также меняли свой характер. Коллегии постепенно утрачивали коллегиальность решений, которые все чаще выносили возглавлявшие их должностные лица.

Особую роль стали играть органы политического розыска - Тайная розыскных дел канцелярия (1731-1762 гг.) и Тайная экспедиция Сената (1762-1801 гг.).

Все крупные политические процессы 30 - 50-х годов проходили через Канцелярию тайных розыскных дел. При Екатерине II на почтамтах была введена перлюстрация писем, что давало властям дополнительную тайную информацию.

Для поддержания материального благосостояния дворян и верхов купечества при Сенате были созданы Дворянский (с 1786 г. - Государственный заемный) и Купеческий банки. С выпуском ассигнаций в 1769 г. при Сенате был создан Государственный ассигнационный банк.

Придворным хозяйством заведовала Главная Дворцовая канцелярия (на нужды двора в 1725 г. было выделено 4,6 % бюджета, в 1767 г. - 10,7 %. За эти годы бюджет увеличился в 2,6 раза, а расходы на содержание двора - в 7 раз).

Государство и церковь. На протяжении XVIII в., начиная с церковной реформы Пет­ра I, в России идет ожесточенная борьба между светской властью и духовенством. Однимиз главных в этой борьбе был вопрос о церковных земельных владениях, окончательно решенный во вто­рой половине XVIII в.

Петр III, презиравший все русское, соответственно относился и к православной церкви. При нем были закрыты привычные для со­стоятельных слоев домовые церкви, от духовенства требовали унич­тожения икон, хотели заставить его носить светское платье. Невы­годно для духовенства был решен вопрос о церковных землях. В марте 1762 г. был издан указ о секуляризации населенных земель церкви: монастырские и архиерейские крестьяне с землями переда­вались в ведение Коллегии экономии, подчинявшейся Сенату.

Екатерина П, придя к власти и понимая важную роль духовен­ства в укреплении своего положения, желая заручиться его поддер­жкой, отменила указ о секуляризации. Однако приоритетными для императрицы были интересы дворянства, а ее отношение к церкви прекрасно характеризует тот факт, что в Уложенной комиссии все духовенство страны было представлено одним депутатом от Синода. В 1764 г. указ о секуляризации церковных земель был восстановлен. Екатерина заявила, что церковные земли принадлежат государству, духовенство же должно заниматься вопросами христианской веры, а не управлять земными богатствами. В результате секуляризации около миллиона церковных крестьян были превращены в особый разряд государственных крестьян, получивших название экономических (от управлявшей ими коллегии экономии), государству перешло более 8 млн. десятин земли, число монастырей сократилось более, чем в два раза. После секуляризации на содержание духовенства были на­значены штатные оклады по трем классам, выдавалась земля - для монастырей до 30 десятин, для архиерейских домов - от 6 до 9 десятин. В 1786 г. секуляризация была распространена на Украину, тогда же была закрыта Коллегия экономии, и бывшие церковные земли окончательно слились с государственными.

Павел I, исходя из своих общих взглядов, в каком-то смысле рассматривал себя как главу церкви, а духовенство - как состоящее на службе у государства и в соответствии с этим заботился о своих "служащих". В 1797 г. штатное содержание духовенства было увели­чено: денег стало выделяться примерно в два раза больше, чем при Екатерине II - до миллиона рублей; земельные наделы монастырям были увеличены до 60 десятин, архиерейским домам - до 30 десятин.

В целом секуляризация церковных земель во второй половине XVIII в. позволила государству увеличить земельный фонд, предна­значенный для пожалований дворянству, окончательно поставила духовенство в зависимость от самодержавной власти.

Местные органы, созданные при Петре I, также оказались нежизненными. Россия не была готова к отделению суда от администрации, надзора - от исполнения, финансового управления - от полиции и т. д. Вновь созданные учреждения требовали огромных средств. И уже в 30-е годы от многого пришлось отказаться. Вернулись к прежней системе уездного деления. К 1727 г. Россия подразделялась на 14 губерний, 47 провинций и 250 уездов. Единственным органом управления и юстиции в губернии остался губернатор, в провинциях и уездах - воевода. Новая система местного управления была закреплена инструкцией 12 сентября 1728 г. Она установила иерархию воевод и губернаторов: уездный воевода подчинялся провинциальному, а тот - губернатору, который сносился с центральными учреждениями. Губернаторы и воеводы осуществляли свои функции через канцелярии, а с 1763 г. каждому губернатору для содействия в исполнении законов была дана воинская команда. С начала 60-х годов в подчинение губернаторам и воеводам попали и полицмейстеры. Восстановленные в 1743 г. магистраты и ратуши тоже подчинялись губернаторам и воеводам.

Новые реформы управления в России были проведены после подавления восстания Е. И. Пугачева (1773 - 1775 гг.), когда Екатерина II окончательно отказалась от политического лавирования и либеральных обещаний. Период "просвещенной" монархии сменился военной и полицейской диктатурой. Были упразднены многие коллегии, конторы, канцелярии; их дела передавались местным учреждениям. К концу 80-х годов сохранились три государственные коллегии:

Военная, Адмиралтейская, Иностранных дел. Влияние Сената резко упало. Генерал-прокурор стал своеобразным министром по делам внутреннего управления, воплощая собой министров юстиции, финансов, государственного казначейства и государственного контроля. С ним сносились наместники, ему подчинялась местная прокуратура.

В ноябре 1775 г. было издано "Учреждение для управления губерний Российской империи". Во введении к этому документу указывались не­достатки, вызвавшие необходимость реформы: обширность губер­ний, недостаточное количество органов управления, смещение в них различных дел.

В результате реформы прежнее административное деление (гу­берния, провинция, уезд) было изменено: провинции упразднены, число губерний увеличено до 40 (к концу царствования Екатери­ны II за счет присоединения новых территорий к России сущес­твовала уже 51 губерния). Раньше областное деление проводилось случайно, и на губернии с очень разной численностью населения приходился примерно одинаковый штат чиновников. Теперь же устанавливалось, что губернии должны быть приблизительно оди­наковы по числу жителей - от 300 до 400 тыс. человек, для уезда численность населения была определена в 20-30 тыс. Поскольку новое административное деление было более дробным, около 200 крупных сел были преобразованы в уездные города. С изменением административных границ в рамках губернской реформы было из­менено и местное управление: разделены административные, фи­нансовые и судебные дела. В дальнейшем унификация органов мес­тного управления на территории всей страны привела к упразднению автономии некоторых окраин: на Украине это окончательно про­изошло в 1781 г., а с 1783 г. общегосударственная система админис­тративного управления была распространена на Прибалтику.

Некоторые губернии получа­ли статус генерал-губернаторства и подчи­нялись назначенному Сенатом наместнику - генерал-губернатору, деятельность которого контролировалась непосредственно императ­рицей. Генерал-губернатор обладал широки­ми полномочиями по надзору за всем местным управлением и су­дом на вверенной ему территории.

Управление отдельной губернией было возложено на назначае­мого Сенатом губернатора, который возглавлял губернское правле­ние - главный административный орган. Кроме губернатора, в него входили два губернских советника и губернский прокурор. Правле­ние занималось различными административными вопросами, кон­тролировало управление губернией, а также совместно с вице-губер­натором ведало всеми полицейскими учреждениями губернии и уезда.

Вице-губернатор (или поручик правителя, т.е. губернатора) назначался Сенатом, в случае необходимости мог заменять губерна­тора, а также был председателем казенной палаты - высшего фи­нансового органа губернии, распоряжавшегося государственным иму­ществом. Она ведала сбором налогов, казенными подрядами и постройками, губернским и уездным казначействами, крестьянами бывших церковных имений.

Кроме административных, финансовых и специальных судебных учреждений, в каждом губернском городе был создан новый орган - приказ общественного призрения, ведавший школами, больницами, бо­гадельнями и приютами. В отличие от губернского правления и казен­ной палаты приказ общественного призрения имел выборный состав.

Уездным исполнительным органом был нижний земской суд, возглавляемый капита­ном-исправником (как правило, из отстав­ных офицеров). Он считался начальником уезда, ведал уездной администрацией и полицией, наблюдал за торговлей, проводил предварительное следствие по судебным делам. Его выбирали дво­ряне сроком на три года на уездном собрании, в помощь ему также из дворян выбирались два заседателя.

Главой административно-полицейской власти в уездном горо­де был городничий, назначавшийся Сенатом.

С 1775 г. в губерниях было введено со­словное судопроизводство. Губернской судеб­ной инстанцией для дворян был верхний земский суд, для городского населения - губернский магистрат, для лично свободных крестьян - верхняя расправа. Эти судебные органы состо­яли из заседателей - выборных от соответствующего сословия, воз­главляли их специально назначенные чиновники. При каждом верхнем земском суде была учреждена дворянская опека, занимавшаяся делами вдов и малолетних сирот дворян. Кроме того, в губернских городах были учреждены особые совестные суды для разбора уголовных дел, связанных с невменяемостью преступника, и гражданских дел, решав­шихся путем мировой сделки.

В качестве высших судебных инстанций по всем делам, решен­ным в губернских сословных судах, были учреждены палата граж­данского суда и палата уголовного суда. В случае каких-либо жалоб, им принадлежало право принятия окончательного решения.

Роль органов надзора в каждой губернии выполняли губернс­кие прокуроры и их помощники - уголовные и гражданские стряпчие. Губернскому прокурору подчинялись прокуроры при верхнем земском суде, губернском магистрате и верхней расправе, а также уездный стряпчий, выполнявший обязанности прокурора в уезде.

Дворянское самоуправление. В своей внутренней политике Екатери­на II ориентировалась прежде всего на дво­рянство, и уже в первые годы ее правления закладываются основы самоуправления это­го сословия. При подготовке к созыву Уложенной комиссии в 1766 г. дворянам каждо­го уезда было предписано избирать на два года уездного предводителя для руководства выборами депутатов в Комиссию и на случай каких-либо других требований со стороны верховной власти.

Реформа 1775 г. увеличила влияние дворянства на местное уп­равление, дала ему сословную организацию, предоставив права юри­дического лица уездному дворянскому собранию. Жалованная грамо­та дворянству 1785 г. укрепила позиции этого сословия. В ней фиксировались ранее существовавшие права и льготы дворянства: свобода от налогов и телесных наказаний, от государственной служ­бы, право полной собственности на землю и крепостных, право су­диться только с равными себе и пр. Жалованная грамота дала дво­рянству также некоторые новые привилегии, в частности, запрещалась конфискация имений дворян за уголовные преступления, было об­легчено получение дворянства и т.д. Помимо этого, в 1785 г. губер­нскому дворянству, как раньше уездному, как единому целому были предоставлены права юридического лица.

В конечном итоге система дворянского управления, сложив­шаяся в годы правления Екатерины II, имела следующий вид. Раз в три года на уездных и губернских собраниях дворяне выби­рали соответственно уездных и губернских дворянских предво­дителей и других должностных.лиц. Избранным мог быть только тот дворянин, чей доход с имения был не ниже 100 руб. в год. Участвовать в выборах могли дворяне, достигшие 25-летнего возраста и имевшие офицерский чин. Помимо выборов должно­стных лиц дворянские собрания решали вопросы, поставленные правительством, а также проблемы, связанные с сословной дис­циплиной. Кроме того, собрания имели право представлять свои пожелания губернатору или генерал-губернатору, специально из­бранная депутация во главе с предводителем дворянства могла обратиться к императрице.

В 1785 г. была также опубликована Грамота на права и выгоды городам Российской империи, позже получившая название Жалованной грамоты городам. При ее разработке были учтены некоторые пожелания из городских наказов Уложенной комиссии, а также ус­тавы, определявшие устройство прибалтийских городов, в частности Риги. В основе этих уставов было заложено магдебургское (по назва­нию города в Германии), или немецкое, право, сложившееся в эпоху средневековья как завоеванное горожанами право на самоуправление, а также на базе актов, регламентирующих ремесло и торговлю.

В соответствии с Жалованной грамотой население каждого го­рода было разделено на шесть разрядов. В первый входили "настоя­щие городские обыватели", т.е. все без различия происхождения, звания и занятия, имеющие в городе дом или землю. Второй разряд составляли купцы, разделенные на три гильдии в зависимости от размера капитала: 1-я гильдия - от 10 до 50 тыс. руб., 2-я - от 5 до 10 тыс. руб., 3-я - от 1 до 5 тыс. руб. В третий разряд входили городские цеховые ремесленники, в четвертый - иногородние и ино­странные гости, постоянно проживавшие в данном городе. Пятый разряд составляли "именитые граждане" - выборные должностные лица, ученые и художники (живописцы, скульпторы, архитекторы, композиторы), имеющие академические свидетельства или универ­ситетские дипломы, лица, владеющие капиталом от 50 тыс. руб., банкиры с капиталом от 100 до 200 тыс. руб., оптовые торговцы, судовладельцы. К шестому разряду относились "посадские люди" -горожане, занимавшиеся ремеслами, промыслами и пр., и не внесен­ные в другие разряды. Горожане третьего и шестого разрядов полу­чили общее название "мещане". Все население города в соответствии со своим разрядом было внесено в Городскую обывательскую книгу.

Горожане всех разрядов с 25-летнего возраста имели право раз в три года выбирать из своей среды городского голову и гласных (пред­ставителей от разрядов) в общую городскую думу. Дворяне в городс­кой думе не были широко представлены, так как имели право отказа от исполнения городских должностей. Общая городская дума собира­лась раз в три года или в случае необходимости, она ведала хозяй­ством города, обязана была давать отчет губернатору обо всех доходах и расходах. Кроме того, Общая дума выбирала шесть представителей (по одному от каждого разряда) в шестигласную думу, заседания кото­рой проходили каждую неделю под председательством городского головы. Шестигласная дума ведала вопросами сбора налогов, выполнения казенных повинностей, благоустройства города, его расходами 1 доходами, т.е. была исполнительным органом городского самоуправле­ния. Надзор за городским самоуправлением осуществлял губернатор, к которому Шестигласная дума могла обращаться за помощью.

Права города как единого целого защищались городовым ма­гистратом, который ходатайствовал за город перед высшими орга­нами, следил, чтобы на него без распоряжения правительства не налагались новые подати или повинности.

При Павле I государство также укреплялось путем централизации власти, усиления военно-полицейского режима. Вновь были преобразованы органы местного управления. Были закрыты приказы общественного призрения, в столицах введена должность военного губернатора. В 1796 г. были упразднены сословные суды, дворянский уездный суд стал обще сословным. Из чинов местной прокуратуры сохранялся только губернский прокурор. Число судебных инстанций сократилось. Палаты гражданского и уголовного суда были объединены в палату суда и расправы. Из уездного суда и магистрата апелляция подавалась сразу в эту палату, а потом - в Сенат.

Реорганизовано было и городское управление: управы и думы ликвидированы, сословное управление слито с органами полиции. В городах были созданы городские правления - ратгаузы, которым подчинялись магистраты и ратуши. В их состав входили назначаемые правительством чиновники (президент и директор экономии) и выборные от городского общества, утвержденные императором. В губернских и уездных городах в 1799 г. были созданы новые военно-полицейские органы - ордонансгаузы (возглавлял их полицмейстер, городничий или комендант), в ведении которых находились военный суд и тюрьма.

Упорядочено было также управление удельными и государственными крестьянами. В 1797 г. был образован Департамент уделов в местах, где имелись удельные земли и крестьяне. В удельной волости (3000 душ крестьян) под руководством чиновников крестьяне избирали сельский приказ. В состав его входили голова, два старшины (приказной - по полицейским делам, казенный - по податям и повинностям) и писарь. Сельский сход удельных крестьян избирал старост и низших полицейских чинов - сотских и десятских.

Тогда же была введена новая система управления государственными крестьянами: они избирали волостные и сельские сословные органы. Волостной сход избирал волостное управление: волостного голову и двух заседателей. Сельский сход избирал сельского старшину и его помощников: старост, сборщика податей, сотских и десятских. Однако эти органы лишь обеспечивали правительственному административно-полицейскому аппарату управление, сбор податей, порядок, но не имели прав.

Новые учреждения местного управления оказались безжизненными, а кое-где так и не успели открыться.

Пришедший к власти Александр I восстановил почти все учреждения местного управления, суда, сословные органы, созданные реформами 1775-1785 гг.

* * *

Итак, в течение XVIII в. в России неоднократно проводились реформы органов управления, имевшие целью укрепление абсолютной монархии, но порою приобретавшие черты "просвещенного" абсолютизма. Но дворцовые перевороты, попытки ограничить самодержавие созданием специальных высших учреждений свидетельствовали о неустойчивости этого абсолютизма, который, однако, заметно окреп к концу XVIII в. Характерной чертой управления стала теперь большая бюрократизация государственного аппарата, что повлекло за собой увеличение числа чиновников. Новым для России (хотя и характерным для абсолютных монархий) стало создание учреждений полиции, органов надзора за законностью деятельности государственного аппарата и финансовых органов, управления регулярной армией. В то же время завершилось превращение церкви в особое звено государства.

Вопросы для самоконтроля:

1. Дайте оценку личности Петра I (свой ответ аргументируйте).

2. Что такое «коллегия»? Чем она отличается от «приказа»?

3. В чем вы видите самые важные преобразования Петра I в сфере государственного управления?

4. Как изменилась роль церкви при Петре I и после его смерти?

5. Чем обусловлено проведение губернской реформы 1775 г., какие принципы были положены все основу?

6. Какую роль в реформировании системы государственного управления сыграли Уложенная комиссия?

7. Расскажите о сословном самодержавии во время царствования Екатерины I?

8. Как изменилась система государственного управления при Павле I, с чем это связано?

ТЕМА 5. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ CIC В. КРИЗИС ФЕОДАЛЬНОЙ МОНАРХИИ