Тема 13. Органы государственной власти СССР

Образование Союза ССР существенно изменило весь государственный аппарат страны, хотя принципиальная схема организации власти и управления оставалась прежней. Теперь в масштабах СССР высшими органами государственной власти становятся Съезды Советов СССР, в период между съездами — ЦИК СССР и его Президиум; в союзных и автономных республиках — по-прежнему республиканские съезды Советов и ЦИК. Сохранилась почти без изменений и избирательная система. На местах органами государственной власти и управления в губернии, уезде, волости (а после административной реформы 1929—1930 гг. — в области, районе) являлись съезды Советов, в городах и селах — городские и сельские Советы. Высшим исполнительным и распорядительным органом по Конституции СССР 1924 г. являлся Совет народных комиссаров СССР. Состав его не был постоянным. С правом совещательного голоса в заседаниях СНК СССР участвовали представители союзных республик, члены ЦИК СССР, представители некоторых комитетов и управлений при правительстве (ОГПУ, ЦСУ и др.), главы правительств союзных республик. СНК СССР фактически издавал декреты и постановления, имевшие силу закона, а с начала 30-х годов все законопроекты должны были предварительно выноситься на его рассмотрение, хотя это и не предусматривалось Конституцией.

Конституция СССР 1936 года внесла значительные изменения в систему высших органов власти и управления, в избирательную систему. Конституция СССР 1936 г. — весьма противоречивый документ. С одной стороны, она закрепила отказ от многоступенчатых выборов, установила всеобщее избирательное право, прямые и равные выборы при тайном голосовании. С другой стороны, формально подтвердив федеральную природу государства, она фактически закрепила его унитарный характер, предоставив почти беспредельно широкие полномочия общефедеральному «центру». В известном;, смысле она было демократичнее Конституции 1918 г., и вместе с тем она стала прикрытием бескомпромиссной реакции и режима личной власти.

С принятием Конституции СССР 1936 г. прекратили свое существование съезды Советов. В качестве высшего общесоюзного органа государственной власти был учрежден Верховный Совет СССР. Существенно расширилась компетенция общесоюзных органов. Так, ст. 14 поручала высшим органам власти СССР «...контроль за исполнением Конституции и обеспечение соответствия конституций союзных республик с Конституцией СССР». К ведению Верховного Совета СССР было отнесено обеспечение государственной безопасности, управление банками, промышленностью, сельским хозяйством. У союзных республик было изъято право на издание своих кодексов законов, право решения вопросов трудового законодательства, законодательства о суде — все эти полномочия передавались общефедеральным органам, что означало усиление централизации управления. Верховному Совету СССР была присвоена важная контрольная функция — право назначать следственные и ревизионные комиссии, что позволяло ему контролировать деятельность всего государственного аппарата. К ведению Верховного Совета СССР относились утверждение изменения границ между союзными республиками и их административно-территориальное устройство.

В период между сессиями Верховного Совета СССР работал его Президиум. В Конституции его правовое положение определено не было. Постепенно сфера его полномочий расширялась: в 1938 г. он получил право объявлять военное положение, принимать в гражданство СССР и разрешать выход из него, в 1948 г. — право денонсировать международные договоры. Особенно велики были его полномочия в вопросах государственного строительства: он устанавливал систему и компетенцию центральных органов управления народным хозяйством и социально-культурным строительством, образовывал и ликвидировал министерства и ведомства, издавал указы законодательного характера. В результате среди законов, принимавшихся на сессиях Верховного Совета СССР, стали количественно преобладать законы об утверждении указов Президиума. Что касается правительства, Конституция СССР 1936 г. внесла на первый взгляд не очень заметное дополнение в определение его места в государственном механизме. По Конституции Совнарком СССР — «высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти. Это определение было предложено Сталиным с целью принизить значение Верховного Совета СССР как органа власти и упрочить «автономию» правительства от высшего представительного органа Правительство СССР обладало правом приостанавливать действие постановлений и распоряжений правительств союзных республик, отменять приказы министерств и ведомств, оно само контролировало исполнение своих актов.

Система органов власти и управления на местах также претерпела изменения: съезды Советов были упразднены, а сами Советы переименованы в Советы депутатов трудящихся. Они стали постоянно действующими органами власти и управления. В работу местных Советов большие изменения внесла Великая Отечественная война. Во-первых, в местностях, объявленных на военном положении, все функции органов власти передавались военным советам фронтов, армий, военных округов. Во-вторых, аппарат исполкомов Советов был значительно сокращен, порядок работы изменен. Нарушались конституционные сроки выборов, регулярность проведения сессий, возросла роль исполнительных органов. Многие функции исполкомов выполняли единолично их руководители. В сельских Советах тыловых районов оставалось 42% депутатов (на декабрь 1942 г.), в городских —55%, в районных — 58% (на конец 1943 г.). К концу войны более 50% членов исполкомов и около 70% председателей Советов не являлись депутатами, а были кооптированы. В большинстве случаев деятельность Советов подменяли партийные органы. После войны декларируемые принципы «полновластия» Советов легко уживались с фактическим свертыванием демократических институтов представительной системы. Эта практика настолько укоренилась, что даже после XX съезда партии, когда было принято новое законодательство о Советах, административно-командная система управления сводила на нет принятые законы. Складывалась ситуация, когда, с одной стороны, партийные решения и постановления высших органов власти законодательно расширяли права Советов, а с другой стороны. Советы постепенно становились совершенно безвластными.

На XXII съезде партии Хрущев заявил о необходимости подготовить новую конституцию, которая отразила бы переход страны к коммунизму и создание в ССР «общенародного государства». В 1962 г. была создана Конституционная комиссия, однако понадобилось 15 лет, чтобы выработать новую конституцию. Хотя ее основное содержание было взято из конституции 1936 г. Между тем советские руководители успели отказаться от мифа о скором переходе к коммунизму и отмирании государства, введя новое понятие «развитого социализма», отсутствовавшее в произведениях классиков марксизма-ленинизма.

Это новое понятие позволяло уменьшить разрыв между теорией и жизнью, объясняло необходимость экономической реформы, которая могла помочь «незамедлительно» восполнить постоянно возникавшие в стране дефициты, и отодвигало в далекое будущее идею отмирания государства. Немало внимания было уделено восстановлению строгих норм законности, повышению сплоченности граждан, призываемых «активно включиться» в управление общественными делами «общенародного государства» (представлявшего все признанные социальные слои – рабочих. Крестьян-колхозников и интеллигенцию, под которой подразумевались все лица, получившие среднее образование и не занятые физическим трудом), а также возрастанию роли «общественных организаций». При этом определении «социалистический», всегда стоявшее рядом с «законностью» и «демократией», недвусмысленно указывало, что речь вовсе не идет о правовом государстве в западном смысле слова, то есть государстве, основанном на приоритете прав личности.

Конституция 1977 г. более решительно по сравнению с предыдущими утверждала ведущую роль Коммунистической партии. Она и формально узаконивала КПСС как руководящую и направляющую силу советского общества, ядро его политической системы, государственных и общественных организаций.

В то же время, подчеркивая важность участия общества и утверждая принцип, коммунистического самоуправления посредством развития подлинной демократии («трудовые коллективы участвуют в обсуждении и решении государственных и общественных дел»), Конституция признавала возрастание роли общественных организаций. Существование таких общественных организаций и увеличение числа микроочагов самоуправления, способных «действовать, властвовать и осуществлять внутренний обмен» между соответствующими организациями (М. Ферро), - таковы главные особенности социальной жизни «брежневского периода».

Естественно, эти явления не должны рассматриваться в отрыве от таких специфических тенденций жизни общества, как быстрая урбанизация и повышение общего образовательного уровня населения в эти годы. В рассматриваемый период самоуправление развивалось во многих областях советской действительности: местной жизни и городском управлении (в 1980 г. в Советы всех уровней было избрано 2270 тыс. лиц, которые теперь назывались «народными депутатами» - в соответствии с представлением об «общенародном государстве», которое заменило собой «диктатуру пролетариата»). Причем если власть местных Советов и была ограничена, то контроль центральных органов за сотнями новых советов, возникших в поселках вокруг городов или на периферии (особенно в Сибири), зачастую был вовсе символическим.

Число общественных организаций возросло и в других сферах, на первый взгляд далеких от политики: в культурной жизни, в спортивном движении и т.д. Часто опираясь именно на них, и расцвели в период «перестройки» и «гласности» тысячи «неформальных объединений». Центральные власти поощряли, наконец, «народный контроль» граждан за предприятиями и административными органами. Для этого была создана обширная сеть (около 250 тыс.) комитетов народного контроля, в которые входили, с одной стороны, трудящиеся-коммунисты, с другой – все желающие, не обязательно члены КПСС, но прошедшие отбор в парторганизациях. Эта параллельная структура, воскрешавшая в памяти «рабоче-крестьянскую инспекцию», созданную Лениным и упраздненную в 1934 г. Сталиным, в скором времени охватила всю страну: Комитет народного контроля, тесно сотрудничавший с Советами, превратился в настоящую армию контроля, в которой участвовал каждый шестой взрослый человек. Какой бы формальной она ни была. Эта структура управления стимулировала добровольное участие в жизни общества, все больше привлекая людей, получивших образование.

Эта институционализация общественной жизни, закрепленная Конституцией 1977 г., но возникшая значительно раньше – означала ли она реальный рост политического влияния граждан или просто была одной из уловок режима, - несомненно, находилась в прямой связи с неожиданным всплеском спонтанной общественной активности, характерной для данного периода.

Вопросы для самоконтроля:

1. В чем главные различия между содержанием Конституции 1924, 1936 и 1977 гг.?

2. В чем разница между понятиями «государство диктатуры пролетариата» и «общенародное государство?

3. По какой (каким) Конституциям съезд Советов являлся высшим органом государственной власти?

4. Дайте все известные вам названия советского правительства.

5. Как и когда менялись названия местных органов советской власти?

ТЕМА 14. УПРАВЛЕНИЕ ЭКОНОМИКОЙ*