Законодательный процесс

Правовой статус членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации

Правовой статус членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы определяется Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 8 мая 1994 г. в редакции от 5 июля 1999 г. «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[13].

В соответствии с этими нормативно-правовыми актами членом Совета Федерации является представитель субъекта Российской Федерации, уполномоченный федеральным законодательством осуществлять в верхней палате российского парламента законодательные и иные полномочия. Депутат Государственной Думы—это избранный в соответствии с федеральным законом о выборах депутатов Государственной Думы представитель народа, уполномоченный осуществлять в нижней палате российского парламента законодательные и иные полномочия.

Член Совета Федерации назначается исполнительным органом государственной власти субъекта и избирается законодательным (представительным) органов законодательной власти субъекта на срок их полномочий. Член Совета Федерации представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа избирается поочерёдно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты. Срок полномочий депутата Государственной Думы начинается со дня избрания его депутатом и прекращается со дня работы Государственной Думы нового созыва.

Член Совета Федерации и депутаты Государственной Думы со дня начала срока своих полномочий приостанавливают на весь их срок военную службу или службу в органах прокуратуры, органов налоговой полиции и таможенных органов, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы.

Возможно досрочное прекращение полномочий члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы в следующих случаях: утраты ими российского гражданства либо приобретения гражданства иностранного государства; вступление в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица, являющегося членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы; признания члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы недееспособными на основании решения суда, вступившего в законную силу; признание парламентария безвестно отсутствующим либо объявления его умершим на основании решения суда, вступившим в законную силу; смерти парламентария; призыва парламентария на военную службу с его согласия. Полномочия депутата Государственной Думы прекращаются также в случаях: письменного заявления депутата о сложении своих полномочий; избрания депутата Государственной Думы депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления; поступление депутата на государственную или муниципальную службу или занятие иной деятельностью несовместимой со статусом депутата; роспуска Государственной Думы.

Статья 98 Конституции Российской Федерации закрепляет, что члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течении всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палаты.

Депутат Государственной Думы осуществляет свои полномочия на профессиональной основе. В соответствии со статьёй 6 Закона он не может быть депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, выборным должностным лицом иного органа государственной власти или органа местного самоуправления; находится на государственной или муниципальной службе; заниматься предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной или иной творческой; состоять членом органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации.

Законодатель закрепляет формы деятельности российских парламентариев. Члены совета Федерации и депутаты Государственной Думы участвуют в заседаниях палат Федерального Собрания, принимают участие в парламентских слушаниях, в ходе которых вносят предложения и поправки в законопроекты, инициируют обращения с запросами к Правительству Российской Федерации, обладают правом законодательной инициативы, принимают участие в работе комитетах и комиссиях палат Федерального Собрания, встречаются с избирателями.

На основании норм Регламентов палат Федерального Собрания можно вывести обязанности парламентариев. Они должны парламентской этики, носить деловую одежду, соответствующую официальному характеру деятельности палаты, не употреблять в своей речи грубые, оскорбительные выражения, наносящие ущерб чести и достоинству парламентариев и других лиц, не допускать необоснованные обвинения в чей-либо адрес, не использовать заведомо ложную информацию, не призывать к незаконным действиям, осуществлять своё право на голосование только лично.

В Законе закрепляются не только формы деятельности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, но и устанавливает гарантии обеспечивающие возможность реализации их прав. Статья 5 устанавливает за парламентариями право беспрепятственно посещать органы государственной власти, органов местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать воинские части, организации независимо от форм собственности, полностью или частично финансируемые за счёт средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, либо имеющие льготы по уплате налогов и обязательных платежей, либо имеющих в качестве учредителей органы государственной власти и (или) органы местного самоуправления.

Важной гарантией свободного осуществления членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы своих полномочий является их денежное вознаграждение. У депутата Государственной Думы оно равняет размеру ежемесячного денежного вознаграждения федерального министра. Председателям палат устанавливается ежемесячное денежное вознаграждение в размере ежемесячного денежного вознаграждения Председателя Правительства. Также парламентарию и членам его семьи возмещаются расходы, связанные с переездом в город Москву для осуществления своих полномочий. В случае досрочного роспуска Государственной Думы депутаты получают единовременное денежное пособие за весь период, оставшийся до завершения первоначального срока исполнения их полномочий, из расчёта их ежемесячного денежного вознаграждения на день прекращения ими своих полномочий.

Каждому члену Совета Федерации и депутату Государственной Думы для осуществления ими своих полномочий в здании соответствующей палаты предоставляется служебное помещение, оборудованное мебелью, оргтехникой, средствами связи. Все виды почтовых и телеграфных сообщений, связанные с осуществлением парламентариями своих полномочий обрабатываются и пересылаются в разряде правительственных. Парламентарии имеют право бесплатно пользоваться воздушным, железнодорожным, автомобильным, водным транспортом и всеми видами городского и пригородного пассажирского транспорта, за исключением такси.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы имеют право иметь до пяти помощников, оплачиваемых из федерального бюджета. Парламентарии самостоятельно определяют их число, распределяют между ними обязанности.

Мандат члена Совета Федерации можно охарактеризовать как императивный. Его полномочия члена прекращаются в том же порядке, в котором происходило назначение (избрание) члена верхней палаты российского парламента. То есть в любое время законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации обладают правом отозвать своего представителя и избрать (назначить) нового.

За рамками российского законодательства остаётся вопрос о характере мандата депутатов Государственной Думы: императивном или свободном. Императивный мандат, рассматривался в советской науке в качестве одного из институтов непосредственной демократии и предполагал наличие у избирателей права давать депутатам наказы, которые последние должны исполнять. Невыполнение наказов избирателей влечет ответственность депутата в форме лишения его депутатских полномочий[14]. Народ как носитель суверенитета наделен правом вводить и упразднять любой орган, назначать и смещать любое должностное лицо этих органов.

Возможность отзыва находила закрепление в Конституции СССР 1977 г., Законе СССР в редакции 17 апреля 1979 г. «О порядке отзыва Верховного Совета СССР»[15]. В законе прописывались основания отзыва депутата, были названы субъекты инициативы отзыва, регламентировалась его процедуры. Депутат мог быть отозван по следующим основаниям: потеря доверия избирателей или совершение действия, недостойного высокого звания депутата. Необходимо отметить, что на современном этапе развития отечественной науки получила распространение точка зрения о формальном характере отзыва в социалистической системе[16]. Но только в период с 1960 по 1985 гг. из состава всех советов на территории СССР было отозвано более 10 тыс. депутатов[17].

В большинстве западных государств получила развитие система свободного мандата, провозглашающая парламентариев представителями всего народа, а не отдельной группы избирателей. Западные ученые отрицают институт отзыва, так как свободный мандат его даже не предусматривает. Поэтому конституционная ответственность депутата выражается в возможности его переизбрания на очередных выборах. Характерной чертой свободного мандата является то, что воля депутата представляет собой решение суверена и имеет силу без всякого ее подтверждения со стороны народа[18].

Огромное значение для дальнейшего развития отечественной правовой системы имеет точка зрения немецких ученых. Причиной этого является заимствование Конституцией Российской Федерации у Основного закона ФРГ многих правовых принципов. Германский ученый К. Хессе рассматривая конституционное право ФРГ констатирует, что "свободный мандат вступает в непреодолимое противоречие с действительностью современного партийного государства" и со ст. 38 абз. 1 Основного Закона ФРГ. В соответствии с ней депутаты являются представителями всего народа, не связаны наказами или поручениями и подчиняются лишь своей совести. А это значит, что они должны быть независимы и от своей партии[19]. Но при решении какого-либо вопроса депутат попадает под влияние парламентских фракций и депутатских групп. Противоречия существующие в содержании основ правового статуса западного парламентария, заимствованного отечественным законодателем, приобретают в России более острый характер.

Новые принципы построения системы российских государственных органов, заложенные принятой на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г. Конституции РФ, отрицали возможность отзыва выборного должностного лица. Их несменяемость мыслилась как основополагающее начало независимости, обеспечивающее для них возможность конструктивной работы.

Необходимость закрепления ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления привела к возрождению института отзыва на уровне субъекта РФ и муниципального образования. Законодательная практика субъектов предложила новый подход. Не вдаваясь в доктринальные споры, местные законодатели предусмотрели процедуру отзыва в уставах и конституциях, а также приняли местные законы об отзыве выборных должностных лиц. К 1998 г. соответствующие законодательные акты были разработаны или приняты в 35 субъектах Федерации[20].

В настоящее время многие ученые и политики ставят вопрос о введении института отзыва депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Его целью является обеспеченье более тесной связи между избирателями и выбранным ими депутатом. Так, в Государственную Думу неоднократно поступали законопроекты касающиеся отзыва депутатов нижней палаты российского парламента избранных по одномандатным избирательным округам[21].

Наиболее развёрнута данная проблема поднята в исследовании В.В. Лапаевой. По её мнению, широкое обсуждение вопроса отзыва в постсоветской правовой науке является естественной реакцией на распространение в обществе обвинения депутатов в отрыве от народа, использование депутатского статуса в личных и корпоративных интересах, злоупотребление депутатским иммунитетом и т.д. Институт отзыва находится в традициях российской правовой культуре и не нуждается в социальной легитимации. Обоснованием введения института отзыва на федеральном уровне, автор считает статью 94 Конституции Российской Федерации. В соответствии с ней, парламент является представительным органом, то есть депутаты представляют интересы своего народа. И народ имеет право их отозвать[22].

Та же можно отметить, что не урегулирование отношений связанных с отзывом депутатов на федеральном уровне косвенно нарушает политические права граждан Российской Федерации на управление государством. Почему у них существует возможность отзывать депутата законодательного (представительного) органа субъекта Федерации, но отсутствует подобная возможность в отношении депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации, хотя бы избранных по одномандатным избирательным округам?

Законодательный процесс: понятие, принципы и основные стадии. В действующих нормативно-правовых актах понятие законодательного процесса отсутствует. В связи с эти, при рассмотрении данного вопроса огромное мнение имеет доктрина. В правовой литературе существует множество определений законодательного процесса, которые можно разделить на несколько групп. К первой группе относятся определения, в которых перечисляются стадии законодательного процесса. Так, Е.М. Ковешников под законодательным процессом понимает порядок внесения, обсуждения, принятия, одобрения, подписания и опубликования законов Российской Федерации[23]. В определениях другой группы авторы ограничиваются общими характеристиками законодательного процесса и его целью. Например, Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин под законодательным процессом понимается совокупность действий, посредством которых осуществляется законодательная деятельность Федерального Собрания[24]. Более точное определение даётся Д.Б. Катковым и Е.В. Корчиго. Они под законодательным процессом понимают совокупность последовательно сменяющих друг друга стадий, посредством которых осуществляется законодательная деятельность Федерального Собрания[25]. На основании приведённых определений можно вывести характерные черты избирательного процесса. К ним относятся:

1. процесс является юридическим выражением государственно-властной деятельности, то есть он не может развиваться без участия в нем в качестве субъектов: субъекты законодательной инициативы, комитеты и комиссии палат Федерального Собрания, депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации и т.д.

2. законодательный процесс отражает развитие законотворческой деятельности Государственной Думы и Совета Федерации. Вследствие этого его характерным признаком является стадийность.

3. рамки законодательного процесса ограничиваются обсуждением проекта закона в палатах Федерального Собрания—парламента России и подписанием закона Президентом Российской Федерации;

4. существует источник законодательного процесса, который находит выражение в правовых нормах;

5. законодательный процесс направлен на достижение определенного правового результата—принятие и вступление в юридическую силу Федерального закона Российской Федерации.

Законодательный процесс имеет непосредственную связь с законотворчеством, так как является его составной частью. Законотворчество включает в себя не только стадии законодательного процесса, но и формулирование идеи законопроекта, его научная обработка, выявление обоснованности, обсуждение среди российских граждан, общественных объединений[26]. Так, В.И. Чехарина утверждая, что стадия подготовки законопроекта не является частью законодательного процесса, так как она не урегулирована нормативно-правовыми актами[27].

Под стадиями законодательного процесса понимаются этапы организации, проведения обсуждения и принятия закона, в рамках которых совершаются предусмотренные законодательством действия. Каждая стадия имеет строго отведенное место и назначение в законодательном процессе. Выделяются основные и факультативные стадии законодательного процесса.

К основным стадиям законодательного процесса относятся:

—законодательная инициатива и предварительное рассмотрение законопроекта;

—рассмотрение законопроекта и принятие закона Государственной Думой;

—рассмотрение Советом Федерации законов, принятых Государственной Думой;

—подписание и обнародование законов Президентом Российской Федерации.

К факультативным (необязательным) стадиям законодательного процесса относятся:

—повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Советом Федерации;

—повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклонённых Президентом Российской Федерации;

—повторное рассмотрение Советом Федерации законов, отклонённых Президентом Российской Федерации.

Принципы законодательного процесса. В законодательстве многих демократических государств устанавливаются принципы законодательного процесса. Они устанавливают рамки законотворческой деятельности, общие тенденции развития национального законодательства. К сожалении в отечественной правовой базе прямое закрепления подобных принципов отсутствует. Но ряд условий, закреплённых в нормативно-правовых актах, позволяют выявить некоторые принципы законодательного процесса в Федеральном Собрании. Так, статья 106 Регламента Государственной Думы содержит требование приложить к внесенному законопроекту положения о признании утраты юридической силы действующих нормативно-правовых актов, то есть заложить основу введения проекта принимаемого акта в правовую систему России.

В юридической литературе выделяется ряд принципов законодательного процесса. К ним относятся:

1. Принципы законности законотворчества, который означает следующее:

а) законотворческий орган может принимать новые нормы права лишь по вопросам, отнесённым к его компетенции;

б) решения принимать закон принимается в строгом соответствии с установленным порядком, при проведении всех необходимых процедур и непосредственно органом, правомочным принимать такие решения, законодательный орган не может передавать своим структурным подразделениям предоставленное ему право принимать законы;

в) принятые законы не могут противоречить Конституции Российской Федерации. при наличии таких противоречий вновь принятый акт признаётся недействующим полностью или частично;

г) закон должен приниматься в надлежащей форме и с указанием всех необходимых официальных реквизитов.

2. Принцип научной обоснованности нормативно-правовых актов. Он выражается в том, чтобы проект закона был подготовлен с учётом наличных научных достижений в соответствующей отрасли права и других юридических науках.

3. Принцип демократизма находит отражение прежде всего в привлечении граждан, широких слоёв общественности к участию в обсуждении проектов нормативно-правовых актов, обеспечении возможности для граждан обращаться в Федеральное Собрание с предложениями по совершенствованию законодательства.

4. Принцип системности законотворчества. Он требует органически увязывать подготавливаемые нормы права с действующим законодательством, не дублировать действующих норм, не содержать пробелов, устанавливать соответствие проектируемых норм общим нормам и принципам конкретной отрасли права»[28].

Законодательный процесс в Российской Федерации. Первая стадия законодательного процесса—внесение законопроекта (законодательная инициатива) и предварительное рассмотрение законопроекта в Совете, комитетах и депутатских объединениях Государственной Думы. Под правом законодательной инициативы понимается предусмотренная российским законодательством возможность соответствующих государственных органов и депутатов вносить в Государственную Думу проекты законов.

Согласно статьи 104 Конституции Российской Федерации правом законодательной инициативы обладают Президент Российской Федерации, Совет Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Это право также принадлежит Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их компетенции.

Из принятых Государственной Думы 2-го созыва 1081 законов 107 вносились Президентом Российской Федерации, 376—Правительством Российской Федерации, 49—Советом Федерации, 498—депутатами Государственной Думы, 36—законодательными (представительными) органами субъектов Федерации, 12—Верховным Судом, 3—Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации[29].

Оформление права законодательной инициативы подробно регламентируется в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Статья 104 Регламента устанавливает, что право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

а) проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов;

б) законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законов РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР;

в) поправок к законопроектам.

При внесении в Государственную Думу законопроекта субъекты права законодательной инициативы должны представить пояснительную записку к законопроекту, содержащую предмет законодательного регулирования и изложение концепции законопроекта; текст законопроекта, с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект; перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона.

Законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счёт федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации. если заключение отсутствует, то совет Государственной Думы направляет законопроект на заключение Правительству, которое в месячный срок подготавливает письменное заключение.

Законопроекты, внесённые в Государственную Думу подлежат регистрации Думой. Контроль за регистрацией осуществляет Комитет по организации работы Государственной Думы. Если форма представленного законопроекта не отвечает требованиям, то он может быть возвращён субъекту законодательной инициативы.

В соответствии со статьёй 13 Федерального закона от 24 июня 1999 г. с изм. от 20 мая 2002 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»[30] проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу направляются в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации для представления в Государственную Думу в тридцатидневный срок отзывов.

Законопроект, поступивший в нижнюю палату парламента направляет Советом Государственной Думы в соответствующий комитет, который назначается ответственным по законопроекту. Также законопроект направляется в комитеты, комиссии и депутатские объединения, Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, в Правительство Российской Федерации, в высшие суды Российской Федерации. Комитет Государственной Думы, назначенный ответственным за подготовку проекта федерального закона по предмету совместного ведения к рассмотрению Государственной Думой, ведет учет представленных органами государственной власти субъектов отзывов, устанавливает результаты его рассмотрения.

Отзыв законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации на проект федерального закона по предметам совместного ведения оформляется его постановлением. Отзыв высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации подписывается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации).

Отзыв органов государственной власти субъекта Российской Федерации считается положительным в случае, если и законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, и высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации выскажутся за принятие проекта федерального закона. Отзыв органов государственной власти субъекта Российской Федерации считается отрицательным в случае, если и законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, и высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации выскажутся против принятия проекта федерального закона. В случае, если мнения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации разделились, следует считать, что мнение субъекта Российской Федерации не выражено.

В случае, если законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и высшие исполнительные органы государственной власти более чем одной трети субъектов Российской Федерации выскажутся против принятия соответствующего проекта федерального закона в первом чтении, по решению Государственной Думы может быть создана согласительная комиссия. В работе согласительной комиссии вправе принимать участие депутаты Государственной Думы, уполномоченные представители органов государственной власти субъектов Российской Федерации и субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект. Указанная комиссия может быть создана только в целях подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении.

Вторая стадия законодательного процесса—рассмотрение и принятие законопроекта в Государственной Думе. Законопроект рассматривается в государственной Думе в трёх чтениях, если иное не предусмотрено российским законодательством.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении и материалы к нему по представлению ответственного комитета направляются Аппаратом Государственной Думы Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, депутатам Государственной Думы, в Правительство Российской Федерации и субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, не позднее чем за три дня до рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы.

При рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, даётся оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, его актуальность и практическое значение. Обсуждение законопроекта начинается с доклада субъекта законодательной инициативы или его представителя и содоклада ответственного комитета Государственной Думы. В ходе обсуждения депутатские фракции, депутатские группы, депутаты Государственной Думы, полномочный представителя Президента Российской Федерации в нижней палате парламента, полномочный представитель Правительства Российской Федерации в нижней палате парламента, представители законодательных (представительных) органов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации имеют право вносить предложения и делать замечания касающиеся отдельных положений законопроекта.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учётом предложений и замечаний в виде поправок, или отклонить законопроект, или принять закон. Отклоненный законопроект не подлежит дальнейшему рассмотрению и возвращается субъекту права законодательной инициативы.

При внесении альтернативных законопроектов Государственная Дума рассматривает их одновременно посредством рейтингового голосования. Если по итогам рейтингового голосования несколько законопроектов набрали достаточное для их принятия число голосов, то принятым в первом чтении считается законопроект, набравший наибольшее число голосов. Если по итогам рейтингового голосования ни один из законопроектов не набрал достаточного для принятия числа голосов, то на окончательное голосование ставится законопроект, получивший наибольшее число голосов. Законопроект считается принятым в первом чтении, если при окончательном голосовании за него проголосовала более половины от общего числа депутатов.

В случае принятия законопроекта в первом чтении Государственная Дума отражает своё решение в постановлении, в котором также назначает срок представления поправок к законопроекту, который не может быть менее 15 дней. А по законопроектам по предметам совместного ведения Федерации и субъектов—менее 30 дней. В случае принятия законопроекта в первом чтении председательствующий может поставить на голосование предложение ответственного комитета о принятии закона, исключая процедуру второго и третьего чтений, при наличии правовой и лингвистической экспертиз. Также Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении. Результат голосования оформляется постановлением Государственной Думы.

Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вносятся в ответственный комитет в виде изменения редакции статей, либо в виде дополнения законопроекта конкретными статьями, либо в виде предложений об исключении конкретных слов, пунктов, частей или статей законопроекта. Вмести с законопроектом, подготовленным к рассмотрению во втором чтении, и проектом постановления Государственной Думы, определяющего порядок дальнейшей работы над законопроектом, ответственный комитет представляет таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению, и таблицу поправок, по которым не было принято решение.

Совет Государственной Думы принимает решение о включении законопроекта, подготовленного ко второму чтению, в календарь работы палаты. Второе чтение законопроекта начинается с доклада представителя ответственного комитета. Докладчик сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в ответственном комитете, о поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Затем выступает полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе, представители субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, полномочный представитель Правительства в Государственной Думе. Председательствующий выясняет, имеются ли возражения депутатских объединений, депутатов Государственной Думы или приглашённых на заседание иных субъектов права законодательной инициативы против поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст законопроекта. Если возражения имеются, то председательствующий сначала ставит на голосование вопрос о принятии поправок, рекомендованных ответственным комитетом для внесения в законопроект имеющихся возражений. Предоставляется три минуты выступления для обоснования возражения. Затем проводится голосование об одобрении или отклонении поправки.

По окончанию голосования по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет. После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Решением Государственной Думы, принятым большинством голосов от общего числа голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, законопроект может быть возвращён к процедуре первого чтения.

Голосование по вопросу о принятии закона в целом в день принятия законопроекта во втором чтении может быть проведено по предложению депутатов Государственной Думы только при наличии окончательного текста законопроекта и при условии, что правовая и лингвистическая экспертиза законопроекта проведена.

Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения с участием Правового управления Аппарата нижней палаты парламента возможных внутренних противоречий, установления правильной взаимосвязи статей и для редакционной правки. По завершению этой работы законопроект представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в проект работы Государственной Думы.

При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускается внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей. По требованию большинства депутатов Государственной Думы председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения. Федеральный закон принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов палаты.

Необходимо отметить, что конституционные понятия «общее число членов Совета Федерации» и «общее число депутатов Государственной Думы» являлись предметом толкования Конституционного Суда Российской Федерации. Исходя из того, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ, а Федеральное Собрание является законодательным органом представляющим весь народ установил невозможность установление кворума для принятия всех делегированных в парламент членов палат. Это может поставить под сомнение представительный характер Федерального Собрания. В связи с этим Конституционный Суд постановил[31], что положение об общем об общем числе депутатов Государственной думы, содержащееся в ряде статей Конституции Российской Федерации частью 3 статьи 95 Конституции—450 депутатов, а положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, содержащееся в статьях 107 и 135 Конституции, следует понимать как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов соответственно от численности каждой палаты.

Закон Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральный конституционный закон считается одобренными, если за их одобрение проголосовало не менее чем две трети от общего числа депутатов Государственной Думы.

В соответствии со статьёй 105 часть 3 Конституции Российской Федерации одобренные Государственной Думой Законы вмести с соответствующими постановлениями Государственной Думы, стенограммами заседаний, заключениями Правительства Российской Федерации и другими необходимыми материалами в течении пяти дней передаются Государственной Думой на рассмотрение Совета Федерации.

Третья стадия законодательного процесса—рассмотрение законопроекта Советом Федерации. Отсутствие в документах и материалах, сопровождающих поступившие из Государственной Думы федеральные законы регулирующие отношения связанные с финансовой политикой государства, заключения Правительства Российской Федерации, может служит основанием отклонения закона.

Поступивший федеральный закон регистрируется в Совете Федерации в срок не превышающий 48 часов, вмести с сопровождающими его документами и материалами направляется всем членам Совета Федерации. Председатель Совета Федерации назначает ответственный комитет ответственный за рассмотрение данного закона. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации в двух случаев:

а) если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты;

б) если в течении четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации (в случае, если, он не подлежит обязательному рассмотрению в верхней палате парламента);

Четырнадцатидневный срок, устанавливаемый частью 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации, исчисляется со дня, следующего за днём регистрации закона в Совете Федерации. Для законов подлежащих обязательному рассмотрению в Совете Федерации, в соответствии с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 23 марта 1995 г. «По делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации»[32] четырнадцать дней является сроком, в течении которого закон должен начать рассматриваться. «Если Совет Федерации в течении четырнадцати дней не завершил рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, это закон не считается одобренным, и его рассмотрением продолжается на следующем заседании Совета Федерации до вынесения решения о его одобрении либо отклонении».

В соответствии со статьёй 106 Конституции Российской Федерации обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные закона по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира.

Комитет (комитеты) Совета Федерации ответственный за рассмотрение федерального закона, рассматривает его и принимает заключение. В отношении законов, не подлежащих обязательному рассмотрению Советом Федерации, которые комитет (комитеты) предлагает одобрить и не вносить на рассмотрение палаты, Председатель Совета Федерации или по его поручению заместитель Председателя Совета Федерации, принимает одно из следующих решений:

а) согласиться с решением комитета и не вносить принятый Государственной Думой федеральный закон на рассмотрение Совета Федерации;

б) отклонить решение комитета и включить в повестку дня заседания Совета Федерации федеральный закон, принятый Государственной Думой.

Рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения заключения комитета (комитетов) Совета Федерации и проекта Постановления Совета Федерации, внесённого комитетом. Затем Совет Федерации принимает решении одобрить или отклонить федеральный закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты.

По результатам обсуждения принятого Государственной Думой федерального закона Совет Федерации принимает одно из следующих решений:

а) одобрить принятый Государственной Думой федеральный закон;

б) отклонить принятый Государственной Думой федеральный закон.

Постановление Совета Федерации об одобрении федерального закона принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации; а федерального конституционного закона—большинством не менее трёх четвертей голосов от общего числа её членов.

Федеральный закон считается отклонённым, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации. В Постановлении Совета Федерации может содержаться перечень разделов, глав, статей, предложение о создании согласительной комиссии для преодоления возникших разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой.

Если федеральный закон отклонён Советом Федерации, он направляется Советом Государственной Думы в ответственный комитет палаты, который рассматривает возражения Совета Федерации.

По итогам рассмотрения законопроекта ответственный комитет может рекомендовать Государственной Думе:

а) создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий;

б) принять федеральный закон в ранее принятой Государственной Думой редакции;

в) снять федеральный закон с повторного рассмотрения Государственной Думой.

Принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации федеральный закон и постановление Совета Федерации в пятидневный срок со дня принятия постановления Председателем Совета Федерации направляются Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования. Принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации без рассмотрения федеральный закон на пятнадцатый день со дня его поступления в Совет Федерации Председателем Совета Федерации направляется Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования, о чем уведомляется Государственная Дума.

Четвёртая стадия законодательного процесса—подписание и обнародование закона. В соответствии со статьёй 107 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации в течении 14 дней доложен подписать федеральный закон или отклонить его. В отношении федеральных конституционных законов Президент не может использовать право вето.

Порядок опубликования и вступления в силу федеральных законов и федеральных конституционных законов регулируется Федеральным законом от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат федерального Собрания»[33]. В соответствии с ним датой принятия федерального закона считается день, когда он одобрен Государственной думой в окончательной редакции; датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания. Эти акты подлежат официальному опубликованию в течении семи дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации и вступают в силу по истечении десяти дней после их официального опубликования.

Отклонённый Президентом Российской Федерации федеральный закон направляется в Государственную Думу и Совет Федерации на повторное рассмотрение. Совет Государственной Думы передаёт закон на заключение в ответственный комитет, который рассматривает в течение 10 дней мотивы решения Президента Российской Федерации об отклонении федерального закона, принятого Государственной Думой.

По итогам рассмотрения ответственный комитет вносит на рассмотрение Государственной Думы проект постановления Государственной Думы, в котором может рекомендовать е один из следующих вариантов решения:

а) принять федеральный закон в редакции, предложенной Президентом Российской Федерации;

б) согласиться с мотивами решения Президента Российской Федерации и снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой;

в) принять федеральный закон с учетом предложений Президента Российской Федерации;

г) создать специальную комиссию для преодоления возникших разногласий и предложить Президенту Российской Федерации и при необходимости Совету Федерации направить для работы в ней своих представителей;

д) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.

Повторное рассмотрение федерального закона, отклоненного Президентом Российской Федерации, начинается с выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Государственной Думе либо иного официального представителя Президента Российской Федерации. Затем излагается заключение ответственного комитета и принимается один из предложенных им вариантов продолжения работы над законопроектом.

Если палата принимает решение о проведении обсуждения перед голосованием, то в обсуждении участвуют только представители депутатских объединений. Заключительное слово предоставляется полномочному представителю Президента Российской Федерации в Государственной Думе либо иному официальному представителю Президента Российской Федерации.

По окончании обсуждения первым ставится на голосование предложение одобрить федеральный закон в редакции, предложенной Президентом Российской Федерации, либо согласиться с мотивами решения Президента Российской Федерации и снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.

Если федеральный закон в редакции, предложенной Президентом Российской Федерации, не набрал необходимого для принятия числа голосов, то палата может принять решение о продолжении работы над указанным федеральным законом начиная с процедуры первого чтения законопроекта.

В случае принятия постановления Государственной Думы о создании специальной комиссии федеральный закон передается данной комиссии для выработки согласованной редакции. При принятии решения специальная комиссия действует по принципу "одна сторона - один голос", при этом члены специальной комиссии от Государственной Думы принимают решение большинством голосов от их общего числа. Решение специальной комиссии считается принятым, если по каждому предложению Президента Российской Федерации стороны пришли к единому мнению. По окончании работы специальная комиссия представляет на повторное рассмотрение палаты федеральный закон в согласованной редакции с протоколом и сопоставительной таблицей. Федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.

По предложению ответственного комитета на голосование палаты может быть поставлен вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой Государственной Думой редакции. Решение в этом случае принимается большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Если палата принимает решение принять федеральный закон с учетом предложений Президента Российской Федерации, то на голосование ставится каждое предложение (поправка) Президента Российской Федерации. Перед каждым голосованием слово предоставляется полномочному представителю Президента Российской Федерации в Государственной Думе либо иному официальному представителю Президента Российской Федерации, а затем представителю ответственного комитета. Решение в каждом конкретном случае считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.

Если предложения Президента Российской Федерации не сформулированы в виде конкретных поправок, то Государственная Дума может большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы отложить принятие федерального закона с учетом предложений Президента Российской Федерации и обратиться к Президенту Российской Федерации с предложением представить тексты поправок к данному федеральному закону.

Принятый или одобренный в ранее принятой редакции федеральный закон в течение пяти дней направляется Председателем Государственной Думы в Совет Федерации.

Вместе с текстом федерального закона, отклоненного Президентом Российской Федерации и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, в Совет Федерации направляются письмо Президента Российской Федерации, постановление Государственной Думы о повторном рассмотрении федерального закона, стенограмма заседания Государственной Думы, на котором повторно рассматривался отклоненный Президентом Российской Федерации федеральный закон, заключение комитета (комитетов) Государственной Думы на письмо Президента Российской Федерации.

Комитет (комиссия) Совета Федерации, который ранее давал заключение по данному федеральному закону рассматривает высказанные в письме Президента Российской Федерации замечания, а также текст федерального закона, одобренного Государственной Думой при повторном рассмотрении в ранее принятой редакции, и принимает по нему повторное заключение.

При повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Президентом Российской Федерации и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, Совет Федерации вправе:

а) поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона в ранее принятой редакции без обсуждения;

б) провести обсуждение федерального закона.

По результатам рассмотрения федерального закона, отклоненного Президентом Российской Федерации и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, председательствующий ставит на голосование вопрос о его одобрении. Данное решение принимается большинством голосов от числа членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании, но не менее чем 46 голосами. Если указанное решение не принято, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона.

Если при повторном рассмотрении Государственной Думой федерального закона, отклоненного Президентом Российской Федерации, он принят в новой редакции, то этот федеральный закон рассматривается Советом Федерации как вновь принятый.

При повторном рассмотрении Советом Федерации федерального закона, отклоненного Президентом Российской Федерации и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, он считается одобренным Советом Федерации в ранее принятой редакции, если решение об этом было принято большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Если при повторном рассмотрении указанного федерального закона за его одобрение проголосовало менее двух третей от общего числа членов Совета Федерации, федеральный закон считается отклоненным палатой.

Федеральный закон, одобренный Советом Федерации и Государственной Думой в ранее принятой редакции, и постановление Совета Федерации о его одобрении в пятидневный срок со дня принятия постановления Председателем Совета Федерации направляются Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования.

Факультативные стадии законодательного процесса. В законодательном процессе выделяются факультативные стадии, к которым относятся стадия преодоления разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой в связи с отклонением Советом Федерации принятого Государственной Думой Федерального закона.

Если федеральный закон отклонён Советом Федерации, он направляется Советом Государственной Думы в ответственный комитет палаты, который рассматривает возражения Совета Федерации.

Согласительная комиссия может быть создана как по инициативе Государственной Думы, так и по инициативе Совета Федерации. Члены согласительной комиссии выбираются на общем заседании палат Федерального Собрания.

Согласительная комиссия рассматривает каждое возражение Совета Федерации в отдельности, стремясь выработать единый текст федерального закона. Она вправе принимать решение об изменении редакции отдельных статей федерального закона, в отношении которых не имелось возражений Совета Федерации, если такое изменение обусловлено новой редакцией статей федерального закона, выработанной на основе предложений Совета Федерации, поддержанных согласительной комиссией.

Решения согласительной комиссии принимаются раздельным голосованием депутации Государственной Думы и депутации Совета Федерации. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство членов каждой депутации. Решение принимается открытым голосованием, если иной порядок не будет установлен согласительной комиссией.

При принятии решения депутация от Совета Федерации в согласительной комиссии вправе голосовать за предложения по редакции соответствующих разделов, глав, статей, а также частей, пунктов статей и других структурных единиц рассматриваемого федерального закона, отличные от предложений Совета Федерации.

По результатам работы согласительная комиссия составляет протокол, в котором фиксируются предложения по преодолению возникших разногласий или обосновывается невозможность их преодоления этим составом согласительной комиссии, и сопоставительную таблицу статей федерального закона, в которые были внесены изменения. Протокол согласительной комиссии составляется в двух экземплярах, каждый из которых имеет одинаковую юридическую силу и представляется соответственно в Совет Федерации и Государственную Думу.

При повторном рассмотрении федерального закона Государственной Думой обсуждаются только предложения, содержащиеся в протоколе согласительной комиссии. Никакие дополнительные поправки Государственной Думой не рассматриваются. Государственная Дума принимает решение по предложениям согласительной комиссии большинством голосов от общего числа депутатов палаты.

В случае отклонения хотя бы одного предложения согласительной комиссии Государственная Дума может предложить согласительной комиссии продолжить работу с учетом поправок, одобренных палатой, для представления согласительной комиссией новых предложений. Новые предложения согласительной комиссии рассматриваются Государственной Думой в порядке, установленном частями первой и второй настоящей статьи. Принятый Государственной Думой федеральный закон в редакции согласительной комиссии в течение пяти дней направляется на рассмотрение Совета Федерации с приложением необходимых материалов.

Если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума не приняла его в редакции согласительной комиссии и выразила свое несогласие с решением Совета Федерации об отклонении федерального закона, он ставится на голосование в ранее принятой редакции. В этом случае федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Принятый в указанном порядке федеральный закон Председатель Государственной Думы в течение пяти дней направляет Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. Председатель Государственной Думы уведомляет Председателя Совета Федерации о направлении данного федерального закона Президенту Российской Федерации.

Если предложение о принятии федерального закона, отклоненного Советом Федерации, в редакции согласительной комиссии при голосовании не набрало необходимого числа голосов, то рассматриваемый федеральный закон считается не принятым.