Полномочия конгресса в области внешней политики

Вопросы войны и мира. По Конституции, решение воп­роса войны и мира возложено на конгресс. Он наделен пра­вом “объявлять войну, выдавать каперские свидетельства и разрешения на репрессалии и устанавливать правила отно­сительно захватов на суше и море” (ст. 1, разд.8).

Право ре­шать вопрос о вступлении в военные действия авторы Кон­ституции безоговорочно отнесли к компетенции конгресса. Без его санкции президент мог ввести войска в военные дей­ствия только для отражения внезапного нападения на страну и при чрезвычайном положении. Но к формальному объяв­лению войны конгресс прибегал только в пяти случаях. В остальных — а их, по оценкам американских специалистов, было более 200 — решение о применении военной силы при­нималось президентом единолично.

Конституция наделила конгресс широкими контрольными полномочиями, использовав которые, он мог бы ограничить власть президента. В ст. 1, разд. 8 указано: “Конгресс имеет право... набирать и содержать армии; однако, никакие денеж­ные ассигнования для этих целей не должны производиться более чем на двухлетний срок; создавать и содержать флот; издавать правила по управлению и организации сухопутных и морских сил”. Но до войны во Вьетнаме ни один из этих ме­ханизмов не применялся. И только после нее конгресс пред­принял ряд мер, призванных ограничить власть президента.

Центральное место в совокупности мер, принятых конг­рессом, занимает Резолюция о военных полномочиях 1973 г.

В соответствии с ней президент может отдать приказ о начале военных действий “только в случае объявления войны, специ­ального разрешения в форме статута и общенационального чрезвычайного положения, создавшегося в результате напа­дения на США, их территорию или владения, либо на их во­оруженные силы”. Причем прежде чем применить военную силу, президент “в каждом возможном случае” должен кон­сультироваться с конгрессом. Если военные действия нача­лись, президент в течение 48 часов обязан представить конг­рессу доклад в письменном виде.

Без санкции конгресса воен­ные действия могут продолжаться не более 60 дней. В крайних случаях “для обеспечения быстрого и безопасного вывода” американских вооруженных сил этот срок может быть про­длен еще на 30 дней. Однако, если конгресс примет совпада­ющую или совместную резолюцию, в которой содержится требование прекратить военные действия, президент обязан подчиниться до истечения как первого, так и второго срока.

Резолюция 1973 г. несколько ограничивает власть прези­дента. Но преувеличивать ее значение не следует. Предва­рительные консультации президента с конгрессом практиче­ски не проводятся. Во время бомбардировок Ливии 1986 г. “консультации” начались в то время, когда самолеты уже за­ходили “на цель”. Доклады президентов конгрессу носили сугубо формальный характер. В ряде случаев были наруше­ны требования об условиях применения вооруженных сил США: в 1980 г. в Иране при попытке освободить американ­ских заложников, в 1983 г. — в ходе интервенции на Грена­ду, в 1988 г. в военных акциях в Персидском заливе, в де­кабре 1989 г. — в Панаме.

Заключение международных договоров. Договоры заклю­чаются под непосредственным контролем президента и пере­даются на одобрение сената. Сам процесс ратификации дого­воров состоит из двух самостоятельных стадий: на первой — сенат утверждает договоры (дает совет и согласие) большин­ством в две трети голосов присутствующих сенаторов; на вто­рой — президент определяет по своему усмотрению, следует ли ему воспользоваться полученным согласием и ратифици­ровать договор.

Позиции сената весомы. Недаром В.Вильсон как-то сказал: “Президент, представляющий сенату на утвер­ждение договор, выступает в роли слуги, который обращается к своему хозяину с просьбой дать ему совет”.

Сенат может не только отклонить договор, но и внести в него поправки или оговорки либо просто не рассматривать его. Поправки вносят существенные изменения в договорные обя­зательства, что влечет необходимость дополнительного согла­сования между сторонами по договору.

Оговорки, не меняя текста договора, изменяют в одностороннем порядке только обязательства США. Не уступая поправкам по значимости, по сути они ставят другие государства в неравноправное поло­жение. Помимо оговорок и поправок сенат в резолюции об одобрении договоров включает и так называемые “понима­ния” — заявления, в которых сенат дает определение и тол­кование тем или иным положениям договорного акта.

На второй стадии ратификации судьба договоров нахо­дится в руках президента. Он может отказаться от промуль­гации договора. В этом случае он не вступит в силу.

Международные обязательства США выступают не толь­ко в форме договоров, но и в форме исполнительных согла­шений, т.е. тех соглашений, которые заключаются исполни­тельной властью, но не передаются на одобрение сената.

Различается несколько видов исполнительных соглаше­ний. Первую группу составляют исполнительные соглаше­ния, заключенные на основе законов и договоров либо “кон­ституционных” полномочий самого президента. Договорные акты этого вида в утверждении не нуждаются. Во вторую группу входят исполнительные соглашения, которые по ха­рактеру содержащихся в них обязательств либо согласно тре­бованиям самого конгресса, должны получить его санкцию.

Наибольший удельный вес принадлежит исполнительным соглашениям первой группы. Так, например, на основе дого­вора о создании НАТО было заключено около 10 тыс. различ­ного рода актов. Особое значение имеют соглашения, которые президент заключает на основе своих “конституционных” полномочий как руководителя внешней политики и главноко­мандующего. Такого рода международные обязательства при­нимаются по инициативе самого президента и не нуждаются в санкции конгресса.

К ним относятся соглашения об установ­лении дипломатических отношений. В их число входят соглашения о перемирии (например, подписанное в Париже в ян­варе 1973 г. Соглашение о прекращении войны и восстановле­нии мира во Вьетнаме), соглашения по вопросам совместного военного производства, военных баз и т.д.

Нередко президенты заключали исполнительные согла­шения, даже не уведомляя конгресс о принятых мерах. Кон­гресс мирился с этим до 1972 г., когда был принят закон Кейса. В соответствии с законом “любые международные со­глашения, не заключенные в форме договора”, должны пе­редаваться конгрессу не позднее 60 дней после вступления их в силу. В том же случае, если передача такого соглаше­ния может нанести “ущерб государственной безопасности Соединенных Штатов”, оно должно быть представлено толь­ко комитетам по иностранным делам сената и палаты представителей.

Во вторую группу включены исполнительные соглаше­ния, которые должны быть санкционированы конгрессом по характеру содержащихся в них обязательств. В большинстве случаев это соглашения, выполнение которых зависит от вы­деления ассигнований или принятия конгрессом соответству­ющего закона, например, об участии США в международных организациях. Иной характер носят исполнительные согла­шения, которые президент должен передать на одобрение конгресса, выполняя установленные законодательством требования. Так, например, на основании закона о создании агентства по контролю за вооружениями и разоружению 1961 г. все договорные обязательства, предусматривающие разоружение или сокращение вооруженных сил США, должны передаваться конгрессу для одобрения в форме договора или исполнительного соглашения.