Комитетская система конгресса

Председатели и должностные лица палат

ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА КОНГРЕССА

Председателем палаты представителей является спикер. Избирается он в начале первой сессии конгресса от партии большинства, хотя формально в его избрании участвует вся палата в целом. До избрания на пост спикера член палаты представителей должен пройти многие ступени иерархической лестницы палаты. С 1899 г. срок пребывания на Капи­толии спикеров перед их избранием составляет в среднем 24 года. Спикер считается третьим лицом в государстве после президента и председателя Верховного суда США.

Функции спикера достаточно обширны. Он руководит ходом работы палаты и обеспечивает соблюдение установ­ленных процедурных правил. Ему принадлежит право на­значения в расследовательские и согласительные комитеты. Он решает процедурные споры и обеспечивает порядок в месте заседаний палаты. Одна из важнейших его функ­ций — “право признания”. От усмотрения спикера может зависеть, получит или не получит депутат слово, будет или не будет ему предоставлено право внести какое-либо предложение.

Под руководством спикера работают должностные лица палаты — клерк палаты представителей, секретари (клер­ки), пристав, привратник, почтмейстер и эксперт по парла­ментской практике. Последний играет особую роль в дея­тельности палаты. Он дает юридические и технические со­веты спикеру и членам палаты, консультирует при возникновении противоречий относительно толкования и применения тех или иных процедурных правил. Указанные должностные лица, не являющиеся депутатами, назначают­ся палатой в начале первой сессии. Каждый из них имеет подчиненный ему аппарат.

Председателем сената является, согласно Конституции, вице-президент. Он может вести заседания палаты, однако, лишен права голоса, если только голоса сенаторов не разде­лились поровну (ст. 1, разд. 3). На практике вице-прези­дент редко пользуется предоставленным ему правом. Факти­чески функции председателя палаты осуществляет времен­ный председатель (председатель pro tempore), избираемый сенатом на время отсутствия вице-президента. Им может стать только лицо, принадлежащее, как спикер, к партии большинства.

Функции председателя в целом аналогичны функциям спикера. Но есть определенные отличия. Так, например, председатель сената не вправе осуществлять “право призна­ния” произвольно.

В систему комитетов конгресса входят постоянные коми­теты палат, объединенные, расследовательские, специальные и согласительные комитеты.

Постоянные комитеты палат. Постоянным комитетам палат, созданным по соответствующим направлениям зако­нодательной деятельности, принадлежит необычайно важная роль в функционировании конгресса. Не случайно многие специалисты называют их волевыми центрами политики на Капитолии. Более 100 лет назад В.Вильсон следующим образом определил роль комитетов: “Конгресс на сессии — это выставочный конгресс; конгресс в комитетах — это рабочий конгресс”. Эта оценка не утратила своей актуальности и в наши дни.

Палата представителей имеет 22, сенат — 16 постоянных комитетов.

В палате представителей образованы следующие комите­ты: сельского хозяйства (8); по ассигнованиям (13); воору­женных сил (7); по банкам, финансам и городскому разви­тию (8); бюджетный (8); по делам Федерального округа Колумбия (3); образования и труда (8); энергетики и тор­говли (6); иностранных дел (8); по правительственной де­ятельности (7); администрации палаты (6); внутренних дел (6); юридический (7); торгового флота и рыболовства (6); почтового ведомства и гражданской службы (7); об­щественных работ и транспорта (6); правил (2); науки, астронавтики и технологического прогресса (7); малого биз­неса (6); стандартов должного поведения (0); по делам вете­ранов (5) и путей и средств (6).

Сенат имеет следующие постоянные комитеты: сельского хозяйства, продовольствия и лесных ресурсов (6); ассигнова­ний (13); вооруженных сил (6); банков, жилищного строи­тельства и городского развития (4); бюджетный (0); торгов­ли, науки и транспорта (8); энергетики и природных ресур­сов (5); окружающей среды и общественных работ (5); по финансам (7); внешних отношений (7); правительствен­ной деятельности (5); юридический (6); труда и людских ресурсов (6); правил и администрации (0); “малого бизнеса (6); по делам ветеранов (0).

Регламенты палат достаточно четко фиксируют предмет­ную компетенцию каждого из комитетов, выделяя те вопро­сы, которые попадают под их юрисдикцию.

По этим вопросам комитеты не только дают заключе­ния и представляют доклады по проектам палатам, но и проводят анализ практики применения действующего зако­нодательства. Комитеты могут проводить необходимые работы по анализу, оценке и обобщению практики самосто­ятельно либо поручать их выполнение по договорам другим организациям, либо требовать проведения этих работ прави­тельственными органами, направляющими в подобном слу­чае по их результатам свои доклады сенату.

Постоянные комитеты палат наделены широкими права­ми. Они “имеют право проводить такие слушания, заседать и осуществлять свою деятельность в такое время и в тех местах в период сессии, между сессиями и заседаниями... по повестке или иным образом вызывать тех свидетелей или требовать предоставления той корреспонденции, доку­ментов, книг и бумаг, а также принимать под присягой такие показания и производить такие расходы (по сумме, не превышающие 10 000 долл. на каждый комитет на пе­риод работы конгресса), как это будет сочтено необходи­мым самим комитетом. Каждый подобный комитет может проводить расследования по любому вопросу, попадающему под его юрисдикцию, и докладывать о слушаниях, прово­дившихся по их результатам” (Правило XXVI Постоянных правил сената).

Особое значение имеют проводимые комитетами слуша­ния. Они позволяют выявить не только возможные позиции и оппозицию по тем или иным вопросам, но и формировать в необходимом направлении общественное мнение. Напри­мер, комитет по ассигнованиям палаты представителей 98-го конгресса провел за два года 720 слушаний в комитете и в подкомитетах, заслушал 10215 свидетелей, опубликовал 225 томов материалов общим объемом 202 767 печатных стра­ниц.

Сенатор и конгрессмен, по общему пра­вилу, не может быть членом более чем двух постоянных ко­митетов палаты.

Определение персонального состава постоянных комите­тов осуществляется следующим образом. После выборов се­наторы и конгрессмены представляют в соответствующие политические комитеты свои пожелания в пись­менном виде с указанием стажа пребывания и характера ра­боты в конгрессе. На этой основе (“система старшинства”) политические комитеты отбирают кандидатов на пост пред­седателя (лидера меньшинства) и членов комитета от пар­тии. Отобранные кандидатуры передаются на одобрение кон­ференции партии и утверждаются в пределах установленных квот на одном из первых после выборов заседаний палаты.

Наиболее влиятельными и по этой причине наиболее заманчивыми для депутатов являются финансовые комите­ты и комитеты правил палат. Первые — дают возможность влиять на федеральную администрацию и органы власти штатов. Вторые — координировать законодательную дея­тельность палаты. Так, например, комитет правил палаты представителей определяет порядок прохождения законо­проектов, условия проведения дебатов, предоставление конгрессменам более или менее значимых льгот (распреде­ление служебных помещений и т.п.).

Председатели постоянных комитетов избираются, как и прежде, с учетом главным образом их послужного списка (длительности пребывания в стенах Капитолия). В послед­ние годы их роль несколько снизилась. Но и сейчас в делах комитетов решающее слово во многом принадлежит именно им. Они созывают и ведут заседания, определяют повестку, осуществляют контроль за распределением фондов, доклады­вают палате по результатам обсуждения в комитете проек­тов.

О результатах своей работы подкомитет докладывает сво­ему комитету, который по ним принимает решения. К пала­там подкомитеты обращаться не могут. Возглавляет подкомитет председатель, избираемый от фракции большинства комитета. В состав подкомитета вхо­дит, как правило, от 3 до 5 человек. Так же, как и постоян­ные комитеты, они имеют вспомогательный аппарат и служебные помещения.

Более кратко рассмотрим иные виды комитетов конгресса.

Законодательство и регламенты палат не определяют порядок образования расследовательских и специальных комитетов. Установлен он прецедентами каждой из палат в от­дельности.

Целью их создания является расследование или изучение какого-либо вопроса, преимущественно практики примене­ния законодательства, социальных проблем и правонарушений в деятельности правительственных органов, обществен­ных организаций и членов конгресса.

Численный состав комитетов определяется палатами в за­висимости от того, какие задачи перед ними поставлены. На­значения в состав комитетов производят председатели палат. В резолюции палаты регламентируются полномочия и сроки деятельности образуемых специальных и расследовательских комитетов. В ряде случаев создавались специальные объеди­ненные комитеты палат конгресса.

Указанным комитетам предоставлено право заседать в любое время и в любом месте Соединенных Штатов, независимо от того, заседает в это время конгресс или нет. Они имеют право вызывать свидетелей и требовать предоставления необходимой документации. Слушания в комитетах, как правило, проводятся открыто. За отказ отвечать на вопросы членов комитета вызванные на слушания лица могут быть оштрафованы на сумму до 1000 долл. либо подвергнуты тю­ремному заключению на срок до одного года. Доклады спе­циальных и расследовательских комитетов заслушиваются образовавшими их палатами. После заслушивания докладов специальные комитеты, как правило, расформировываются.

В комитетскую систему конгресса входят также объеди­ненные комитеты конгресса, специализированные, постоян­но действующие органы, созданные на паритетных началах обеими палатами на основе соответствующего закона или со­вместной резолюции палат. В настоящее время в конгрессе функционирует четыре объединенных комитета — по эконо­мике, налогообложению, по деятельности Библиотеки конг­ресса и правительственной печати.

Самостоятельную разновидность объединенных комите­тов представляют согласительные комитеты. Создаются они в каждом отдельном случае при необходимости согласования текстов законопроектов или резолюций, принятых обеими палатами.

Сессионная форма работы конгресса. Первая сессия конгресса начинается 3 января следующего после выборов года. В дальнейшем ход сессии определяется самим конгрессом, но с той существенной оговоркой, что во время ее проведения ни одна из палат не может без согласия другой отложить свои заседания более чем на трехдневный срок либо проводить их в ином месте, чем то, где заседают обе палаты (Конст., ст. 1, разд. 5). При чрезвычайном поло­жении право созыва обеих палат или одной из них принад­лежит президенту США (Конст., ст. II, разд. 3).

Прерывается сессия принятием решения о переносе засе­даний на определенный срок либо на неопределенное время. Последнее решение фактически означает окончание сессии, является объявлением парламентских каникул.

Заседания палат проводятся открыто, но допускается проведение закрытых заседаний. Так, например, в сенате за­седания проводятся “за закрытыми дверями” по решению большинства палаты, если предложение об этом внесено се­натором и поддержано по крайней мере еще одним членом палаты. Заседания палат считаются правомочными при наличии кворума, который составляет большинство членов па­латы (Конст., ст. 1, разд. 5). При отсутствии кворума палаты могут принудительно обеспечить явку отсутствующих чле­нов, отдав соответствующие распоряжения приставам палат.

В залах палат оборудованы специальные галереи — от­дельно для публики и для представителей прессы. Прямая трансляция из залов палат осуществляется по каналам ка­бельного телевидения Си-энэн. Общий объем вещания около 2 тыс. часов в год.

Законопроект, одобренный одной палатой, направляется на рассмотрением другую палату, где проходит те же стадии рассмотрения и обсуждения. Если в его текст не внесены по­правки, то после подписания председателями палат (первым подписывает спикер) он передается президенту. Если по­правки в него внесены, то палата, представившая законопро­ект, может либо согласиться с ними, либо, отклонив их, об­ратиться к другой палате с предложением созвать согласи­тельный комитет. Решение комитета докладывается вначале той палате, которая внесла поправки в проект. Принятый в идентичной форме законопроект после его подписания на­правляется президенту.

Президент может отклонить представленные ему на под­пись законопроекты, отсылая их со своими возражениями в ту из палат, которая выдвинула законопроект (право вето). Для преодоления вето каждая палата (вначале та, в которую возвращен законопроект) должна принять его повторно большинством в две трети голосов.

Голосование в этом слу­чае проводится поименно с занесением в журнал палаты данных о том, как голосовали законодатели. В случае успеш­ного результата голосования законопроект вступает в силу без подписи президента. Вступает он в силу также тогда, когда президент не даст своего заключения в течение 10, не считая воскресных, дней, если только в это время конгресс не прервет свою сессию. В последнем случае законопроект отвергается фактически и не подлежит пересмотру в указан­ном выше порядке.

Законы вступают в силу с момента подписания президен­том либо преодоления его вето, если только в самом тексте закона не установлен иной срок вступления в силу.

Непосредственно после вступления в силу законы публи­куются в серии “Паблик ло” и имеют соответствующее циф­ровое обозначение. В первой его части отмечается порядко­вый номер конгресса (в настоящее время 102-й конгресс). Во второй — порядковый номер самого статута или резолюции.

В конце года все акты конгресса сводятся воедино и пуб­ликуются в хронологическом порядке их принятия в “Пол­ном собрании статутов Соединенных Штатов”.

Помимо указанных двух официальных изданий законода­тельство конгресса публикуется в “Своде законов Соединен­ных штатов”, в котором законодательные нормы (а не сами законы) сводятся по предметам их регулирования. Инкорпо­рация законодательных норм осуществляется по 50 титулам (разделам) Свода, которые, в свою очередь, делятся на главы и параграфы.

Структурно Свод представлен следующим образом: 1. Общие положения. 2. Конгресс. 3. Президент. 4. Флаг и печать, место нахождения правительства и штаты. 5. Пра­вительственные органы и государственные служащие. 6. Официально признанные и не признанные (незакон­ные) ценные бумаги. 7. Сельское хозяйство. 8. Ино­странцы и гражданство. 9. Арбитраж. 10. Вооруженные силы. II. Банкротство. 12. Банки и банковское дело. 13. Перепись. 14. Береговая охрана. 15. Коммерческие от­ношения и торговля. 16. Консервация объектов природы. 17. Авторское право. 18. Преступления и уголовный про­цесс. 19. Таможенные пошлины. 20. Образование. 21. Про­дукты питания и медикаменты. 22. Международные отно­шения и связи. 23. Шоссейные дороги. 24. Больницы, приюты и места погребения. 25. Индейцы. 26. Налоговый кодекс. 27. Спиртные напитки. 28. Судебная власть и гражданский процесс. 29. Труд. 30.Земли, полезные ис­копаемые и добыча полезных ископаемых. 31. Денежное обращение и финансы. 32. Национальная гвардия. 33. На­вигация и судоходные воды. 34. Флот. 35. Патенты. 36. Патриотические общества и правила, применяемые в них. 37. Жалованье и денежные выплаты в вооруженных силах и ряде иных служб. 38. Пенсии и льготы ветера­нам. 39. Почтовая служба. 40. Государственные здания, имущество и общественные работы. 41. Государственные контракты. 42. Здравоохранение и благосостояние. 43. Го­сударственные земли. 44. Государственное печатание и до­кументы. 45. Железные дороги. 46. Судоходство. 47. Теле­граф, телефон и радиотелеграф. 48. Территории и основ­ные владения. 49. Транспорт. 50. Война и национальная оборона.

Инкорпорации не подвергнуты Конституция США и ряд предшествовавших ей актов — Декларация независимости 1776 г., Статьи Конфедерации 1781 г. и Акт о Северо-запад­ных территориях 1787 г. Но они публикуются в Своде в раз­деле “Органические законы США”.

В целом, а это признают и сами американцы, подобная структура Свода законов не в полной мере соответствует со­временному развитию американского права. Но наличие по­добной систематизации при всех ее несовершенствах вместе с тем имеет достоинства. Прежде всего — это удобство и до­ступность обращения с законодательным материалом. Важно также то, то она позволяет выявлять противоречия и пробе­лы в законодательном регулировании и немедленно их уст­ранять.

Переиздается Свод законов раз в шесть лет. Последнее из­дание было в 1989 г. Ежегодно публикуются “Дополнения к Своду”, в которых в тех же предметных рамках фиксируются изменения, внесенные текущим законодательством за год.

Экстраординарная процедура избрания президента. Со­гласно XII поправке к Конституции, если ни один из пре­тендентов не наберет абсолютного большинства голосов кол­легии выборщиков, президент из числа трех претендентов, набравших наибольшее число голосов, избирается палатой представителей. Голосование в этом случае проводится по штатам, причем представительство от каждого штата имеет, независимо от числа депутатов, только один голос. Кворум составляют члены палаты представителей по крайней мере от двух третей штатов. Голосование проводится по бюллете­ням. Избранным из кандидатов становится тот, кто наберет большинство голосов всех штатов.

Процедура импичмента. С инициативой импичмента вы­ступает палата представителей. Преследование по импичменту производится по петиции, посланию президента и т.п. Но внести резолюцию о возбуждении дела могут только чле­ны палаты. Полученные палатой представителей материалы отсылаются в юридический или в специальный комитет, ко­торый выясняет степень обоснованности обвинения и докла­дывает палате, имеются ли основания производить расследо­вание. В случае, если комитет не счел возможным продол­жить расследование дела, оно, с согласия палаты, прекращается. В том случае, если палата вынесет резолю­цию о возбуждении дела, материалы, как правило, отсыла­ются в юридический комитет, который формулирует статьи импичмента. Статьи импичмента в случае утверждения па­латой (простым большинством голосов) передаются сенату для рассмотрения дела по существу.

Сенат не может отклонить статьи импичмента и должен принять дело к своему рассмотрению. Для исполнения обя­занностей “судей” сенаторы приводятся к присяге либо да­ют заверение. При рассмотрении дела по обвинению пре­зидента ведет заседания председатель Верховного суда США. “Правила рассмотрения дел в порядке импичмента” предусматривают необходимость предъявления доказа­тельств, допроса свидетелей и заслушивания мнений сто­рон. Завершает суд импичмента — голосование по пунктам обвинения, предъявленным палатой представителей. Для признания виновным необходимо согласие по меньшей ме­ре двух третей сенатов.