Планирование и прогнозирование

Инструменты экономического регулирования

Страны, уделяющие значительное внимание региональным проблемам и специальной региональной политике, используют разнообразные методы регулирования. Удобно объединить их в три группы:

• планирование и прогнозирование;

• бюджетно-налоговая система;

• использование различных регулирующих инструментов.

Выше отмечалось, что в ряде стран деятельность по разработке планов и программ пространственного (территориального) и регионального развития определяется соответствующими законами. При всем разнообразии форм планирования в разных странах можно выделить общие черты.

Сравнительно редкими являются примеры разработки и особенно законо­дательного утверждения национальных планов пространственного (территориаль­ного) развития. Но практически во всех странах независимо от их масштаба разрабатываются имеющие правовую базу планы регионов (в том числе в форме программ), агломераций, городов. При этом делается акцент на "физическое планирование", т.е. планирование инфраструктуры, развития городских терри­торий, охраны окружающей среды и т.д. Это отнюдь не случайно, ибо именно в этих областях роль государственного и общественного контроля особенно важна.

Региональное планирование тесно связано с бюджетной политикой. В основе бюджетов (годовых и среднесрочных) всегда лежит план или прогноз развития соответствующей территории. Нередко разработка регионального плана (программы) выступает как необходимое условие получения средств из государственного бюджета, а в Европе — средств из структурных фондов Европейского союза.

Разумеется, планы регионального развития в странах с многоукладной экономикой не могут быть директивными наподобие тех, которые строились в СССР. Они являются в основном индикативными (рекомендательными). Однако те части планов, которые адресуются государственному сектору, определяют размещение важнейших объектов инфраструктуры, условия охраны природной среды и т.п., имеют обязательный характер. В целом план представляет собой форму консенсуса, согласования интересов многих экономических и социальных субъектов. Построение и обсуждение планов осуществляется с участием его непосредственных исполнителей, что способствует урегулированию конфликтов и расширению делового сотрудничества для достижения общих целей. Таким образом, планы и плановая деятельность — это существенная часть институ­циональной структуры регулирования регионального развития.

Сильные традиции пространственного и регионального планирования имеет Франция. Индикативные пятилетние планы национальной экономики, в разработке которых ведущую роль играет Генеральный комиссариат планирования, преследовали такие цели, как "децентрализация Франции" (ослабление чрезмерной концентрации промышленности и населения в Парижском регионе), индустриализация аграрных регионов, реструктуризация старопромышленных регионов, стимулирование развития малых и средних городов и т.д. Франция имеет Генеральный план территориального устройства на период до 2015 г. В настоящее время основной формой регионального планирования является система пятилетних плановых контрактов «государство — регион».

Разработка планового контракта — условие получения государственной финансовой поддержки при параллельном финансировании со стороны других участников контракта. За три плановых периода (1984—1999 гг.) в рамках системы плановых контрактов было выделено 350 млрд. фр. Получателями средств являлись все регионы. По плановым контрактам третьего поколения (на 1994—1999 гг.) мобилизуется около 170 млрд. фр., выделяемых государством (45%), регионами (42%), департаментами и городами (13%). Следующий период плановых контрактов рассчитан на семь лет (2000—2006 гг.). Основные государственные средства выделяются на развитие коммуникаций, образования, городского хозяйства, увеличение эффективной занятости. Определение объектов финансирования осуществляется согласованно всеми участниками контрактов.

В Германии разрабатываются федеральный и земельные рамочные планы, осуществляется планирование территориального устройства на уровне земель, правительственных округов, агломераций. Наряду с этим федеральный центр, земли, общины разрабатывают среднесрочные финансовые планы с учетом требования их согласованности. В последние годы значительное внимание уделяется разработке концепций регионального развития с целью обоснования мероприятий по региональному стимулированию. На конец 1997 г. насчитывалось уже 110 завершенных концепций, в которых представлены цели развития, прио­ритетные инвестиционные проекты, мероприятия по региональной координации.

Уникальный опыт пространственного планирования имеют Нидерланды. В значительной мере это объясняется многовековой деятельностью по осушению и освоению участков дна Северного моря, требующей коллективных усилий под руководством государства. Важнейшими функциями планирования счита­ются: улаживание конфликтов, кооперация для достижения общих целей, управление будущим развитием. Эти функции закрепляются и конкретизируются в Законе о физическом планировании, а сами планы оформляются в виде "Отчетов о физическом планировании", "Дополнений" и "Дальнейших разработок" как особых плановых документов.

В Испании действующая система планирования территориального обуст­ройства была законодательно оформлена в 1992 г. Планирование ведется на трех уровнях. На национальном уровне имеется рамочный инфраструктурный план на период 1993—2007 гг. Он является инструментом обустройства территории, поскольку содержит программу по основным инфраструктурным системам. Автономные сообщества составляют более комплексные региональные планы, которые защищаются не только в национальном правительстве, но и в органах ЕС с целью получения финансовой поддержки. Планы, разрабатываемые на местном уровне, ставят на первое место вопросы развития технической и социаль­ной инфраструктуры и землепользование. Они обязательны к исполнению, свобода действий существует только в процессе обсуждения проекта плана.

Особенностью плановой деятельности в США является разработка планов (программ) регионального развития в масштабах проблемных междуштатных территорий.

В соответствии с технологией разработки планов им всегда предшествуют вариантные прогнозы будущих ситуаций и процессов, учитывающие многие факторы. При этом используется большое разнообразие методов прогнозирова­ния.