Тема 5.5. Сущность финансово – бюджетного федерализма

Под бюджетным федерализмом понимается автономное функционирование бюджетов отдельных уровней на всех стадиях бюджетного процесса, основанное на следующих основных принципах:

· законодательное разграничение полномочий по расходам между органами власти всех уровней управления;

· обеспечение соответствующих органов власти необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций;

· обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы;

· наличие единых для каждого звена бюджетной системы формализованных прозрачных и всем понятных методов регулирования бюджетов;

· самостоятельность и равноправие каждого бюджета, входящего в бюджетную систему, которые выражаются в самостоятельности бюджетного процесса, в том числе определении направлений использования бюджетных средств, подконтрольности исполнения бюджета соответствующим представительным органам власти и т. д.

Идеальная модель бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных полномочий субъектов Федерации должен полностью соответствовать объему ответственности по расходам, закрепленным за данным уровнем государственной власти.

На практике между бюджетными расходными полномочиями и доходными возможностями существует разрыв, который необходимо покрывать за счет доходных источников, находящихся в распоряжении бюджета более высокого уровня. Имеет место неравномерное распределение доходной базы, потенциалы различных территорий существенно отличаются.

Бюджетный федерализм как система межбюджетных отношений должен отвечать требованиям социально-экономической эффективности, территориальной справедливости и политической стабильности. Сущность бюджетного федерализма как концепции бюджетного устройства заключается в нормативно-законодательном установлении бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон – федеральных и региональных органов власти и управления, а также правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса.

Важным этапом в развитии финансово-бюджетного федерализма в РФ стал Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формулированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 1993 г., в котором впервые в истории бюджета России был зафиксирован важнейший принцип формирования местных бюджетов, основанный на расчете минимального бюджета. Минимальные расходы местных бюджетов должны рассчитываться на основе минимальных социальных и финансовых норм.

В 1994 г. в соответствии с Указом Президента РФ № 2268 в механизм финансово-бюджетного федерализма была введена новая форма перераспределения средств между федеральным и региональными бюджетами – передача средств из федерального бюджета региональным бюджетам путем формирования фонда финансовой поддержки регионов и расчета размера выделяемых средств на основе специально разработанной формулы. Этот метод стал также использоваться и во взаимоотношениях региональных и местных бюджетов, что способствует объективизации межбюджетного распределения средств.

Модель бюджетного федерализма в России во многом уникальна. Наличие 89 субъектов Федерации определяет сложность конструкции, которая должна учесть различия не только экономического, но и исторического, географического, климатического, национального характера. Кроме того, полная и последовательная реализация механизма бюджетного федерализма осложнена в настоящее время общей нехваткой бюджетных средств, обусловленной тяжелыми последствиями экономических и финансовых кризисов. Поэтому главная задача государственной власти — выбрать оптимальную модель бюджетных отношений в стране и, реализуя ее, устранять возникающие противоречия, диспропорции. При этом, конечно, желательно принимать упреждающие меры.

Начиная с 1991 г. федеральные власти проводили политику усиления бюджетной самостоятельности, лозунги и идеи бюджетного федерализма прочно вошли в политический арсенал. Более того, децентрализация бюджетной системы зачастую принимала форму "парада суверенитетов", когда отдельные субъекты явочным порядком устанавливали для себя особые бюджетные режимы, предполагавшие "одноканальную" модель взаимоотношений с федеральным бюджетом, т. е. зачисление всех налогов (в том числе и федеральных) в бюджет региона, а затем перечисление разовых взносов в федеральный бюджет на финансирование тех или иных общегосударственных функций. Одновременно с этим большинство регионов продолжало продвигать в Министерстве финансов РФ свои бюджеты, полностью согласовывая свои доходы и расходы, попутно стремясь "выбить" дополнительные дотации и индивидуальные (естественно, заниженные) нормативы обязательных отчислений в федеральный бюджет. И та и другая формы взаимоотношений в конечном итоге сформировали индивидуально-договорный тип межбюджетных отношений, не имеющий ничего общего с бюджетным федерализмом, однако прикрывающийся именно этим названием.

Сегодня, когда Россия все еще находится на стадии "государственного становления", а на местах сохраняются не только определенные центробежные тенденции, но и привычка "выбивания" в закулисных переговорах особых привилегий, построение эффективной системы бюджетных отношений между различными уровнями власти становится ключом к будущему единству и даже условием сохранения Федерации. Действующий ныне механизм межбюджетных отношений в Российской Федерации, хотя и предполагает наличие единой для всех субъектов Федерации методологии регулирования, закрепленной в законодательстве, вместе с тем является недостаточно отработанным.

Горизонтальное выравнивание территориальной стоимости государственных услуг производится главным образом за счет средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, действующего на основании Положения о нем, разработанного Минфином России.

Начиная с 1996 г. Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации формируется в размере 15% от суммы налоговых поступлений федерального бюджета, включая экспортные пошлины (за исключением сумм импортных пошлин). В 1998 г. этот норматив был уменьшен до 13%.

Финансовая помощь (трансферты) из Фонда предоставляется регионам, которые получают статус "региона, нуждающегося в поддержке" или "региона, особо нуждающегося в поддержке". В этой связи Фонд делится на две части в пропорции, определяемой ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете. В 1998 г. в эту методику были внесены существенные коррективы. Так, вместо двух статусов нуждаемости регионов в федеральных средствах, сам фонд теперь подразделяется на две части — собственно трансферты, выделяемые на покрытие текущих затрат без определения их конкретного целевого назначения, и целевые субсидии, выделяемые только на компенсацию дополнительных затрат региональных фондов обязательного медицинского страхования.