2015-01-30
1750
Бюджетным устройством называется организация бюджетной системы, принципы ее построения, взаимоотношения между ее отдельными звеньями, правовые основы функционирования бюджетов, входящих в бюджетную систему, описание состава и структуры этих бюджетов, процедурные стороны формирования и использования бюджетных средств.
На сегодняшний момент наиболее острой и трудноразрешимой проблемой остается оптимизация доходов и расходов всех уровней бюджетной системы, которую необходимо решить в рамках бюджетного федерализма.
Бюджетный федерализм – это принцип построения бюджетных отношений, который позволяет, в условиях самостоятельности каждого бюджета, сочетать интересы Федерации с интересами каждого ее субъекта и органов местного самоуправления.
Основополагающий принцип бюджетного федерализма состоит в том, что каждый субъект РФ располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий в строгом соответствии с законодательством. При этом,
― во-первых, все субъекты Федерации равноправны в финансовых отношениях с центром, хотя формы этих взаимоотношений по согласованию сторон могут различаться;
― во-вторых, между федеральным центром, субъектами Федерации и муниципальными образованиями разграничиваются сферы деятельности и ответственности, а также полномочия по осуществлению расходных обязательств за счет бюджетов того или иного уровня;
― в-третьих, бюджет каждого уровня имеет самостоятельные источники финансирования, а орган власти вправе самостоятельно принимать решения о направлениях использования этих средств.
Все эти положения реализованы в сформулированных Бюджетным кодексом принципах построения бюджетной системы.
1. Принцип единства означает единство:
― бюджетного законодательства Российской Федерации,
― принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации,
― форм бюджетной документации и отчетности,
― бюджетной классификации бюджетной системы РФ,
― санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ,
единый порядок
― установления и исполнения расходных обязательств,
― формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ,
― ведения бюджетного учета и отчетности бюджетов бюджетной системы РФ и бюджетных учреждений.
Все эти положения обусловлены единым правовым пространством, единой денежной единицей на всей территории России. Кроме того, это позволяет поддерживать устойчивость бюджетных процессов и стабильность государственного финансового устройства, создает равные условия для выполнения расходных обязательств на всей территории России, а так же дает возможность качественного контроля.
2. Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ означает закрепление в соответствии с законодательством РФ доходов и расходов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определение полномочий органов управления по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств.
Закрепление стабильных собственных источников доходов за бюджетами всех уровней позволит наращивать налоговые усилия органов управления муниципального, регионального уровня.
С другой стороны, четкое разделение расходных полномочий всех уровней и концентрацию на федеральном уровне наиболее важных в социальном и государственном смысле обязательств, позволит оздоровить обстановку во многих регионах, навести порядок с кредиторской задолженностью, обеспечить бесперебойное финансирование по социальным выплатам, улучшить отношения между уровнями бюджетной системы в бюджетных вопросах.
3. Принцип самостоятельности бюджетов означает:
― право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления
– самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;
– на соответствующем уровне бюджетной системы РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;
― право органов государственной власти и органов местного самоуправления
– устанавливать в соответствии с налоговым законодательством РФ налоги и сборы, подлежащие зачислению в бюджеты соответствующего уровня бюджетной системы РФ;
– самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней).
4. Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований означает, что все вопросы, связанные с осуществлением бюджетного процесса должны производиться в соответствии с едиными принципами и требованиями, а именно:
― определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления,
― установление и исполнение расходных обязательств,
― формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов,
― определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов.
5. Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов означает, что все доходы и расходы бюджета соответствующего уровня и иные обязательные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством РФ, законами о государственных внебюджетных фондах подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме.
6. Принцип сбалансированности бюджета: объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости сокращения размера дефицита бюджета.
7. Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств (при составлении и исполнении бюджета уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств).
8. Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой его доходов и поступлений из источников финансирования его дефицита. Причем отдельные доходы не могут быть увязаны с определенными расходами. Исключение составляют доходы целевых бюджетных фондов, средства целевых иностранных кредитов, а также средства, полученные в результате централизации из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.
9. Принцип гласности означает:
― обязательность опубликования в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении,
― полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов,
― доступность иных сведений по решениям органов управления, касающихся бюджетных вопросов,
― обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного органа, либо между законодательным и исполнительным органами.
10. Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.
11. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.
За каждым бюджетом соответствующего уровня бюджетной системы закреплены определенные доходы. Однако зачастую размеры этих доходов не соответствуют потребностям данной территории. Из всех регионов только 10 могут обеспечить свои потребности за счет собственных доходов. Для увеличения доходной части региональных бюджетов им перечисляют часть доходов бюджета вышестоящего уровня, закрепляя нормативы законом о бюджете на соответствующий год.
В случаях, когда этих доходов недостаточно, регулирование производится с помощью межбюджетных трансфертов.
Межбюджетные трансферты – это средства одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.
На сегодняшний день существуют следующие виды финансовой помощи:
дотации – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основе (было: для покрытия текущих расходов);
субвенции – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов;
субсидии – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов;
трансферты населению – бюджетные средства для финансирования обязательных выплат населению: пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других социальных выплат, установленных законодательством РФ, законодательством субъектов РФ, правовыми актами органов местного самоуправления.
Источниками финансовой помощи регионам являются различные фонды, сформированные в рамках федерального бюджета:
1. Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФФПС РФ), онфункционирует в составе федерального бюджета для выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ.
Бюджетные средства этого фонда распределяются в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством РФ, в виде дотаций между теми субъектами РФ, чей уровень расчетной бюджетной обеспеченности не превышает установленного критерия.
Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации определяется соотношением между расчетными налоговыми доходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированным бюджетом субъекта Российской Федерации исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичным показателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов Российской Федерации с учетом структуры населения, социально-экономических, географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя.
2. Федеральный фонд компенсаций (ФФК РФ), он образуется в составе федерального бюджета для предоставления субвенций на исполнение расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований, финансовое обеспечение которых осуществляется из федерального бюджета.
Общий объем фонда и его распределение по видам расходных обязательств, а также распределение субвенций между субъектами Российской Федерации утверждаются законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
При помощи субвенций производится финансирование так называемых «федеральных мандатов» – обязательств, возложенных на бюджеты регионов федеральными законами.
3. Федеральный фонд регионального развития (ФФРР РФ), он образован в составе федерального бюджета для предоставления бюджетам субъектов РФ субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры регионального значения, а также для поддержки созданных субъектами РФ фондов муниципального развития.
4. Федеральный фонд софинансирования социальных расходов (ФФССР) функционирует в составе федерального бюджета в целях стимулирования субъектов РФ осуществлять финансирование расходов, отнесенных к приоритетным расходным обязательствам субъектов РФ: им предоставляются субсидии для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в области образования, здравоохранения, культуры.
5. Федеральный фонд реформирования региональных и муниципальных финансов (ФФРРМФ).
Разработка и исполнение бюджета любого уровня представляет собой процедуру, получившую название бюджетного процесса, включающую составление бюджета, его рассмотрение, утверждение, собственно исполнение, а также контроль за его исполнением.
Бюджетный процесс – регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.
Полный цикл бюджетного процесса достаточно длителен. Около года длится составление и рассмотрение бюджета, год – его исполнение, около полугода занимает составление отчета об исполнении и его утверждение.
Бюджетный процесс в России можно разделить на 4 стадии:
¾ составление проекта бюджета;
¾ рассмотрение и утверждение проекта бюджета;
¾ исполнение бюджета;
¾ составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение.
Составление проектов бюджетов находится в исключительной компетенции соответствующих органов исполнительной власти.
Непосредственное составление проектов бюджетов различных уровней осуществляют Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.
В процессе работы над проектом бюджета составляются следующие документы:
¾ план-прогноз социально-экономического развития территории;
¾ перспективный финансовый план;
¾ баланс финансовых ресурсов;
¾ перечень нормативов финансовых затрат;
¾ план развития государственного или муниципального сектора экономики;
¾ перечень долгосрочных целевых программ;
¾ адресная инвестиционная программа.
Проект федерального бюджета составляется Министерством финансов РФ с учетом необходимости достижения минимальных государственных социальных стандартов и возможностей Российской Федерации на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг, а также в соответствии с другими нормами (нормативами), установленными законодательством Российской Федерации.
При этом учитывается:
― Бюджетное послание Президента РФ;
― прогноз социально-экономического развития РФ на очередной финансовый год;
― основные направления бюджетной и налоговой политики РФ на очередной финансовый год;
― прогноз сводного финансового баланса РФ на очередной финансовый год;
― план развития государственного и муниципального сектора экономики.
В проекте закона о бюджете кроме основных характеристик бюджета (общий объем доходов и расходов бюджета, его дефицит), должны быть определены также следующие показатели:
― прогнозируемые доходы бюджета по разделам бюджетной классификации доходов бюджетов РФ;
― нормативы отчислений от собственных доходов бюджета, передаваемых бюджетам других уровней бюджетной системы.
Разработка и согласование показателей проекта федерального бюджета, законопроектов по финансовым вопросам и других документов и материалов завершается не позднее 15 июля года, предшествующего очередному финансовому периоду.
Государственная Дума рассматривает проект федеральный закон о федеральном бюджете на финансовый период в четырех чтениях (первый – в течение 30 дней со дня его внесения в Государственную Думу). При этом федеральные законы о внесении изменений и дополнений в законодательные акты РФ о тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды должны быть приняты Государственной Думой до утверждения основных характеристик федерального бюджета в первом чтении.
В первом чтении проекта рассматриваются:
― прогноз социально-экономического развития РФ и концепция проекта федерального закона о федеральном бюджете;
― основные направления бюджетной и налоговой политики;
― основные принципы взаимоотношений федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ;
― основные характеристики федерального бюджета:
- общий объем доходов федерального бюджета;
- доходы федерального бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов РФ;
- распределение доходов от федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ;
- общий объем расходов федерального бюджета на очередной финансовый год;
- дефицит федерального бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам федерального бюджета на очередной финансовый год и источники покрытия дефицита бюджета.
Второе чтение должно произойти в течение 15 дней со дня принятия законопроекта в первом чтении, при этом утверждаются расходы по разделам функциональной классификации в пределах общего объема расходов, принятого в первом чтении и размер федерального фонда финансовой поддержки регионов.
Комитет по бюджету с учетом поступивших поправок разрабатывает и вносит на обсуждение проект постановления Государственной Думы о принятии законопроекта во втором чтении.
До рассмотрения во втором чтении проекта закона Государственной Думой должен быть принят целый ряд федеральных законов, касающихся в той или иной степени вопросов формирования бюджетов либо в части финансовых вопросов, либо в части методов распределения поступающих доходов, либо в части будущих расходов, а именно:
― о бюджетах государственных внебюджетных фондов;
― о минимальном размере пенсии;
― о порядке индексации и перерасчета государственных пенсий;
― о минимальном размере оплаты труда.
В случае отклонения проекта во втором чтении Государственная Дума передает проект на доработку в согласительную комиссию.
В третьем чтении (в течение 25 дней со дня принятия) утверждаются расходы федерального бюджета по главным распорядителям средств федерального бюджета и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ по всем четырем уровням, кроме того, рассматриваются следующие показатели:
― основные показатели государственного оборонного заказа;
― распределение средств фонда финансовой поддержки регионов по субъектам РФ;
― расходы на федеральные целевые программы;
― проект адресной инвестиционной программы;
― перечень защищенных текущих расходов бюджета;
― проект программ внешних заимствований, предоставления госгарантий Правительства РФ и предоставления средств ФБ на возвратной основе.
В случае отклонения проекта во третьем чтении Государственная Дума передает проект на доработку в согласительную комиссию.
В четвертом чтении (в течение 15 дней) проект рассматривается в целом. Внесение в него поправок не допускается.
Далее в течение 5 дней он передается в Совет Федерации, где рассматривается в порядке, предусмотренном Конституцией (ст. 107).
Совет Федерации рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в течение 14 дней со дня представления его Государственной Думой.
После рассмотрения законопроекта принимается решение на предмет его одобрения в целом.
Одобренный Советом Федерации проект закона в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.
В случае отклонения Советом Федерации законопроекта, последний передается для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию, которая в течение 10 дней предлагает его согласованный вариант на повторное рассмотрение Государственной Думы.
Повторное рассмотрение проекта федерального закона о федеральном бюджете производится в одном чтении.
Принятый Государственной Думой в результате повторного рассмотрения проект закона вновь передается в Совет Федерации.
Закон вступает в силу после его подписания Президентом РФ и со дня его опубликования в средствах массовой информации.
Исполнение бюджетов по доходам предусматривает:
― перечисление и зачисление доходов на счет бюджета;
― возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;
― учет доходов бюджета и составление отчетности о поступлениях в соответствующий бюджет.
Зачисление доходов на лицевые счета органа федерального казначейства осуществляется ежедневно, причем, казначейство обязано учитывать все поступившие суммы по видам налогов и платежей, а также обеспечить территориальную налоговую инспекцию полным реестром поступивших закрепленных и регулирующих налогов. Территориальные органы федерального казначейства ежедневно отчитываются перед вышестоящим органом казначейства о суммах, поступивших на счет распределяемых налогов.
Основанием для расходов является закон о бюджете соответствующего уровня на текущий финансовый период.
Главным управлением федерального казначейства осуществляется роспись бюджета по распорядителям и формируется реестр к перечислению бюджетных средств по управлениям федерального казначейства.
Бюджеты по расходам исполняются в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением обязательных последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирования.
Процедура финансирования заключается в расходовании бюджетных средств, т.е. оплате платежных документов со счета федерального казначейства и списание произведенных расходов с лицевого счета получателя бюджетных средств.
По завершению финансового периода на основании распоряжения министра финансов о закрытии и подготовке отчета об исполнении федерального бюджета в целом и бюджета каждого государственного внебюджетного фонда в отдельности все получатели бюджетных средств готовят отчеты по доходам и расходам.
В годовых отчетах получателей бюджетных средств отражаются:
― степень выполнения задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг;
― данные о доходах, полученных в результате оказания платных услуг;
― данные об использовании государственного или муниципального имущества, закрепленного за ними на праве оперативного управления.
Министерство финансов РФ совместно с Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом РФ готовит сводный отчет о расходовании средств федерального бюджета, вложенных в уставные (складочные) капиталы юридических лиц, и о доходах, полученных от таких вложений.
На основании отчетов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств Министерство финансов РФ готовит отчет об исполнении федерального бюджета.
Отчет об исполнении бюджета представляется в соответствующий законодательный (представительный) орган в форме проекта закона вместе с документами и материалами, характеризующими исполнение бюджета.
При рассмотрении отчета предусматривается его внутренняя и внешняя проверка.
Внутренняя проверка отчета об исполнии федерального бюджета осуществляется органами Министерства финансов РФ в соответствии с заключенными соглашениями между органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления и Министерством финансов РФ.
Внешнюю проверку отчета об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год проводит Счетная палата РФ до начала рассмотрения отчета. Она же (в течение 4,5 месяцев после представления) готовит заключение, используя материалы и результаты проведенных в течение года проверок.
Если в ходе проверки выявлено несоответствие исполнения бюджета принятому закону о бюджете (за исключением случаев, когда вводился режим сокращения или блокировки расходов), отчет об исполнении бюджета может быть отклонен.
В этом случае законодательный орган имеет право обратиться в прокуратуру РФ для проверки обстоятельств нарушения бюджетного законодательства и привлечения к ответственности виновных должностных лиц или возбудить процедуру выражения недоверия соответствующему органу исполнительной власти и его должностным лицам.
Отчет об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год предоставляется Правительством РФ в Государственную Думу и Счетную палату РФ не позднее 1 июня текущего года в форме проекта федерального закона.
Одновременно с отчетом об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в Государственную Думу вносятся:
― отчеты о расходовании средств резервных фондов Правительства РФ и Президента РФ;
― отчет Министерства финансов Российской Федерации и иных уполномоченных органов о предоставлении и погашении бюджетных кредитов;
― отчет о внутренних и внешних заимствованиях РФ по видам заимствований и предоставленных государственных гарантиях;
― сводные отчетные сметы доходов и расходов бюджетных учреждений по главным распорядителям бюджетных средств;
― отчет о состоянии внешнего и внутреннего долга РФ на первый и последний день отчетного финансового года;
― отчет Федеральной службы финансово-бюджетного надзора о рассмотренных делах и наложенных взысканиях за нарушение бюджетного законодательства.
Государственная Дума рассматривает отчет об исполнении федерального бюджета в течение 1,5 месяца после получения заключения Счетной палаты РФ.
При рассмотрении отчета Государственная Дума заслушивает доклады руководителя Федерального казначейства, министра финансов, Генерального прокурора РФ, заключение Председателя Счетной палаты РФ.
По итогам рассмотрения отчета об исполнении федерального бюджета на основе заключения Счетной палаты РФ Государственная Дума принимает одно из следующих решений:
об утверждении отчета об исполнении федерального бюджета;
об отклонении отчета об исполнении федерального бюджета.
Отчет об исполнении федерального бюджета должен быть опубликован в центральной печати.
