Коррупция

Исходные элементы. Совершение любого преступления причиняет ущерб правопорядку, но продажность должностного лица, призванного осуществлять функцию государственного регулирования, обязанного по своему положению применять и охранять закон, правопорядок, особенно разрушительно по своим последствиям для общества. Термин «коррупция» есть лишь иное обозначение понятия «разложение», «распад». По своей сути коррупция есть социальное предательство
Коррупция с позиций социологического подхода представляет собой такое искажение порядка социальных взаимодействий, которое приводит к не оправданному, приносящему ущерб общественным интересам выигрышу субъекта коррупции. Коррупция складывается как из действий, отнесенных к числу преступлений, так и из действий, нарушающих нормы гражданского, административного, дисциплинарного права, а также норм профессиональной этики.
Концепция коррупции включает в себя следующие исходные элементы:
1. Наличие лица, уполномоченного принимать решения.
2. Наличие правил и критериев принятия таких решений.
3. Возможность отклоняться от таких правил и решений.
4. Ответственность за существо таких решений перед иным органом власти.
5. Наличие отношений обмена взаимной выгодой между коррумпирующим и коррумпированным субъектом.
6. Характер коррумпированного решения прикрывается ложной информацией о его соответствии установленным правилам и критериям.
Следовательно, коррупция есть разложение процесса принятия решений, когда принимающий решение соглашается нарушить или требует нарушить правила и критерии их принятия в обмен на вознаграждение или обещание вознаграждения в условиях, когда такой мотив не может быть принят в качестве обоснования принятие подобного решения.
Субъектами коррупции могут выступать отдельные индивиды, физические лица, наделенные должностными, властными полномочиями, а также частные лица, выполняющие общественно значимые функции. Но коррупцией могут быть поражены и целые организации, юридические лица, структуры, социальные институты в целом. Коррупция возникает при определенных условиях в ситуациях, когда во взаимодействие вступают — с одной стороны — субъект, обладающий возможностью и правом приятия решений, совершения определенных действий и злоупотребляющий этой возможностью, и — с другой стороны — иные лица, чьим законным интересам такими решениями и действиями причиняется ущерб.
Таким образом, диапазон коррупции достаточно широк. Наиболее очевидным примером коррупции является взятка как уголовно наказуемое деяние, когда в обмен на получение денег, иного имущества или выгод имущественного характера совершаются действия в пользу взяткодателя или оказывается общее покровительство или попустительство по службе (эти действия могут как входить в служебные полномочия должностного лица, так и быть противозаконными).
Однако к числу коррупционных действий относится также совершение указанных действий хотя и не связанных с получением непосредственной материальной выгоды взяткополучателем, но ориентированных не на интересы дела, а, например, на высокий социальный статус соответствующего лица, с тем, чтобы завоевать его расположение, обеспечить покровительство, отплатить услугой за услугу и т.д.
К числу уголовно-правовых форм коррупции действующее российское законодательство относит также учреждение должностным лицом организации, осуществляющей предпринимательскую деятельность, либо участие в управлении лично или через доверенное лицо вопреки запрету, установленному законом, если эти деяния связаны с представлением такой организации льгот и преимуществ или с покровительством в любой форме (ст.289 УК РФ). Уголовная ответственность предусмотрена, следовательно, за совмещение функции должностного лица и функции предпринимателя, что дает такому предпринимателю неоправданное преимущество.
Однако к числу коррупционных действий относятся, по сути, и действия такого лица после прекращения его должностных функций в случае, если немедленно вслед за этим он оказывается вовлеченным в предпринимательскую деятельность, на которую, до этого, распространялись его должностные полномочия (выделение кредита, предоставление льгот и т.д.). В подобных случаях должностное лицо, покровительствуя соответствующей предпринимательской организации, используя в её пользу свои должностные полномочия, предоставляет ей неоправданные преимущества, а затем пользуется полученными результатами.
Важной особенностью процесса принятия решений является обязательное наличие дискреции, т.е. свободного усмотрения соответствующего лица, обязанного принимать решения в установленных, законных пределах, исходя из особенностей конкретной ситуации (принцип целесообразности). Этот принцип имеет в виду достижение цели, соответствующей социальной функции, осуществляемой данным лицом или организацией. Слишком узкая дискреция снижает возможности выбора наиболее эффективного решения. Чрезмерно расширенная дискреция открывает возможность принятия произвольных решений, когда под прикрытием целесообразности принимаются решения, не обеспечивающие реализации предписанных целей, но обеспечивающих (в ущерб этим целям) личные интересы коррупционера.
Примеры такого рода коррупции весьма многообразны. Центральным пунктом, где потенциал коррупции в экономике наиболее высок, является государственное распределение денежных ресурсов. Здесь возможны две полярных ситуации. Первая: деньга циркулируют в рамках нормального рыночного оборота между частными экономически независимыми, самостоятельными участниками хозяйственных отношений (государственные предприятия действуют в рамках, общих для всех участников). Вторая: государство выступает как основной распределитель по своему усмотрению денежных ресурсов, что расширяет возможности для коррупции. Подверженной коррупции может оказаться практика предоставления государственного заказа, исходя не столько из эффективности соответствующего исполнителя такого заказа, сколько под влиянием личного интереса соответствующего лица (или структуры), с ущербом для достигаемого результата.
Коррупция не ограничивается только сферой экономики. К такого же рода явлениям можно отнести, например, случаи возбуждения уголовного преследования, ориентируясь не на степень достоверности доказательств, а на политические или ведомственные интересы. К числу таких явлений можно также отнести случаи, когда преподаватель на вступительном экзамене ставит оценку, ориентируясь не на качество экзаменуемого, а на высокое служебное положение его родни, врач назначает лечение, выписывает лекарства, ориентируясь не на диагноз болезни, а на финансовые возможности или социальный статус больного и т.д. и т.п. Круг коррупционных действий достаточно широк. Диапазон таких действий простирается от уголовно-наказуемых деяний вплоть до действий, противоречащих профессиональной этике, морали в целом.
В качестве субъекта, действующего лица коррупции могут выступать как отдельные лица, так и целые структуры — организации, учреждения, когда коррупция выступает как крайнее выражение социальной дисфункции и соответствующий социальный институт теряет свою роль регулятора упорядоченных социальных отношений, становится орудием в противоборстве групповых интересов в ущерб интересам общества в целом.
В подобной ситуации коррумпированное правосудие, например, перестает быть таковым и становится придатком организованной преступности. Коррумпированное учебное заведение не снабжает учащихся необходимыми знаниями, а торгует соответствующими дипломами. Спортивное общество поставляет «бойцов» для преступных групп. Коррумпированные органы государства в сфере регулирования экономических отношений искажают нормальный процесс эффективного развития высокопродуктивной экономики, заменяя объективно необходимую обществу эквивалентность в процессе хозяйственной деятельности (соотношение между спросом и предложением, затратами и результатом, вложениями и прибылью и т.д.) произволом своекорыстных чиновников, и т.д. и т.п.
К числу главных факторов, оказывающих решающее влияние на коррупцию, относятся следующие. Прежде всего, это концентрация в одних руках власти, богатства и статуса, доминирующего социального положения. Всякая власть создает опасность коррупции, максимальная власть чревата максимальной коррупцией. По сути, коррупция представляет собой (говоря самым общим образом) подмену общественного интереса произволом конкретного субъекта. Тиран или диктатор, не ограниченный в своем произволе, — крайнее выражение коррупции на общегосударственном уровне, ведущей к развалу общества, основанного на автократическом, не демократическом режиме.
К числу факторов коррупции относится наличие огромной и неэффективной бюрократии, бессильной и удушающей инициативу. Два основных способа регулирования общественной жизни постоянно сосуществуют, находясь между собой в различных соотношениях: властное веление, прямое насилие, диктат, команда — с одной стороны и добровольные соглашения между участниками социальных взаимодействий, где насилие играет подчиненную роль, обеспечивая такие взаимодействия — с другой. В первом случае главную роль играет государство в лице своих чиновников (бюрократия), во втором — граждане, физические и юридические лица, их объединения и организации. И подчинение (как в первом случае) и соглашение (как во втором) — необходимые элементы упорядочения социальных отношений. Принципиально важно пропорциональное соотношение между такими элементами, их удельный вес. Уровень коррупции прямо и непосредственно связан с ростом уровня бюрократизации экономики, политики, правосудия, образования, здравоохранения, иных сторон общественной жизни.
В сфере экономики коррупции способствует чрезмерный ведомственный контроль и торговые ограничения (либо привилегии). Возможны два метода регулирования предпринимательской деятельности — разрешительный и регистрационный. Целью в обоих случаях является официальное удостоверение такой деятельности. В первом случае — вопрос решает чиновник, во втором — сам предприниматель. Легко определить, в какой ситуации потенциал коррупции будет выше. Наиболее опасной ситуацией в этом смысле является оказание государственным органом покровительства отдельным предпринимателям (в ущерб другим предпринимателям и обществу в целом), выдача правительственных разрешений, концессий для осуществления экономического, индустриального развития и для развития инфраструктуры. Способствует коррупции наличие плохо организованной системы государственных учреждений и наличие мало оплачиваемого аппарата сотрудников, также как и слабая, перегруженная, неэффективная судебная система.
Коррупция подрывает, ослабляет экономические, политические и социальные основы общества. В сфере экономики коррупция подавляет инициативу, препятствует эффективным, прибыльным инвестициям — основу экономического роста. Когда коррупция подрывает право на собственность, верховенство закона демократия оказывается неэффективной, экономическое и политическое развитие подрывается, происходит перераспределение власти и богатства в пользу богатых и привилегированных, что препятствует росту общего благосостояния, развитию и умножению того среднего класса, который составляет социальную базу демократии.
Социальные сферы коррупции. Коррупция возникает и проявляется в следующих основных социальных сферах.
1. Коррупция в органах государственного управления (коррупционные отношения между должностными лицами).
2. Коррупция в организациях частного сектора (коррупционные отношения между служащими частной организации или предприятия).
3. Коррупция в политических организациях (коррупционные отношения между представителями политических партий и организаций).
4. Коррупция в отношениях между государственным и частным сектором.
5. Коррупция в отношениях между государственным сектором и политиками.
6. Коррупция в отношениях между частным сектором и политиками.
Коррупционные отношения между должностными лицами государственных учреждений могут быть ориентированы на получение выгоды (наличной или перспективной) в случае сговора о сокрытии или искажении официальной информации. Так, глава отдела статистики может, по сговору с руководителем государственной организацией, исказить данные о результатах работы такой организации с тем, чтобы скрыть или приукрасить подлинное состояние дел в данной области (в правоохранительной области — о состоянии преступности, в области здравоохранения — о распространенности заболеваний и т.д.). Здесь коррупция ведет к обману общества, что может служить ведомственным интересам в ущерб интересам общества.
В своем максимальном выражении подобный вид коррупции в свое время привел к полному отрыву советской социальной и экономической статистики от реального положения дел. Вовлеченность в постоянный обман, подтасовки данных во всех областях общественной жизни привели к разложению морали, служебной этики, что оказало свое разрушительное воздействие на состояние органов государственной власти особенно в период геронтократического правления в СССР (Брежнев, Черненко). Внутриведомственная коррупция оказывает серьезное влияние на деятельность органов государственной власти в переходный к рыночной экономике и демократическому строю период развития в России.
Коррупционные отношения между служащими частной организации возникают в силу того, что постоянное, длительное мошенничество, осуществляемое конкретной организацией, невозможно без вовлечения в такую деятельность лиц из различных подразделений такой организации. Подобного рода мошеннические действия частной организации могут выступать в следующих формах: сокрытие растраты, операции с неучтенной наличностью («черный нал»), манипуляции с ценами, манипуляции с продажами, манипуляции с аукционами. Неучтенная наличность покрывается умышленно завышенными суммами в товарных накладных и, если по юридической форме такие деяния могут быть классифицированы как злостное уклонение от уплаты налога, то по сути они представляют собой разновидность коррупционных отношений между служащими частных организаций и предприятий.
Такого же рода отношения лежат в основе практики манипулирования ценами, когда несколько партнеров сговариваются об определении цены в ущерб третьей стороны. В такой ситуации на рынке недвижимости подкупленные брокеры искусственно завышают предлагаемую стоимость определенных объектов с тем, чтобы взвинтить их цены. Подобная операция может быть использована для отмывания преступных доходов, для завышения стоимости закладываемого имущества в ущерб банку — залогодержателю и т.д. Коррупционные отношения между служащими частных предприятий и организаций используются также для получения заказа в ходе тендера по возможно более низкой цене, заранее сговариваясь не сбивать цену друг другу.
К особому виду коррупционных отношений могут быть отнесен сговор между представителями различных политических партий о «торговле компроматом», когда серьезные обстоятельства, компрометирующие деятелей одной из партий и ставшие известными другой стороне, не предаются огласке под условием, что подобного же рода компромат о собственных деятелях также не будет предан огласке. Подобный же сговор может подкрепляться либо обещанием о предоставлении работы заинтересованным лицам, либо угрозой увольнения оппонентов в случае победы на выборах (предвыборная торговля потенциальными должностными позициями и привилегиями).
Непотизм, т.е. назначение на государственные должности родственников, — одна из древнейших разновидностей политической коррупции. Особое значение непотизм приобретает в ситуации, когда отчаянное сопротивление приватизации государственной собственности мотивируется, по сути, желанием не выпустить из рук собственность, государственную по форме, но реально принадлежащую семейному клану, находящемуся у власти.
Коррупционные отношения между государственным и частным сектором наиболее ярко проявляется в процессе распределения государственных заказов, подписании контрактов, предоставлении лицензий, определении экспортных квот, освобождении от уплаты пошлин и во всех иных случаях, когда должностные лица государственных учреждений влияют на процессы производства и обмена товаров, услуг, получение имущественных выгод и привилегий. В такой ситуации возможны по меньшей мере два варианта. Первый, когда один или несколько коррумпированных должностных лиц вступают в сговор с частным предприятием и принимают решение в пользу такого предприятия в ущерб общественным интересам, второй, когда конкретное государственное учреждение в целом принимает свои решения в соответствии с содержанием корыстного сговора с заинтересованными лицами.

Коррупция между государственным сектором и политическими деятелями, такими как законодательной власти, министры и другие лица, наделенные властью в результате политического процесса (выборы, формирование правительства) могут мотивировать принятие значимых решений ориентируясь не на общественный интерес, а на обещанное назначение в будущем на «теплое местечко» в то государственное учреждение, в пользу которого принимается соответствующее решение. Коррумпированным является также политический деятель, продолжающий, одновременно, деловую активность, преследуя свои частные интересы. В этих условиях соответствующий орган политической власти может быть превращен в придаток частной организации (фирмы, корпорации и т.д.), обслуживающий интересы такой организации.
Коррупция как разложение руководства. В соответствие с народной мудростью, выраженной в поговорке о рыбе, гниющей с головы, — коррупция может быть охарактеризована прежде всего как разложение руководства, высших эшелонов власти. Это и понятно, т.к. возможность злоупотребить властью возрастает параллельно с ростом объема полномочий, расширением сферы дискреции (усмотрения) при принятии решений. Существенно при этом, что коррумпированность может развиваться одновременно и параллельно с успешным, эффективным (на первых порах) руководством. Более того, слава успешного, эффективного руководителя может прикрывать (а то и оправдывать) некоторые сомнительные стороны такого руководства, открывая тем самым путь для углубляющейся коррупции.
Процесс коррупции руководящих деятелей проходит следующие стадии:
Имеет место рост расходов на представительство, постепенно превосходящий
реально необходимый уровень, возрастают траты на показные символы власти, растут расходы на личное обслуживание и т.д.
1. В случае, если подобный руководитель успешен, эффективен, он завоевывает
определенное доверие, в такой ситуации его критика рассматривается как неуместная, что может вывести деятельность такого лица из-под необходимой объективной и независимой проверки и критической оценки. Более того, опираясь на свои предшествующие достижения, подобный руководитель приобретает тенденцию подменять необходимые, законные критерии и нормы принятия конкретных решений своим личным усмотрением. В конечном итоге это приводит к ситуации, когда деятельность соответствующей организации основывается не на нормативно определенных принципах и стандартах, но на единоличном, произвольном усмотрении руководящего лица.
2. В этих условиях развивается следующая фаза коррупции: организация
фактически присваивается, обращается в собственность её руководителя. Здесь уже теряется различие между расходами на нужды организации и на личные потребности, все представляется как необходимое и оправданное.
3. Освободившийся от подотчетности и привыкший к бесконтрольности
руководитель последовательно избавляется в своей организации от критически мыслящих сотрудников, чьи независимые суждения могут препятствовать усмотрению такого руководителя. Руководитель назначает подчиненного только в случае, если уверен, что будет им безусловно поддержан. Подчиненный соглашается работать, если уверен, что взамен будет поощрен, продвинут по службе и т.д. Такая мотивация оттесняет на второй план или вовсе устраняет принятие решений на основе установленных принципов и правил. Возникает круговая порука. Коррупция распространяется последовательно на все уровни организации. Критерий профессионализма сверху до низа заменяется критерием личной преданности (фаворитизм). Неугодные изгоняются. Назначение на должности приближается к феномену, названному нидерландским социологом Ван Дайном (1996) «назначение Калигулы» (по преданию римский император Калигула ввел на заседание Сената своего коня и потребовал утвердить его консулом, что «приватизированный» императором Сенат и выполнил).
5. В такой ситуации коррупция достигает полного размаха. Нормативные стандарты принятия решений размываются. Профессионалы, способные принимать независимые решения, устранены. При обсуждении, выработке решений в расчет принимается по преимуществу желание угодить руководителю, ибо лишь от его усмотрения зависит благополучие и судьба сотрудника такого учреждения. Круговая порука обеспечивает защиту от критической оценки деятельности коррумпированной организации.
Реакция на коррупцию. Реагирование на коррупцию со стороны государственных и общественных, политических структур выступает в форме «крестовых походов» и реформ. Таковы две формы проведения компаний против коррупции. Первый из этих подходов образует особое поле государственной, политической активности, ничего не меняющей по сути, но выполняющей определенные социальные функции. Реформы направлены на изменение реальных социальных условий, вызывающих к жизни и поддерживающих коррупцию (В. М. Рейсмен, 1979).
Крестовый поход представляет собой широковещательную акцию, в ходе которой отдельные представители государственной, политической элиты подвергаются публичному разоблачению, унижению (реже — наказанию), но при этом ни основные структуры власти, ни господствующие отношения, ни применяемые методы, ни основной состав элит не меняются. Предпосылкой крестового похода против коррупции является распространенное ожидание со стороны населения, что государственная власть в стране обязана и (в принципе в состоянии) обеспечивать его благополучие. Такое чувство зависимости порождает распространенное беспокойство и подозрение, что власть заботится лишь о себе.
Ответом на это служит очередная компания по искоренению коррупции. Её непременным инициатором служит конкретный борец с коррупцией («крестоносец»). Громкие публичные разоблачения, призыв сокрушить коррупционеров обычно исходит от лица, находящегося на периферии власти, и, будучи поддержаны общественным мнением, становятся орудием успешного вхождения во власть. Они получают широкий общественный отклик. Разоблачение, поношение и унижение власти отвечают общественной потребности в воздаянии тем, кто использует власть в своих узкокорыстных целях, приносят чувство облегчения, удовлетворения, вызывают сочувствие и общественную поддержку конкретных непримиримых борцов с коррупцией. Результатом крестового похода против коррупции может быть громкий политический успех «крестоносцев». Часто впоследствии некоторые из них могут быть обнаружены в качестве служащих тех самых структур, представители которых служили мишенью для компании по разоблачению коррупции. Кроме эффекта продвижения «крестоносцев» по политической арене, их возвышения результатом крестового похода может явиться появление особых структур, озадаченных искоренением коррупции.
Создание подобных структур ведет не только к иллюстрации усилий по решению указанной задачи, возможности сослаться на их создание как на доказательство действенности принимаемых мер, но и, одновременно, ведет к расширению поля для той самой коррупции, для борьбы с которой такие структуры первоначально создавались. Наращивание структуры аппарата, умножение и расширение бюрократического контроля, стремление взять под надзор каждый этап заключения сделок, сложность и неоправданная длительность прохождения вопросов, требующих разрешения через бесконечные контролирующие инстанции, волокита вынуждают предпринимателей под угрозой серьезных экономических потерь искать обходные (но кратчайшие) пути достижения своих целей. В результате меры по борьбе с коррупцией ведут к её дальнейшему распространению.
В подобных условиях создание все новых органов по борьбе с коррупцией, наращивание структуры бюрократического аппарата расширяет потенциальное поле коррупции, в результате чего объем, размах коррупции возрастает пропорционально увеличению числа органов, созданных для борьбы с ней. В результате лечение коррупции ведет к её расцвету.
Сутью «крестового похода» против коррупции является такое воздействие на общественное мнение, которое в максимальной форме говорило бы о том, что именно нынешняя власть, её структуры ведут эффективную борьбу с этим явлением. Первое требование к «крестовому походу» — сделать его, поэтому, как можно более ярким и впечатляющим, производящим как можно более сильное впечатление. Признаками наличия «крестового похода» с указанными выше последствиями служат следующие приемы.
1. Явное несоответствие между широтой и размахом провозглашавшихся обвинений, разоблачений, даже арестов и незначительным числом успешно завершенных расследований, ничтожным процентом обвинительных приговоров по таким делам (прием типа «гром и молния»).
2. Скрытой (латентной) функцией «крестового похода» против коррупции
является отвлечение внимания общества от реальных коррупционеров и от необходимости проведения реальных реформ. Этой цели хорошо служит обнаружение и сосредоточение критики и преследование «козлов отпущения», выбираемых из числа представителей тех социальных (национальных, этнических) групп населения, в отношении которых в обществе устойчиво воспроизводятся социально-психологические стереотипы, предрассудки, оценки и представления воспринимаемые без доказательств, как само собой разумеющиеся.
3. К этой же серии приемов, подменяющих реформы, относится прием
«принесения в жертву», когда отдельные коррупционеры не самого большого калибра подвергаются осуждению. Это становится возможным в случае, если их политическая роль оказывается исчерпанной или если они относятся к числу представителей элиты, потерпевшей поражение в борьбе за власть. В подобных условиях «крестовый поход» против коррупции служит прикрытием военных действий между элитами.
4. Особую социальную опасность представляет собой применение в ходе «крестового похода» против коррупции приема «сокрушить врага». В подобной ситуации под предлогом борьбы с коррупцией может производиться устранение политических противников, конкурентов в борьбе за власть. Крайним случаем подобной практики может явиться государственный переворот, не затрагивающий корней коррупции, но лишь меняющий игроков на политической сцене при сохранении того же сценария. Мотив борьбы с коррупцией, в связи с его сильным влиянием на общественность, его мобилизующим потенциалом — может служить усилению авторитарных тенденций, ослаблению или ниспровержению демократического строя.
В отличие от практики «крестовых походов» против коррупции с использованием приемов типа «гром и молния», «козел отпущения», «принесение в жертву», «сокрушение врага» проведение реальных реформ, оттесняющих коррупцию на периферию, лишающий её роли господствующего типа общественных отношений, предполагает реализацию по меньшей мере следующих задач.
Разъединение функции собственника и контролера, регулятора отношений в сфере экономики. Подобное единство, воплотившееся с России в форме государственной монополии на основные объекты собственности, встроило коррупцию в систему экономических отношений. Только лишенное функции собственника государство в состоянии регулировать экономику не в интересах класса номенклатурных чиновников, не в интересах однопартийной политической структуры, в ущерб интересам общества, а сточки зрения поддержания правового порядка, охраняющего частную и все иные, равноправные виды собственности. Такое государство в состоянии гарантировать права участников экономических отношений, чье участие в развитие экономики определяется через механизм конкуренции, обогащающий общество, а не через злоупотребление политической властью, обогащающее её носителей.
Реальная реформа отношений, порождающих коррупцию, преследует цель, во-первых, перехода от регулирования отношений в сфере экономики путем насилия, принуждения, подавления нежелательных форм поведения через механизм уголовной ответственности к регулированию посредством поощрения, стимулирования социально желательных, общественно оправданных форм такого поведения при возможности решения возникающих конфликтов, правонарушений через механизм гражданско-правовой ответственности. В такой ситуации государство переходит от роли агента принудительного контроля к роли арбитра. Насилие перестает играть решающую роль в экономике, государственная функция ограничивается обеспечением выполнения достигнутых соглашений, договоров, обязательств. Соответственно уменьшается и потенциальное поле коррупции.