Прокуратура на службе монархической и республиканской России

Рассматривая эволюцию содержания и организационных форм судебной ветви власти в России, следует проанализировать трансформацию института прокуратуры. О принадлежности данного института к судебной ветви нет однозначного суждения.

Каждая из систем органов власти является формой проявления сущности ветви власти — законодательной, исполнительной и судебной. Можно сказать, что власть – это содержание, полномочия, а органы – это внешнее выражение содержания, форма. Через форму, т. е. через орган власти, реализуются полномочия той или иной ветви власти. Поэтому каждая ветвь власти представляет совокупность органов власти, имеющих общую функциональную направленность и методы деятельности. Тот или иной орган может быть отнесён к какой-либо ветви власти только в том случае, если он не зависит и организационно не подчинён структурам других ветвей государственной власти.

Создатели современной Конституции РФ (1993 г.) не использовали понятия прокурорской власти, а рассмотрели систему прокурорских органов с позиции организации прокурорской деятельности. В условиях шоковой терапии экономической реформы начала 90-х годов ХХ века, когда еще после недавнего падения диктатуры КПСС и утраты «социалистического» строя общества российские ученые не успели переосмыслить многие правовые проблемы, законодатель механически отнес прокурорскую власть к судебной системе государства. Прокуратура имеет узко специализированные полномочия, особенный набор функций и присущие только ей методы деятельности. Однако, ее деятельность не имеет самостоятельного значения без суда. Только во взаимодействии с независимыми и нейтральными по статусу судами прокуратура приобретает свое властное значение. По своей юридической природе прокурорская власть, не может подчиняться какой – либо другой ветви власти. Но российское законодательство оставляет за Президентом России возможности использовать прокуратуру как политический инструмент. Так, например, весной 1999 года по Указу Президента Б.Н. Ельцина был отстранен со своего поста на время проведения следствия генеральный прокурор Ю.И. Скуратов. Позднее за его полную отставку проголосовал Совет Федерации, верхняя палата законодательной власти. Это означает, что за прокуратурой следует признать только функциональную обособленность в механизме разделения властей.

Некоторая поспешность в разработке Конституции РФ повлияла и на то, что в ст. 129 гл. 7 «Судебная власть» определены только самые общие вопросы организации прокурорской системы и порядка назначения на должность Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов РФ. Эта статья указывает, что прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. По сути, Конституция оставила открытым вопрос о месте прокуратуры в системе органов государственной власти.

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в ст.1 закрепляет, что прокуратура осуществляет от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнение законов, действующих на её территории. Это положение Закона относит прокуратуру к органам государственной власти. Парадоксальность ситуации заключается в том, что, определяя ее как орган государственной власти, Закон автоматически включает прокуратуру в систему законодательной власти, в то время как Конституция РФ ст. 129 Конституции РФ, посвященная прокуратуре, помещена в главе «Судебная власть». Однако это обстоятельство не означает, что прокуратуру следует считать компонентой судебной власти, поскольку в соответствии со ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется только судом посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Прокуратура такими полномочиями не наделена и таких форм своей деятельности не имеет и, следовательно, не может входить в судебную ветвь власти.

Если рассматривать прокуратуру с позиции выполняемых ею функций и задач, то её следовало бы причислить к правоохранительным органам. Тем более Федеральный закон о прокуратуре в ч. 2 ст. 2 возложил на неё задачу координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Отнесение прокуратуры к правоохранительным органам, по мнению профессора В.Е. Гуляева, означает, что её можно считать органом исполнительной власти, подобно органам МВД, ФСБ, юстиции и т.д., предлагает интегрировать органы прокуратуры в систему исполнительной власти. Однако, органы прокуратуры призваны осуществлять надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина, в том числе и органами исполнительной власти. Следовательно, прокуратура, функционально является частью правоохранительных органов, но вместе с тем занимает особое место в этой системе именно в силу своей независимости и самостоятельности, по крайней мере, на уровне правовых установок.

Известный ученый Ю.И. Скуратов высказал мнение, что прокуратура является правовым механизмом реализаций полномочий Президента РФ. В качестве аргументов сторонники этой точки зрения выдвигают конституционные положения, касающиеся правового статуса Президента Российской Федерации. Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина и т.д. (ст. 80, ч. 2-4). Эти направления в деятельности Президента РФ согласуются с назначением прокурорской системы. Однако отнесение прокуратуры к президентской власти лишает её главного признака – независимости. Кроме того, российская прокуратура не является инструментом президентского контроля. Эту функцию Президент реализует непосредственно – через свою Администрацию, ряд органов исполнительной власти, подчинённых ему, Главное контрольное управление Президента РФ, полномочных представителей в федеральных округах. Прокуратура же, как единая федеральная централизованная система органов, осуществляет функцию надзора от имени Российской Федерации, а не Президента РФ.

При определении места прокуратуры среди ветвей власти заслуживает внимание позиция выдающегося ученого конституционалиста В. Е. Чиркина. Он отмечает, что любому органу власти, к какой бы ветви он не относился, присуща контрольная деятельность, которая направлена как на другие ветви власти (Парламент контролирует деятельность Правительства и при определённых условиях может выразить ему вотум недоверия и т.п.), так и на нижестоящие звенья этой системы (внутриведомственный контроль). Причём подобного рода деятельность не является основной функцией органа власти. Кроме того, у любого государства есть универсальная контрольная функция, вытекающая из существа публичной, государственной власти. Органы контрольной власти независимы в осуществлении своих функций и в процессе этого осуществления не подчинены никаким другим органам. Их независимость от других ветвей власти, что составляет один из важнейших признаков обособления отдельной ветви власти, закреплена в конституциях. Нетрудно заметить, что органы российской прокуратуры могут быть отнесены к контрольной ветви власти.

Таким образом, современная юридическая наука не пришла к общему мнению о месте прокуратуры среди ветвей власти современного российского государства. Существующие, порой альтернативные суждения ученых юристов весьма спорны, но несут в себе определенные рациональные подходы к разрешению серьезной научной проблемы.

Можно предположить, что будут выработаны и внесены в Конституцию РФ и законодательство изменения, способствующие окончательному утверждению в российском обществе прокурорской власти, как самостоятельной ветви власти. Ведь прокурор, рассматривая конституционность нормативно-правовых актов субъектов РФ, может добиваться их приведения в соответствие с Конституцией РФ самостоятельно, без обращения в суд, обращаясь в законодательные (представительные) органы субъектов Федерации, что также указывает на существование прокурорской власти. Механизм разрешения этих вопросов прокуратурой без обращения в суд обусловлен статусом прокуратуры.

Становление прокуратуры имеет многовековую историю. Прокуратура (от лат. procuro – забочусь, управляю) в разных странах складывалась как специфический государственный орган по общему надзору за соблюдением законности или только за расследованием уголовных дел, а также по государственному преследованию преступлений. Так, во Франции XIII-XIV вв. впервые возник особый орган государственного обвинения. Впоследствии не этот орган была возложена обязанность наблюдения за законностью. Прокурор выступал как главный хранитель интересов короля и его представитель в суде. Этот тип института прокуратуры впоследствии был заимствован Австрией, Пруссией, Россией, а к началу XIX в. стал господствующим в государствах континентальной семьи права.

Согласно теории власти Николо Макиавелли, изложенной в его книге «Государь», правитель должен пресекать злоупотребления, должностные преступления своих служащих и вести борьбы с общеуголовной преступностью для предотвращения распыления своей власти и предотвращения создания альтернативных независимых политических организаций. В XVI-XVII веках при создании отраслевого аппарата управления европейские государи учреждают надзорные и контрольные органы. В России, как уже рассматривалось в предыдущих частях курса лекций, действовали в это время челобитный приказ и приказ тайных дел. В дальнейшем за надзорными органами закрепляется общее понятие – прокуратура.

В России прокуратура появилась в 1722 г. (указ Петра I от 12 января 1722 г.) как орган наблюдения за законностью действий должностных лиц и охраны государственных интересов. Затем в XVIII в. прокуратура в России приобрела обвинительные функции. Постепенно складывался прокурорский корпус. Прокуроров по предложению генерал-губернаторов избирал Сенат. Они осуществляли контроль за деятельностью центральных и местных учреждений, докладывали генерал-губернаторам о выявленных недостатках. Примерно в это же время помимо центральной создавалась и губернская Прокуратура, начало которой положили прокуроры надворных судов. Но с созданием в 1802 г. Министерства юстиции министр юстиции стал одновременно занимать должность генерал-прокурора, а губернская прокуратура превратилась в орган юстиции на местах. Первым министром юстиции стал Г. Р. Державин.

Объединение функций по унификации и систематизации нормотворчества администрации с функцией надзора над деятельностью государственных служащих с целью охранения интересов государя

В результате судебной реформы 1864 г. прокуратура получила полномочия по надзору «при судебных местах». Учреждением судебных установлений от 20 ноября 1864 г. прокурорский надзор в судах вверяли обер-прокурорам, прокурорам и их товарищам под высшим наблюдением министра юстиции. В это время появились основы организации прокуратуры как института базирующегося на иерархической дисциплине, единоначального и назначаемого от местных административных и судебных органов. Совокупность полномочий прокуроров конкретизировалась уставами уголовного и гражданского судопроизводства. Так, по Уставу уголовного судопроизводства прокуроры осуществляли наблюдения за деятельностью судебных следователей, могли присутствовать при всех следственных действиях, давать указания следователю, контролировать взятие под стражу обвиняемого, требовать дополнительного расследования (ст. 278 – 287 Устава). По окончании предварительного следствия прокурор давал заключение о предании обвиняемого суду, излагая его в форме обвинительного акта. Обвинительный акт прокурор направлял в суд. Участвуя в судебном разбирательстве, прокурор выступал в суде с обвинительной речью. После вынесения приговора он имел право на апелляционный или кассационный протест. Элементы общего надзора, присущие прокурорскому надзору в дореформенной России в судебных уставах были «забыты». В подобном виде российская прокуратура просуществовала до 22 ноября 1917 г., когда была упразднена Декретом о суде № 1.

По декрету СНК «О революционных трибуналах» от 17 мая 1918 г. при трибуналах создавались коллегии обвинителей, функции которых в определенной степени напоминали функции будущей прокуратуры. Важным звеном в цепи мероприятий советского государства по укреплению законности было создание специального органа надзора за соблюдением советских законов - прокуратуры. Впервые вопрос о создании прокуратуры был поднят в докладе Н.В. Крыленко на ГУ Всероссийском съезде деятелей советской юстиции, проходившем в январе 1922 г. Съезд единодушно высказался за образование прокуратуры. С учетом обсуждения на съезде, в печати Народный комиссариат юстиции разработал проект закона об учреждении прокуратуры и вынес его на рассмотрение III сессии ВЦИК IX созыва.

25 мая 1922 г. ВЦИК принял «Положение о прокурорском надзоре» как централизованном органе. По Положению на прокуратур; возлагалось: осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающие закон постановлении; непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью ГПУ, поддержание обвинения на суде; наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей. Прокуроры губерний и областей и их помощники назначались, увольнялись, перемещались и отстранялись от должности прокурором республики Прокуроры губерний и областей находились в непосредственном подчинении прокурора республики. Прокурором республики являлся народный комиссар юстиции. В НКЮ был создан отдел прокуратуры. В автономных республиках прокуроры этих республик назначались и отзывались ЦИК республик. Прокуратура автономных республик была подчинена и подотчетна прокурору РСФСР. В автономных областях прокуратура создавалась и действовала на тех же основах, что и прокуратура губерний. Опыт РСФСР использовали другие республики.

Образование СССР не привело к созданию союзной прокуратуры. Только при Верховном Суде СССР состояли прокурор Верховного Суда СССР и его заместитель, назначаемые Президиумом ЦИК СССР. В обязанности прокурора входило: дача заключений по всем вопросам, подлежавшим разрешению Верховным Судом СССР, поддержание обвинения в его заседаниях и в случае несогласия с решениями пленарного заседания Верховного Суда СССР опротестовывание их в Президиуме ВЦИК. Как видим, суд не был полностью отделен от администрации.

Шел процесс централизации и правоохранительных органов. По постановлению ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 г. создавалась Прокуратура СССР. 17 декабря 1933 г. постановлением ЦИК и СНК СССР было утверждено «Положение о Прокуратуре СССР», согласно которому во главе Прокуратуры СССР стоял Прокурор Союза ССР, назначавшийся ЦИК СССР, а заместитель Прокурора Союза ССР утверждался Президиумом ЦИК СССР. Прокурор Союза ССР был ответствен перед СНК СССР, ЦИК СССР и его Президиумом. Основной задачей Прокуратуры СССР являлись укрепление законности и охрана общее венной собственности от покушений со стороны противообщественна элементов на всей территории Союза ССР. В п. 8 Положения говорилось, что надзор за законностью и правильностью действий ОГПУ Прокурор Союза ССР должен был осуществлять непосредственно. Прокурор Союза ССР участвовал совещательным голосом в заседаниях Президиума ЦИК СССР, СЬ СССР, Совета Труда и Обороны и Комиссии исполнения при CНК Союза ССР и имел право законодательной инициативы. Прокурор Союза ССР имел право опротестования постановлений Пленума Верховного Суда СССР в Президиум ЦИК Союза ССР.

Высший надзор за точным исполнением законов всеми народными комиссариатами и подведомственными им учреждениями, равно отдельными должностными лицами, а также гражданами СССР, Конституция СССР 1936 г. возлагала на Прокурора СССР, Республиканские, краевые, областные прокуроры, а также прокуроры автономных республик и автономных областей назначались Прокурором СССР сроком на 5 лет. Окружные, районные и городские прокуроры назначались прокурорами союзных республик с утверждения Прокурора СССР сроком на 5 лет. Органы прокуратуры, по Конституции, должны были осуществлять свои функции независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Прокурору СССР. На практике в данный период роль прокурорских органов принижалась. Из-под контроля органов прокуратуры были фактически выведены органы НКВД, широко используемые тогда для незаконных репрессий. Многие работники прокуратуры, которые честно выполняли свой долг, стараясь помешать незаконным репрессиям, сами подчас подвергались этим репрессиям и многие из них погибли в неравной борьбе.

Глава X Конституции РСФСР 1937 г. «Суд и прокуратура» полностью соответствует главе IX Конституции СССР. Прокурор РСФСР назначался Прокурором СССР сроком на 5 лет. На тот же срок Прокурор СССР назначал прокуроров автономных республик и областей, краевых и областных прокуроров. Прокуроры национальных и административных округов, районные и городские прокуроры назначались прокурором РСФСР с утверждения Прокурора СССР также сроком на 5 лет. Органы прокуратуры осуществляли свои функции, независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Прокурору СССР.

После принятия Конституции СССР 1936 г. органы прокуратуры были перестроены в соответствии с Конституцией. В этот период органы прокуратуры не осуществляли в полной мере всеобъемлющего добросовестного контроля над соблюдением законности, что способствовало созданию условий для произвола, грубых нарушений процессуальных норм.

Большое значение имело восстановление принципов организации деятельности прокуратуры, нарушенных в условиях культа личности. В мае 1955 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР утвержден такой важный законодательный акт как «Положение о прокурорском надзоре в СССР». Ст. 1 Положения возлагает на Генерального прокурора СССР осуществление высшего надзора за точным исполнением законов всеми министерствами и подведомственными им учреждениями, а также гражданами СССР. В Положении также говорилось об обязанности всех работников прокуратуры быть принципиальными и непримиримыми в борьбе за обеспечение строгого соблюдения законности. Прокуратура должна своевременно принимать меры к устранению всяких нарушений законов от кого бы эти нарушения ни исходили. Первым Генеральным прокурором СССР стал Константин Петрович Горшенин. Положение обязывало прокуроров всех звеньев внимательно следить за тем, чтобы не один гражданин не был незаконно подвергнут аресту или необоснованно привлечен к уголовной ответственности. Положение четко определяло, что органы Прокуратуры СССР составляют единую централизованную систему, возглавляемую Генеральным прокурором, подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим.

Генеральный прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры осуществляли высший надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми министерствами, государственными комитетами и ведомств ми, предприятиями, учреждениями и организациями, исполнительных и распорядительными органами местных Советов народных депутатов, колхозами, кооперативными и иными общественными организациям должностными лицами, а также гражданами.

Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры осуществляют надзор за тем, чтобы никто не подвергался незаконному ограничению правах, аресту без судебного решения или санкции прокурора, чтоб при расследовании преступлений неуклонно соблюдались требования закона о всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела. Органы прокуратуры осуществляли также надзор за соблюдением законов в местах предварительного заключения и лишения свободы.

Согласно Конституции СССР органы прокуратуры строились на строго централизованной основе. Прокуратуру СССР возглавлял Генеральный прокурор СССР, который назначался Верховным Советом СССР, был ответствен перед ним и ему подотчетен, а в период между сессиями Верховного Совета СССР - перед Президиумом Верховного Совета СССР, которому подотчетен. Генеральному прокурору СССР было предоставлено право законодательной инициативы в Верховном Совете СССР. Он также мог вносить представления в Президиум Верховного Совета СССР по вопросам, требовавшим толкования законов.

Прокуроры союзных республик, автономных областей назначались Генеральным прокурором СССР. Прокуроры автономных округов, районные и городские прокуроры назначались прокурорами союзных республик и утверждались Генеральным прокурором СССР. Срок полномочий Генерального прокурора СССР и всех нижестоящих прокуроров - 5 лет.

После того, как в 1977 г. была принята новая Конституция СССР, Прокуратура Союза ССР приступила к разработке на ее основе Закона о Прокуратуре СССР, которому предстояло заменить утвержденное в 1955 году Положение о прокурорском надзоре в СССР. В соответствии с принятым 30 ноября 1979 г. Законом СССР о Прокуратуре СССР к основным направлениям деятельности прокуратуры было отнесено, во-первых, высший надзор за точным и единообразным исполнением законов, и, во-вторых, борьба с нарушениями законов об охране социалистической собственности; борьба с преступностью и другими правонарушениями; расследование преступлений; привлечение к уголовной ответственности лиц, совершивших преступление; обеспечение неотвратимости ответственности за преступление; разработку совместно с другими государственными органами мер предупреждения преступлений и иных правонарушений; координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями и участие в совершенствовании законодательства и пропаганде советских законов. Законном устанавливалось право законодательной инициативы Генерального прокурора СССР и его ответственность и подотчетность перед Верховным Советом СССР, а в период между его сессиями – Президиуму Верховного Совета СССР. В Законе также закреплялось, что органы прокуратуры составляют единую и централизованную систему — прокуратуру СССР, возглавляемую Генеральным прокурором СССР, с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим.

После распада СССР, в январе 1992 г., был принят новый Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». В дальнейшем в Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 г., в ст. 129 был закреплен принцип единства и централизации системы органов прокуратуры.

Крупным шагом в стабилизации системы, оформлении ее государственно-правового статуса явился принятый 17 ноября 1995 г., впоследствии изменявшийся и дополнявшийся, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 10 февраля 1999г.)

В результате законодательных преобразований прокуратура Российской Федерации окончательно сформировалась структурно и функционально в специальный государственный орган, не входящий ни в одну из ветвей власти, но в своей деятельности тесно связанной с судебной властью. В принятом Законе был упразднен надзор за исполнением законов гражданами, установлен запрет на вмешательство прокуратуры в хозяйственную деятельность, совсем иным стало содержание прокурорского надзора. Утвержден и последовательно проводится в жизнь приоритет надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Тем не менее, представляется, что изменения носят не глубокий характер. Принятие нового Уголовно-процессуального кодекса в 2001 г. сужает полномочия прокуроров в пользу судий при санкционировании действий, способствующих расследованию преступлений. До 2010 г. сохраняется унаследованная от советской власти система основных подразделений соответствующая главным функциям: надзор и следствие. При генеральной прокуратуре действует Следственный комитет. Надзор осуществляется в ряде направлений: общий надзор, надзор за деятельностью правоохранительных органов, за учреждениями исполнения наказания. Сохраняются прежние принципы подбора кадров, превращающие прокуратуру в корпоративную организацию. В связи с административной реформой предполагается сохранение за прокуратурой только надзорных функций, а следственные органы объединить в отдельной федеральной службе.

Таким образом, российская прокуратура в своем развитии прошла ряд преобразований от децентрализованного состояния при государственных учреждениях для защиты интересов монарха к современной централизованной организации, тесно взаимодействующей с судебной властью в интересах соблюдения прав человека и гражданина, интересов российского общества.

В начале XIX века прокурорские структуры объединяются в министерстве юстиции. В 1864 г. прокуроры стали состоять при судах. Большевики в преддверии мировой революции прокуратуру упраздняют. Затем восстанавливают. Прокуратура защищает интересы народа, она стоит на страже его прав. Прокурора СССР (генерального прокурора) назначал Верховный Совет СССР, то есть он был подчинен законодательной власти.

Вопросы для закрепления материала лекции:

1. Когда завершается судебная реформа императора Александра II?

2. Какие функции возлагались на земских участковых начальников?

3. Какое право получили министр внутренних дел, генерал-губернатор, а в некоторых случаях и командующие военными округами по закону «О военном положение» от 1892 г.?

4. В течение, какого срока рассматривалось дело в военно-полевых судах по Положению о военно-полевых судах 1906 г.?

5. Когда были восстановлены мировые суды?

6. В каком составе первоначально учреждались революционные трибуналы?

7. Какие дела были подсудны местным судам после установления Советской власти?

8. На каких языках допускалось судоговорение в судах всех инстанций после установления Советской власти?

9. Какие дела были подсудны революционным трибуналам?

10. Когда был принят Декрет «Об объединении всех революционных трибуналов республики»?

11. При каком условии Верховный суд СССР как суд первой инстанции принимал дела к своему производству согласно Конституции СССР 1924 г.?

12. Какими судами стали рассматриваться дела, ранее подсудные губернским и областным трибуналам, после 1 января 1923 г.?

13. Каков порядок формирования народных судов районов по Конституции СССР 1936 г.?

14. Какая функция арбитража закреплялась в Конституции СССР 1977 г.?

15. Каковы основные полномочия Конституционного суда Российской Федерации?

16. Какая функция возлагалась на прокуратуру по указу Петра I от 12 января 1722 г.?

17. Кто и когда первым стал одновременно занимать должности министра юстиции и генерал-прокурора?

18. Как меняется положение прокуратуры в системе власти по судебной реформе 1864 г.?

19. Какие обстоятельства вызвали необходимость восстановления прокуратуры 25 мая 1922 г.?

20. На какой срок назначались прокурором СССР прокуроры республик, краев, областей, автономных республик по Конституции СССР 1936 г.?