Совет Министров

Учреждение этого ведомства последовало в 1861 г. в связи с невозможностью правильной организации координации деятельности отдельных министров, продолжавших практику представления докладов Императору в обход Комитета Министров. Функционально это учреждение существует в России и по сей день, претерпев существенные изменения в 1906 г. В советский период с 1917 по 1946 г. он существовал как Совет народных комиссаров (СНК), затем вновь был переименован в Совет Министров, затем в Кабинет Министров (1990 - 1991 гг.), а сейчас просто Правительство России.

Конечно, вряд ли правильно сравнивать Совет Министров дореволюционной России с нынешним правительством; если это делать формально, фактически, строго функционально между Совмином Российской империи и Правительством Российской Федерации имеется гораздо больше общего, нежели это можно было бы себе представить. Немаловажным для такого функционального сравнения является еще и то, что статус и полномочия Императора по Осн. гос. зак. от 24 апреля 1906 г. представляют собой разительное сходство со статусом и полномочиями Президента РФ.

Итак, Правительство Российской империи в качестве единой корпорации министров существует с 1861 г. Всего исследователи истории этого учреждения выделяют во времени его существования несколько периодов: 1857 - 1861 гг. - время становления; 1861 - 1881 гг. - активная работа министров в Совете; 1881 - 1905 гг. - эпоха номинального существования этого органа; 1906 - 1914 гг. - становление новой организации и практики уже единого правительства: 1914 - 1917 гг. - эпоха войны, потребовавшая от Совета Министров новой организации, отвечавшей требованиям военного времени. Каждый из этих периодов имеет свои особенности, приведшие к изменениям в ту или иную сторону роли Совета.

Состав Совета Министров в первый период его существования целиком был обусловлен функциональным предназначением этого органа: Император - председатель, все министры и главноуправляющие ведомств - члены. Впрочем, Император мог назначить к присутствию в нем и других лиц. В случае обсуждения Советом мер законодательного характера в его состав входил Государственный секретарь, начальник Государственной канцелярии - структурного подразделения Госсовета.

Радикальное изменение состава и компетенции Совмина состоялось в ходе широкой конституционной реформы 1905 - 1906 гг. Потребность в обновлении роли и места Совета очень четко и емко выразил барон Б.Э. Нольде: "С одной стороны, общее признание, что надо чем-то гарантировать единство действий глав отдельных управлений, и, с другой стороны, что такое единство делается настоятельным требованием политической жизни, раз рядом с управлением создаются строго обособленные органы власти законодательной" [Нольде. 1911. С. 121 - 122]. Характерно при этом то, что по времени такая коренная реформа Совета совпала с изданием Манифеста от 17 октября 1905 г., выражением чего послужило опубликованное Высочайшее повеление от 18 октября 1905 г.: "Государь Император Высочайше соизволил повелеть Председателю Комитета Министров статс-секретарю графу Витте принять меры к объединению деятельности министров впредь до утверждения законопроекта о Совете Министров" (ПВ. N 222. 18 октября 1905). Фактически данное Повеление санкционировало подготовленный к тому времени проект нового Положения о Совете Министров, которое и было утверждено в качестве закона (Именным указом) 19 октября 1905 г., явившегося позднее источником гл. 5 Осн. гос. зак. от 23 апреля 1906 г., при дальнейшей кодификации - гл. 11 Св. осн. гос. зак. Т. I Св. зак. изд. 1906 г.

Значение Учреждения Совета Министров 1905 г. по условиям того времени трудно переоценить, так как этот акт явился очень подробным законом, регулировавшим статус и полномочия единого Правительства России. Самым главным нововведением закона было учреждение постоянно действующего главы правительства - Председателя Совета Министров и существенное сужение практики всеподданнейших докладов министров в обход самого Совета. Окончательно практику таких докладов искоренить не удалось. В частности, это обусловливалось приданием ведомству трех министров: иностранных дел, Двора и уделов военного статуса, определяющегося скорее положениями ст. ст. 8, 12 - 14 Осн. гос. зак. от 23 апреля 1906 г. и ст. 14 Указа от 19 октября 1905 г. как ведомств, находящихся в прямом подчинении Императора. В остальном только Председатель Совета Министров мог теперь входить со всеподданнейшими докладами, которые требовали резолюции Государя (ст. 7 Указа от 19 октября 1905 г.); министры, в случае необходимости получения такой резолюции, обязаны были вносить свой доклад в предварительном порядке в Совет: "Такие всеподданнейшие доклады вносятся на рассмотрение Совета его Председателем или же, по соглашению его с подлежащим министром или главноуправляющим отдельною частью, докладываются сими последующими непосредственно Государю Императору, при том в случае надобности в присутствии Председателя Совета Министров" (ст. 17 отд. I Указа от 19 октября 1905 г.). Однако после успокоения страны Император de facto возобновил прежнюю практику заслушивания всеподданнейших докладов. Впрочем, она не была соизмерима с прежней, кроме того, всегда следует помнить, что законодательство предоставляло такое право Императору по ведомству трех вышеупомянутых министров. В добавление к трем министрам дальнейшая практика установила право самостоятельного доклада Государю в обход Совмина Государственного контролера, обер-прокурора Синода, таким же правом пользовались и председатели внесоветских органов: Совета обороны, Адмиралтейств - совета, Комитета финансов и некоторые другие.

Другой важнейшей новеллой в отношении Совета Министров явилось учреждение поста Председателя Совмина - формального премьера, главы правительственной коллегии страны. Несмотря на явную новизну этого органа, отсутствие прямых аналогий, как говорил барон Б.Э. Нольде, "председатель не pimus inter pares, каким являются председатели многих наших административных коллегий; его должность не почетное удаление от дел, скрашенное внешним почетом и правом руководить прениями авторитетной коллегии, какой была, например, должность дореформенного председателя Комитета Министров. Напротив, Председатель Совета Министров пользуется такими правами по отношению к другим членам Совета, которые ставят их в подчиненное по отношению к нему положение, и, вооруженный этими правами, он является представителем Совета перед Верховной властью, с одной стороны, и перед законодательными учреждениями - с другой" [Нольде. 1911: 175]. Нам же представляется возможным увидеть в этой административной фигуре кумуляцию компетенции и прав некоторых высших должностных лиц Империи.

Прежде всего представляется возможным указать на должность Председателя Комитета Министров, чье формальное положение главы коллегии и вытекающие отсюда процедурные права (руководство заседанием и т.п.) унаследовал глава правительства; также представляется возможным указать на сферу компетенции министра внутренних дел, который, по признанию современников, до конституционной реформы являлся фактическим премьером - лицом, несшим всю полноту ответственности за формирование и осуществление внутренней политики Империи. Одновременно с этим можем сослаться на четкую юридическую формулу, выведенную бароном Б.Э. Нольде в его превосходном исследовании, которой он пытался объяснить природу власти Предсовмина: "Если закон по общему правилу не налагает на Монарха обязанности управлять при участии Совета Министров, то, напротив того, обязанность обращения к Совету Министров в делах управления самым категорическим и определенным образом возложена на министров. В этом основной источник авторитета и влияния этой коллегии на дела управления. Этот авторитет и влияние почерпается Советом не сверху, не путем делегации ему части прав Монарха, а снизу, путем делегации ему части полномочий отдельных министров" [Там же. С. 193].

* * *

Итак, Председатель Совета Министров как глава Правительства Империи осуществлял общее руководство деятельностью Совета: он получил право всеподданнейших докладов, которым ранее пользовался каждый министр (ст. 7 отд. I Указа от 19 октября 1905 г.); представлял Совет и любое из министерств по делам общего управления в Думе и Госсовете (ст. 6 отд. I. Там же); он требовал от подчиненных ему министров предоставления всех необходимых сведений (ст. 8 отд. I. Там же); приглашал на заседания Совета своей властью необходимое количество экспертов; санкционировал осуществление министрами мер по законодательным проектам и по делам общего управления (ст. 13. Там же). Вместе с тем предполагавшееся в прежних проектах наделение Предсовмина широкой дисциплинарной властью, например предполагалось предоставить ему единственному право представлять Императору кандидатуры на тот или иной министерский пост, право инициировать перед ним отставку того или иного министра, не состоялось. Вместо этого принята была статья неопределенного содержания: "Предположения начальников ведомств, принадлежащих к министерскому устройству, о замещении главных должностей высшего и местного управления поступают на обсуждение Совета Министров" (ст. 15 отд. I Указа от 19 октября 1905 г.). Одновременно с этим к ведению исключительно Императора относились назначения по ведомствам: военному, иностранных дел, Двора и уделов. Председатель не наделялся правом решающего голоса в случае разделения мнений членов Совмина поровну (ст. 16. Там же).

По составу Совмин периода 1906 - 1917 гг. не претерпевал серьезных изменений, единственное новшество - это упразднение председательствования в нем Императора, хотя ст. 5 отд. I Указа от 19 октября 1905 г. предусматривала случаи, когда "Императорскому Величеству благоугодно председательствовать в Совете Министров, Председатель Совета участвует в нем на правах члена". Членами Совета являлись все министры и главноуправляющие ведомств, состоящих на правах министерств, начальники прочих учреждений присутствовали на заседаниях Совета Министров "лишь по предметам своего ведомства" (ст. 2 отд. I. Там же). Как мы указывали выше, Предсовмина мог приглашать на заседания Совета экспертов.

Дальнейшая практика существования Совета Министров как коллегиального правительственного органа была подвержена разноплановым, подчас противоположным влияниям и направлениям. Огромное значение для положения Совмина имели и личностные качества его Председателя. В этой связи история правительственной коллегии после 1906 г. может делиться на два периода: при П.А. Столыпине и после него. Мощь и государственный ум Петра Аркадьевича Столыпина, планы его реформ по преобразованию государственного управления России, осуществись они, как знать, не прошло бы по стране "красное колесо". Другая сумма влияний выражалась в интенсификации управления различными отраслями государственной жизни. В этой связи привлекает внимание практика создания межведомственных комитетов под эгидой Совмина: малый Совмин (так он именуется в литературе), посвященный рассмотрению технических и малозначительных дел, подведомственных Совету; Особое совещание по делам Великого княжества Финляндского, созданное в 1907 г. в связи с изменением статуса Императора - Великого князя: между ним и этой провинцией после 1906 г. стала Государственная Дума (подробно этот вопрос мы рассмотрели выше); Комитет по заселению Дальнего Востока, образованный в 1909 г. в рамках общей столыпинской аграрной реформы, и др.

Вместе с тем расширение общей государственной политики, направленной на вмешательство государства в экономику, ставило перед правительством задачу более широкого и глубокого регулирования различных областей жизни общества. Мы бы погрешили против истины, если бы не упомянули и обратных тенденций, во главе которых стоял Император; они были направлены к постепенной ревизии всех конституционных актов 1905 - 1906 гг. Об этом достаточно много писалось до революции и после. Если оставить в стороне непозволительный тон, составлявший отличительную черту советской историографии по этому вопросу, то в целом придется согласиться, что во многом советские историки были правы. Но во многом - не значит, что во всем. Личность Николая II, убитого большевиками вместе с детьми, обязывает видеть в его попытках "реставрации" доконституционных порядков лишь шаги к улучшению далеко не идеального порядка управления Россией после 1906 г. Он понимал эти шаги так, как мог, но это вовсе не повод к предвзятой обструкции его политики; очевидно, что речь в данном случае может идти только о той системе ценностей, которой он руководствовался, и о той, которой руководствуются его хулители.

Нападение Германии на Россию в августе 1914 г. поставило перед ней задачу организации управления армией и тылом, управления всем народным хозяйством. Немаловажную роль в реорганизации промышленности страны на военный лад сыграла система так называемых особых совещаний - уникальных органов управления отдельными отраслями промышленности. Совещания создавались под руководством соответствующего министерства, включая одновременно представителей промышленных кругов и рабочих. Всего по Закону от 17 августа 1915 г. было создано четыре особых совещания: по обороне; по перевозкам; продовольствию и топливу. Система возглавлялась Особым совещанием по обороне и действовала в теснейшем взаимодействии с органами военного и гражданского управления.