Сценарии реорганизации административно-территориального деления

Под воздействием разнообразных и разнонаправленных факторов система АТД в государстве может меняться. Это происходит, когда давление на центральную власть начинает превосходить некий предел, и государство принимает решение о реорганизации системы АТД с целью ее большего соответствия региональным реалиям и четко артикулированным региональным интересам (которые в случае недоучета начинают угрожать общеполитической стабильности). В федеративных государствах такие решения могут быть инициированы на самом региональном уровне, хотя и не вступают в силу без утверждения в центре.

Реорганизация системы АТД может проходить по трем сценариям:

• создание новых единиц АТД (изменение числа регионов);

• изменение статуса отдельных регионов;

• изменение числа управленческих уровней.

Крупные реформы АТД обычно связаны с радикальными изменениями политического строя или геополитической ситуации. В этом случае происходят изменения во всей конфигурации доминирующих факторов АТД, одни теряют значение, другие выходят на первый план в соответствии с принципиальными решениями властей.

Реформы АТД чаще всего связаны с принципиальными решениями о признании или, напротив, непризнании этнокультурных и исторических факторов в качестве системообразующих.

Один сценарий связан с отказом от использования этнокультурных и исторических факторов, что может восприниматься как шаг к консолидации нации. В таком случае государство переходит к природным или демографическим принципам формирования сетки АТД. Например, Франция создала свою систему АТД с делением на департаменты с природными названиями в 1793 г. в связи с Великой французской революцией. Эта система оказалась достаточно стабильной, хотя уже в XX в. потребовалось создание дополнительного управленческого уровня в связи с ее большой дробностью.

Есть и неудачные примеры, Югославия в межвоенный период, раздираемая межнациональными противоречиями, использовала деление на провинции, не имеющие ярко выраженной этнической специфики и "нейтральные" по своим названиям. Однако в Югославии сложность этнополитических проблем оказалась слишком большой, и данная система рухнула, а после Второй мировой войны ее сменила принципиально иная система с делением страны на республики с этноконфес-сиональной спецификой. Эта система, впрочем, также оказалась недолговечной, и республики Югославии в конце XX в. стали независимыми государствами.

Другой сценарий связан, наоборот, с введением этнокультурных и исторических факторов и их признанием в качестве главенствующих. Наряду с послевоенной Югославией примером служит Эфиопия, которая после революционных событий конца XX в. отказалась отделения на четырнадцать провинций и создала девять штатов, определенных с максимально возможным учетом этнического принципа, наряду с двумя городами.

Реформы АТД обычно происходят и в случае появления новых государств. Обретение независимости является мощным стимулом к созданию новой, собственной системы АТД, отражающей новые реалии. Например, бывшие республики СССР и Югославии отказывались от очень дробного деления на районы (общины в Югославии) и создавали более крупную сетку АТД. Так поступила Хорватия уже в 1992 г. В постсоветском пространстве новую, укрупненную сетку создавали Литва, Грузия, Армения, а также Молдавия (позднее от нее отказавшаяся). Напротив, Чехия и Словакия перешли к более дробной политико-административной карте. Изменения сетки АТД проводили в постсоветский период Казахстан, Киргизия, Туркмения.

Изменение сетки АТД произошло и в Боснии и Герцеговине, но там на него повлияли результаты межнациональной войны. В результате бывшая югославская республика поделилась на два субъекта созданной в рамках миротворческого процесса федерации, один из которых — мусульмано-хорватская Федерация Боснии и Герцеговины в свою очередь делится на укрупненные (в сравнении с прежними общинами) кантоны. Пример Боснии и Герцеговины интересно сопоставить с пакистанским опытом. На первом этапе Пакистан как федерация состоял из двух субъектов — Западного и Восточного Пакистана. Но после распада этой федерации и превращения Восточного Пакистана в независимый Бангладеш, Западный Пакистан (или теперь уже просто Пакистан) вернулся к прежнему делению на четыре провинции.

Важным примером переустройства АТД в результате создания и ликвидации новых государств также является Германия на ее восточных землях. Раздел страны на ГДР и ФРГ после Второй мировой войны сопровождался созданием новой политико-административной карты ГДР. Новое государство использовало более мелкую сетку АТД, отказавшись от земельного деления и введя деление на 15 округов, созданных по демографическому признаку. Однако в период объединения Германии на территории бывшей ГДР произошло возвращение к старой, более крупной сетке, лучше соответствующей историческим и демографическим реалиям "большой" Германии.