2015-01-21
2009
Федерализм представляет собой сложный комплекс явлений и процессов: это не только эффективный способ управления государством, но и соответствующее политическое поведение участников переговорного процесса, способ разрешения конфликтов, важное «измерение» жизни общества. Одним из основных преимуществ федеративной формы государства является то, что разрешение конфликтов и противоречий происходит в открытой публичной форме, между конституционными партнерами, а не в «тени» централизованных бюрократических учреждений. В настоящее время актуальность сравнительных исследований проблем федерализма чрезвычайно высока.
Термин «федерализм» происходит от латинского foedus — «соглашение». Как политический принцип федерализм фактически «вырос» из т.н. федеральной теологии, зародившейся в католическом социальном учении (принцип субсидиарности). Другим источником федеральной теологии был европейский протестантизм, перенесенный переселенцами — прежде всего пуританами и кальвинистами — на почву североамериканского континента, где и послужил базисом создания нового общества и государства. Основой федеральной теологии была идея добровольного, ненасильственного соглашения, выступающего необходимой основой прочности любых гражданских институтов.
Таким образом, выражением глубинной сути и духа федерализма можно считать принципы соглашения (договора или ковенанта), доверия, добровольного согласия по принятию участниками соглашения ряда обязательств, принципы партнерства, компромисса. Федерализм выступает мощным средством сохранения небольших сообществ, «защищая» меньшинство от «тирании большинства» и являясь тем самым одной из ипостасей плюрализма. По мнению Винсента Острома, федерализм есть «идеология подлинно самоуправляющегося общества», альтернатива централизованной властной вертикали[3].
В настоящее время в связи с модификациями, которым подвергаются «традиционные» федерации (США, Германия, Швейцария и др.), серьезными процессами регионализации и децентрализации, развивающимися в изначально унитарных государствах (Великобритании, Франции), а также развитием идей построения межгосударственных союзов на принципах федерализма, проблемы федерализма и федерации приобрели как практическую, так и теоретическую актуальность. Возрастает роль компаративных исследований федераций как значимого направления в политической науке.
Как политический принцип федерализм фиксирует отношения между центральными и региональными (или групповыми) органами власти и управления, построенные на основе разделения властей и наличием права на самоуправление для различных групп и/или территорий в рамках объединенной политической системы. Как пишет Рональд Уотте, «сущностью федерализма как нормативного принципа является взаимопроникновение единства и децентрализации в одно и то же время»[4].
Анализируя современные федеративные государства, необходимо различать федерацию и конфедерацию. Довольно часто исследователи федерализма рассматривают надгосударственные (наднациональные, или супранациональные) системы, которые не являются федерациями в полном смысле этого слова, а выступают лишь формой развития федерализма и федеративных отношений.
Федерация появляется там, где речь идет о создании единого суверенного государства, единой национальной территориально-политической системы. По мнению Д. Элейзера, "федерация предполагает учреждение единого центрального правительства, в пределах охвата которого формируется полития, а составляющие ее единицы получают право, с одной стороны, на самоуправление, с другой — на соучастие в общем конституционном управлении образованием в целом". Конфедерации представляют собой наднациональные системы и включают автономные государственные образ ования.
Исторически трудно отделить примеры федераций от конфедераций. Федерализация часто происходила через постепенную, поэтапную трансформацию наднациональных систем в более консолидированные национальные. Конфедерация в этих процессах служила промежуточной формой интегрированной наднациональной системы, в которой политическая автономия субъектов уже была ограничена требованиями возникшего между ними союза. Но при этом конфедерации или продолжали интегрироваться и превращались в единые государства — федерации, или распадались.
Федеративная модель территориально-государственного строительства не является на сегодняшний день самой распространенной. Если исходить из количества государств, то унитарные государства абсолютно преобладают, и с количественной точки зрения может быть даже интереснее анализировать степень децентрализации в унитарных государствах. В то же время федерализм является интересной, специфической моделью территориально-государственного строительства, предполагающей наиболее высокий уровень децентрализации. Кроме того, он характерен для многих крупных государств. Наконец, федерализация является развивающимся процессом, и на протяжении двух последних столетий наблюдается переход к федерализму все большего числа новых государств. В этой связи бытует тезис о "федералистской революции" как о глобальном пересмотре принципов территориально-государственного устройства.
Анализ федеративных государств с точки зрения их генезиса позволяет выделить исторические (или генетические) модели федерализации.
С исторической точки зрения классическим является тип договорной федерации. Ее формирование происходит в результате интеграции ранее автономных политий, притом не обязательно полноправных государств. Эта интеграция обычно носила оборонительный характер, поскольку политии в одиночку не могли противостоять общему врагу и нуждались в объединении усилий. В результате на свет появлялись новые государственные образования федеративного типа.
Важно отметить, что союзы государств существовали во все времена, и их нередко рассматривают в качестве прототипов федераций (например, Ахейский союз в Древней Греции). Но эти союзы носили скорее конфедеративный характер, т.е. не означали создание нового, объединенного государства. Процесс федерализации обязательно предполагает создание нового государства и не подразумевает, что интегрирующиеся политии сохраняют политическую независимость.
Европейская постфеодальная модель федеративного территориально-государственного строительства возникла на основе фрагментов Священной Римской империи. Последняя представляла собой сложное лоскутное образование из множества феодальных политий с разными политическими системами и культурной идентичностью. Развитие этой мозаичной территориально-политической системы в Западной и Центральной Европе обусловило глубокую регионализацию, превращение регионализма в политическую традицию, а региональной идентичности — в доминирующий тип политической идентичности населения. Другими словами, Священная Римская империя создала территориально дифференцированную историческую матрицу, благоприятствующую процессам федерализации в случае интеграции феодальных политий и создания ими договорных образований.
Первая историческая федерация — Швейцария как раз и представляла собой автономный союз германских феодальных политий, стремившихся объединиться друг с другом. Ее основу составили лесные кантоны — полунезависимые горные образования, которые боролись с Габсбургами. Их геополитическим ресурсом был контроль за торговыми путями, проходившими через Альпы. В этой борьбе и сложился "Вечный союз" трех кантонов, подписанный 1 августа 1291 г., который можно считать первым в истории федеративным договором (союз заключили кантоны Швиц, Ури и Унтервальден). Объединение лесных кантонов сумело разгромить Габсбургов в 1315 г., после чего в Бруннене был заключен новый союз.
Дальнейшее развитие Швейцарии как федеративной территориально-политической системы шло по пути интеграции все новых кантонов и постепенного обретения всем объединением политической независимости. В 1332 г. в конфедерацию вступил Люцерн, в 1351 г. — Цюрих, в 1352 г. — Гларус и Цуг, в 1353 г. — Берн. В 1389 г. Габсбурги уже признали существование конфедерации из восьми кантонов. В 1481 г. в союз вступили кантоны Фрибур и Золотурн.
Наряду с интеграцией все новых политий Швейцария стремилась к большей независимости. Независимость Швейцарии была окончательно признана в 1648 г. по Вестфальскому миру. Тем временем территориальное развитие продолжалось: в 1501 г. конфедерацию пополнили Базель и Шаффхаузен, в 1513 г. — Аппенцель, в результате чего возникла конфедерация 13 кантонов, существовавшая до 1798 г.
Швейцарская историческая модель федерализма характеризуется асимметрией. В ней исторически не было предусмотрено развитое общегосударственное управление, т.е. конфедеративные начала преобладали над федеративными. Был предусмотрен только периодический созыв сеймов — тагзат-цунг. Поэтому кантоны часто вступали в свои сепаратные объединения, которые появились по итогам Реформации и религиозных конфликтов. Так, в 1586 г. возник сепаратный союз католических кантонов (Швиц, Ури, Унтервальден, Люцерн, Фрибур, Цуг, Золотурн).
Первый опыт объединения альпийских политий в рамках Швейцарской конфедерации закончился вместе с созданием Наполеоном унитарной Гельветической республики в 1798 г. Однако подавить кантональное самоуправление не удалось, поскольку федеративная основа составляла сущность государства, и региональная идентичность была очень хорошо развита и укоренена. Уже Мальмезонская конституция 1802 г. предполагала ограниченное самоуправление кантонов, а в феврале 1803 г. Наполеон подписал Акт о медиации с восстановлением прежнего устройства (13 исторических кантонов и в союзе с ними Граубюнден, Ааргау, Тургау, Санкт-Галлен, Во, Тичино).
