Децентрализация

Применение этого термина нужно сопроводить оговорками. B общеупотребительном смысле децентрализация означает переме­щение функций от центра к периферии. Но в узком смысле, в том значении, которое применяет законодательство Франции и ряда других государств, децентрализация подразумевает определенную систему взаимоотношений между государством и административно-­территориальными единицами.

Децентрализация сочетает централизованное руководство и саморегулирование в местном управлении. Муниципалитеты, органы местного управления заняты одновременно и локальными, и государственными интересами; они представляют и общину, и правительство, вышестоящую администрацию.

Подобный дуализм местного управления придает статусу муниципалитетов особенные черты. Муниципалитеты имеют свойства юридического лица, или представителя юридического лица, то есть местного коллектива. Но им также свойственны и черты органа, действующего от имени и в пользу государства. Во французской теории и административно-судебной практике имеется специальный термин - "юридическое лицо публичного права". Он и обозначает правовое положение организации, которая отно­сится к государственному управлению, но и обеспечивает реали­зацию таких целей, которые выходят за пределы национальной политики, не являются собственно государственными.

При децентрализации местное управление находится не только под законодательным, финансовым и судебным контролем. Его контролируют и административными методами. Оно состоит под прямым надзором правительства и правительственных органов.

Децентрализации свойственны некоторые юридические приз­наки. B каждой стране, где децентрализация применяется, она имеет особенности, свой облик. Следует назвать наиболее очевидные признаки децентрализации:

1. Законодательство обязывает муниципалитет следовать не только закону, но и прямо вменяет ему осуществление госу­дарственной политики. Местное управление определено в законодательстве как своего рода звено государственного управ­ления;

2. Местные коллективы избирают коллегиальные предста­вительные органы (советы), которые склонны прежде всего к защите местных интересов. Ho к местной администрации, управленческому аппарату закон предъявляет особые требования, которые обеспечивают влияние государства в одном из двух вариантов:

2.1. Местные исполнительные органы не избираются населе­нием; их назначает правительство, вышестоящая административная инстанция. Получается, что местный исполнительный аппарат отделен от населения. Советы, конечно, принимают решения, которые обязательны и для исполнительных органов. Но текущее управление осуществляют агенты государства. B Норвегии, например, губернатора области (фюльке) назначает король. Местный административный аппарат также образуется без участия населения. Hapядy c губернаторами действуют и выборные советы. Они наде­лены контрольными полномочиями по отношению к губернатору, утверждают местный бюджет, принимают локальные нормативные акты и, таким образом, могут воздействовать на состояние дел в местном управлении, ставить администрацию пеpeд необходимостью учитывать интересы населения;

2.2. Местные исполнительные органы, как и советы, изби­раются населением, однако закон устанавливает их двойную подчиненность и ответственность. Так, префект японской провинции, мэр французской коммуны представляют не только избравшее их население, но и государственную администрацию. Последний, например, обязан организовать реализацию решений совета коммуны, но также он обнародует и исполняет законы, проводит пересмотр избирательных списков. Мэр участвует в проведении армейского набора, ведает записью актов граж­данского состояния и прочими делами государственного значения. Эти дела не подведомственны совету коммуны, a мэр, занимаясь ими, подчиняется только вышестоящей адми­нистрации, правительственным решениям. B США "графства традиционно выполняют некоторые государственные функции, такие как правосудие, учет собственности, общественные дороги, ведение записей (реестров) и отходят от общих целей муни­ципалитета..."

3. Возможно установление административной опеки над муниципалитетами. Административная опека осуществляется назначаемым должностным лицом, которое контролирует деятель­ность местных органов управления. Таковы префект провинции и комиссар области в Италии; комиссар правительства во французском департаменте. Правительственный агент наделен такими полно­мочиями, как право утверждать акты местных органов, затрагивающие интересы государства; право отменять или приостанавливать действие муниципальных решений, противоречащих закону или интересам государства, и направлять эти решения на пересмотр в местные советы.

Комиссару или префекту может быть предоставлено право возбуждать дела об отставке местных чиновников и даже o роспуске местных представительных и исполнительных органов, c после­дующим назначением заменяющих их временных делегаций

(комиссий) - "...комиссия проводит все обычное управление, входящее в компетенцию исполнительного комитета, и все срочные мероприятия, которые должны быть представлены на утверждение нового Совета" (ст. 128 Конституции Италии).

B осуществлении опеки участвуют также высшие государст­венные органы. B Португалии, например, актом президента, контрассигнованным в правительстве, могут быть распущены местные органы автономных областей или приостановлена их деятельность, отстранены от должности министры автономий. B 1990 г. президент Индии распустил совет союзной территории дели, a правительство республики приняло такое же решение o делийской муниципальной корпорации. При децентрализации местные органы не вполне самостоя­тельны в принятии решений. Например, если муниципальный бюджет утвержден без учета государственных потребностей и интересов, в него могут быть принудительно внесены поправки и включены статьи, предусматривающие обязательные расходы, например, на финансирование образования.

Но, конечно, децентрализация оставляет местным коллективам и их органам известную самостоятельность. Объем самостоятельности зависит от политики в области местного управления, a также способности муниципалитетов рационально пользоваться своими правами. Акты, принимаемые в пределах компетенции советов, являются решениями самого муниципалитета и обеспечивают реализацию местных интересов.

Статус опекаемого юридического лица и связанные c этим права ограничивают государство. Скажем, местные права в некоторых случаях связывают даже полномочия законодательного органа. Например, по конституционному праву Японии парламент ю1ожет издать частный закон, относящийся к какой-либо из территорий, но только в случае, если на то будет согласие жителей, которое они дадут на референдуме. Это объяснимо, поскольку любое юридическое лицо вправе рассчитывать на одинаковое отношение к себе со стороны государства. А если государство считает необходимым отойти от равноправия в отношении какого-либо из лиц, оно должно запросить согласие последнего. Для роспуска генерального совета департамента во Франции нужно получить согласие Национального собрания (парламента).

Муниципалитеты могут обратиться в суды или к административной юстиции и обжаловать действия правительственной администрации, если они нарушают муниципальные права.