2015-02-18
546
При активном участии советского юриста Г.И. Тункина Комиссия международного права ООН выработала следующее правило: "Государства - члены федеративного союза могут обладать правоспособностью заключать международные договоры, если такая правоспособность допускается федеральной конституцией и в пределах, ею установленных" <*>. Из этого видно, что речь идет не о полной правосубъектности, а о правоспособности заключать договоры в пределах, установленных конституцией. Тем не менее и в таком виде правило не было принято Венской конференцией по праву международных договоров 1968 - 1969 гг. И все же предложение Комиссии остается единственным достаточно авторитетным правилом по рассматриваемому вопросу.
--------------------------------
<*> YILC. 1966. Vol. II. P. 191.
Следует, однако, учитывать, что при реализации этого правила возникает немало юридических проблем. Федеральное законодательство может сделать невыполнимым соглашение ее субъекта. Также соглашение, заключенное субъектом, окажется невыполнимым в случае его противоречия международному обязательству федерации. Опыт показывает, что ни сами федерации, ни их иностранные партнеры, за редким исключением, не готовы на деле признать за членами федерации статус субъектов международного права даже в ограниченном виде. Непосредственное участие членов федерации в международно-правовых отношениях осложняет их. Иностранные государства предпочитают иметь дело с центральной властью.
|
|
|
При заключении многосторонних конвенций в основном по правам человека США используют так называемую федеральную оговорку, в соответствии с которой федерация берет на себя лишь те обязательства, которые не относятся к компетенции штатов. Под влиянием США оговорка была воплощена в некоторых конвенциях. Конвенция о статусе беженцев 1951 г. содержит федеральную статью (ст. 41), согласно которой в отношении статей, относящихся к юрисдикции законодательной власти субъектов федерации, "федеральное Правительство будет доводить такие статьи до внимания соответствующих властей штатов, провинций или кантонов с благожелательной рекомендацией".
Федеральная оговорка известна даже практике двусторонних договоров США. Некоторые торговые договоры, предусматривающие взаимное предоставление национального режима, содержат постановления о том, что если тот или иной штат не предоставит такой режим гражданам другой стороны, то граждане, проживающие в этом штате, не будут пользоваться на территории этой стороны таким режимом (Торговый договор с Нидерландами 1956 г.). Подобные положения ставят другую сторону в явно неравноправное положение. Неслучайно федеральная оговорка не раз вызывала протест других государств.
|
|
|
4. Российская Федерация
Конституция России относит внешнюю политику, международные отношения, международные договоры к ведению Федерации (п. "к" ст. 71). Субъекты Федерации суверенными государствами не являются и потому не обладают международной правосубъектностью, несмотря на то что в конституциях некоторых республик говорится о наличии у них суверенитета. Касаясь этого вопроса, Конституционный Суд РФ определил, что "в силу Конституции Российской Федерации республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства и наделить себя соответствующими свойствами не могут..." <*>.
--------------------------------
<*> Определение Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2001 г. // РГ. 2002. 30 янв.
Возможность осуществления субъектами Федерации международных и внешнеэкономических связей вытекает из статьи Конституции, в которой говорится о координации таких связей, отнесенной к совместному ведению Федерации и субъектов (п. "о" ч. 1 ст. 72). Субъекты поддерживают связи, а Федерация - отношения. Думается, что такое различие выражает намерение не ставить на один уровень межгосударственные отношения и международные связи субъектов.
Соответствующие вопросы достаточно четко решены Федеральным законом о координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации 1998 г. <*>. Согласно Закону, субъекты обладают в пределах своих полномочий правом на осуществление "международных и внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств...". Что же касается связей с органами власти иностранных государств более высокого уровня, то они могут осуществляться лишь с согласия Правительства РФ (п. 1 ст. 1).
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1999. N 2. Ст. 231. См. также: Суворова В.Я. Федеральный закон о координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации // Российский юридический журнал. 1999. N 3.
Предшествовавшей изданию Закона практике такие соглашения известны. Так, в марте 1998 г. Татарстан подписал Соглашение о торгово-экономическом сотрудничестве с правительством Чешской Республики. В 1994 г. Калининградская область заключила Соглашение с правительством Литвы. МИД РФ заявил, что он не признает его существования.
Согласно названному выше Федеральному закону, заключаемые субъектами соглашения не могут противоречить внутреннему праву РФ. Такие соглашения "независимо от формы, наименования и содержания не являются международными договорами" (ст. 7). Федеральные органы государственной власти не несут ответственности по соглашениям субъектов Федерации (ст. 8) <*>.
--------------------------------
<*> См. также: Федеральный закон "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" 1995 г. // РГ. 1995. 24 окт.; Правила государственной регистрации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 24 июля 2000 г.; Приказ Министерства юстиции РФ от 22 июня 2001 г. "Об утверждении Разъяснений по применению Правил государственной регистрации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации".
К совместному ведению Федерации и субъектов отнесено выполнение международных договоров РФ. Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" не предусматривает возможности заключения таких договоров субъектами РФ. Установлено, что если договор Федерации затрагивает вопросы, отнесенные к ведению субъекта, то требуется согласование с его органами (ст. 4). Субъекты вправе представлять Федерации рекомендации о заключении договоров. Решения о ратификации и прекращении договоров подлежат рассмотрению Советом Федерации, являющимся органом представительства субъектов. Последние в пределах своих полномочий обеспечивают выполнение договоров РФ (п. 3 ст. 32). Споры о компетенции между органами власти Федерации и субъектов разрешаются Конституционным Судом РФ.
|
|
|
Следовательно, субъекты РФ обладают возможностями влиять на договорные отношения Федерации. Реальное значение этих возможностей зависит от практики. Тем не менее такое положение снижает потребность субъектов в самостоятельном участии в договорах.
Анализ законодательства субъектов показывает, что вопрос об их участии в международных связях решается неодинаково. Конституция Татарстана 1992 г. определила статус республики как "суверенного государства, субъекта международного права" (ст. 61). Республика определяет свою внешнюю политику (ст. 89). Очевидно, что подобный статус выходит за рамки федеративного союза. Поэтому обоснованно в 1992 г. Конституционный Суд РФ признал, что положения Декларации о государственном суверенитете Татарстана, легшей в основу Конституции, "противоречат конституционному статусу республики в федеративном государстве" <*>.
--------------------------------
<*> ВВС. 1992. N 13. Ст. 312.
Практика Российской Федерации в общем идет по пути регулирования международных связей субъектов на федеральном уровне. Россия заключила Соглашения с Польшей о сотрудничестве региона Санкт-Петербург и регионов Польши и о сотрудничестве Калининградской области и северо-восточных воеводств Польши. Речь идет о хозяйственном и социально-культурном сотрудничестве.
В принципе, соглашения субъектов Федерации обладают тем же статусом, что и соглашения иных частей государства. Но есть и отличие. Состоит оно в том, что субъекты Федерации обладают более широкой компетенцией. Поэтому содержание их соглашений затрагивает и более важные вопросы. Соответственно, законодательство уделяет этим соглашениям особое внимание. Тем не менее международные связи субъектов РФ частноправового характера регулируются гражданским правом. Согласно ГК РФ, "Российская Федерация не отвечает по обязательствам субъектов Российской Федерации". Субъекты не отвечают по обязательствам друг друга и обязательствам Федерации (ст. 126 ГК).
|
|
|
Конституция РФ предусматривает заключение соглашений между Федерацией и субъектами относительно статуса последних (ч. 5 ст. 66; ч. 2 ст. 78) и предполагает заключение соглашений между субъектами. Возникает вопрос о применимости международного права к таким соглашениям и связям между субъектами в целом. Опыт других федераций показывает, что такие соглашения рассматриваются как акты внутреннего права, которое регулирует и упомянутые связи. Что же касается норм международного права, то они могут применяться в этом случае по аналогии в рамках конституционного права. Нельзя забывать, что нормы международного права отражают многовековой опыт регулирования межгосударственных отношений.
Комиссия международного права ООН признала, что "соглашения между двумя штатами - членами федеративного государства обладают определенным сходством с международными договорами и в некоторых случаях определенные принципы права договоров применялись к ним по аналогии. Однако такие соглашения действуют в правовом режиме конституции" <*>.
--------------------------------
<*> YILC. 1962. Vol. II. P. 164.
Это подтверждается и Конституцией РФ, согласно которой статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики (ч. 1 ст. 66). Это относится и к статусу правовых актов республики, включая ее соглашения. С другой стороны, международное право является частью правовой системы страны и в таком качестве может применяться и к соглашениям субъектов с учетом их специфики и, разумеется, в рамках Конституции.
Показателен в этом плане опыт ФРГ, в которой международное право также является частью права страны. Федеральный конституционный суд в 1973 г. констатировал решающую роль Конституции в регулировании отношений между субъектами федерации и вместе с тем определил, что там, где такое регулирование отсутствует, отношения между государствами - членами федерации регулируются нормами международного права.
Соглашения федерации с субъектами и последних между собой - новое для нашего государства явление. Они могут стать важным и специфическим источником внутреннего права. Использование в этих целях опыта международного права представляется вполне целесообразным.
§ 7. Международное признание
1. Общие положения
Государства являются довольно устойчивыми образованиями. Тем не менее и в их судьбе бывают перемены. Образуются новые государства. Наиболее массовый случай - образование десятков новых независимых государств в результате распада колониальной системы. В других случаях происходит распад государств и образование на их территории новых государств. Новейшие примеры - СССР и Югославия. В связи с этим возникает вопрос о положении новых государств и о реакции международного сообщества на их возникновение. Важная роль здесь принадлежит институту международного признания.
По теме этого института имеется богатая литература. В отечественной науке он был основательно исследован профессором Казанского университета Д.И. Фельдманом. Несмотря на все это, и ныне доктрина далека от единства. Объясняется это прежде всего тем, что данный институт особенно тесно связан с политикой, а также тем, что с переменами в международной системе меняется его содержание. Поэтому едва ли можно удивляться тому, что попытка Комиссии международного права ООН кодифицировать относящиеся к институту нормы так ничем и не завершилась. Решающую роль в регулировании признания играют основные принципы международного права, а также практика государств и международных организаций.
Следует учитывать, что признание имеет широкое распространение в международно-правовых отношениях. Вспомним, что оно создает нормы обычного права. Государства признают юридические факты и ситуации, действия. В значительном числе случаев признание является молчаливым. Такое положение облегчает юридическое оформление межгосударственных отношений, в которых правотворчество отличается сложностью. В случае непризнания правовых последствий поведения или ситуации государство должно заявить протест.
Среди всех видов признания особое значение имеет признание государств и правительств.
2. Признание государств
Относительно юридического значения признания для нового государства существует две теории: конститутивная и декларативная. Согласно первой, признание конституирует, порождает международную правосубъектность государства, превращает фактическое состояние в юридическое. В последние годы число сторонников этой теории начало расти. При обосновании своих взглядов они ссылаются на необходимость усилить контроль международного сообщества в отношении вновь образуемых государств <*>.
--------------------------------
<*> См., напр.: статья профессора Гейдельбергского университета Х. Хилльгрубера "Принятие новых государств в международное сообщество" (EJIL. 1998. N 3).
Декларативная теория исходит из того, что государство обретает правосубъектность в силу самого факта своего образования, независимо от признания. Признание лишь декларирует факт образования нового государства. Эта теория находит достаточное основание в современном международном праве.
В силу принципа суверенного равенства все государства юридически равны независимо от времени их образования. Каждое государство обязано уважать правосубъектность других государств. Поэтому вновь образованное государство становится субъектом международного права в силу самого факта создания суверенного образования. На него распространяется действие норм общего международного права. Разумеется, новое государство само должно признавать и соблюдать эти нормы.
В Уставе Организации американских государств читаем: "Политическое существование государства не зависит от признания его другими государствами. Даже до своего признания государство имеет право на защиту своей целостности и независимости, на обеспечение своей безопасности и процветания..." (ст. 9).
Такова юридическая сторона вопроса. Нельзя вместе с тем не учитывать, что фактическое пользование правами зависит от признания нового государства субъектом международного права другими государствами. Признание государства представляет собой односторонний акт, которым государство признает факт образования нового государства и тем самым его международно-правовую субъектность. Любые правоотношения возможны лишь в том случае, если участники признают друг друга в качестве субъектов права.
В литературе и, пожалуй, в практике преобладает мнение, согласно которому признание целиком зависит от воли признающего государства. Вместе с тем некоторые видные юристы (Г. Лаутерпахт, Б. Ченг) полагают, что существует обязанность признать государство, если оно удовлетворяет необходимым требованиям. Для подобного мнения есть определенные основания. Согласно Уставу ООН, государства должны развивать дружественные отношения. Отказ в признании считается недружественным актом. Принцип сотрудничества обязывает государства сотрудничать независимо от существующих между ними различий.
Каковы же необходимые требования? Устав ООН предъявляет следующие требования к государствам, желающим вступить в члены ООН: миролюбие, принятие обязательств по Уставу, способность выполнять эти обязательства (ст. 4). Думается, что с соответствующими изменениями эти требования применимы и к признанию государств.
Следовательно, для полноправного участия в международных правоотношениях государство должно отвечать определенным требованиям, которые обнаруживают тенденцию к расширению. Согласно принципу неприменения силы, созданное в результате агрессии государство не может быть признано законным образованием. Примером могут служить государства, созданные гитлеровской Германией на завоеванных территориях.
В качестве общего правила признание государства является полным и окончательным. Такое признание называют признанием де-юре. Оно не может быть условным, т.е. предоставляемым при условии выполнения определенных требований. Оно не может быть отозвано <*>.
--------------------------------
<*> Однако в 1931 г. Япония отобрала признание у Китая, заявив, что он перестал быть "организованным народом".
Порой процесс становления государства затягивается, например, в результате гражданской войны. В таких случаях может быть предоставлено признание временное, ограниченное - признание де-факто. Оно обычно сопровождается установлением полуофициальных отношений без юридического оформления и может быть отозвано. Объем такого признания меняется от случая к случаю.
Форма полного признания (де-юре) может быть явно выраженной или подразумеваемой. В первом случае речь идет о соответствующем заявлении, ноте, в которых четко выражено намерение признать де-юре. Обычно также сообщается о желании установить дипломатические отношения. Актами подразумеваемого признания является установление дипломатических отношений, заключение двустороннего договора.
Участие в многостороннем договоре или в международной организации не означает полного признания. Признание представляется в пределах, необходимых для выполнения договора или функционирования организации. Оно прекращается с прекращением договора или выходом из него. Речь идет о специализированном признании.
Признание имеет большое политическое значение для нового государства, укрепляя его позиции в международной системе, открывая перед ним возможности сотрудничества. Оно делает его полноправным членом международного сообщества, открывает возможности реализации своих прав во взаимоотношениях с другими государствами.
В Уставе Организации американских государств говорится: "Признание означает, что признающее государство признает новое государство как юридическое лицо со всеми правами и обязанностями, которые как для одного, так и для другого вытекают из международного права" (ст. 13).
В результате признания законодательные, административные и судебные акты нового государства должны признаваться органами признавшего государства.
3. Признание правительств
Признание вновь образованного государства означает признание и его правительства. В некоторых случаях оба вида признания имеют одинаковые последствия. Так, после образования советского государства многие иностранные государства признали советское правительство. Это рассматривалось и как признание государства.
Вопрос о признании правительства возникает в случае создания правительства неконституционным путем, в результате революции, переворота. При конституционной смене правительства вопроса о признании не возникает. Признание правительства означает, что признающее государство рассматривает данное правительство законным и единственным представителем государства в международных отношениях.
Признание правительства нередко используется для оказания давления на новое правительство. Порой судьба правительства зависит от признания. Особенно показательна в этом плане дипломатическая история стран Латинской Америки. Неслучайно именно в этом регионе появилась в 1930 г. доктрина Эстрада, названная по имени министра иностранных дел Мексики, который заявил, что признание означает вмешательство во внутренние дела других государств и что его страна будет ограничиваться поддержанием или прекращением дипломатических отношений.
Другую концепцию воплотила сформулированная в 1907 г. доктрина Тобара - эквадорского дипломата. В стремлении противодействовать постоянным переворотам Тобар заявил, что латиноамериканские страны должны, пусть косвенно, осуществлять вмешательство: "Такое вмешательство может по крайней мере принять форму отказа в признании любого правительства де-факто, созданного революционным путем вопреки конституционному режиму". В 1963 г. эта доктрина была поддержана Президентом Венесуэлы Р. Бетанкуром.
Современная практика все чаще придерживается того, что решающим условием признания правительства является эффективность его власти. США формулируют свою позицию следующим образом: "Установление официальных отношений с законным правительством любого государства, коль скоро это правительство осуществляет эффективный контроль на своей территории и способно брать и выполнять международные обязательства" <*>.
--------------------------------
<*> Заявление представителя Госдепартамента // New York Times. 1990. March 12.
Растущее число государств (Великобритания, США, Бельгия, Австралия и др.) отказываются от практики заявлений о признании правительств, ограничиваясь установлением или отказом от установления дипломатических отношений. Правда, суть дела от изменения формы признания не меняется. Но в целом такого рода практика обоснованна: смягчается роль иностранного государства как судьи в деле оценки законности правительства.
Вместе с тем обнаруживается тенденция к усилению контроля со стороны международного сообщества. Достаточно вспомнить роль ООН в обеспечении непризнания расистского режима в Южной Родезии. В Латинской Америке "доктрина Бетанкура" исходит из необходимости воздерживаться от признания правительств, пришедших к власти путем насилия, а не путем свободных выборов и не уважающих права человека. Близкие взгляды высказываются и в Африке.
Свержение демократически избранного правительства в Сан-Томе и Принсипи в 1995 г. было осуждено ООН, Организацией африканского единства и рядом государств. США заявили, что видят в этом "решимость международного сообщества оказать давление в целях полного восстановления демократии в Сан-Томе и Принсипи". США приостановили действие Соглашений об оказании помощи этому государству.
Аналогичные меры предпринимались и ранее некоторыми государствами. После свержения в Чили правительства Альенде Швеция и Финляндия соответственно в 1973 и 1974 гг. расторгли заключенные с этой страной Соглашения о финансовом и экономическом сотрудничестве. Нельзя, однако, не заметить, что подобная практика не стала массовой.
Парижская хартия для новой Европы 1990 г. признала демократическую форму правления единственно приемлемой. Есть основания полагать, что этот принцип получит признание. Без демократии невозможно обеспечить мир, равноправное сотрудничество, международный правопорядок.
Признание правительства не должно быть преждевременным или бесконечно затягиваться, так как это может служить формой вмешательства во внутренние дела или способом оказания давления.
Как и в случае с государством, признание правительства может быть фактическим и юридическим. Первое используется в тех случаях, когда новое правительство не отвечает требованиям, необходимым для его окончательного признания, например его власть в стране еще не утвердилась в достаточной мере. Между тем интересы иностранного государства требуют установления с ним определенных связей, например, для защиты своих граждан или имущества.
Фактическое признание является временным, предварительным и может быть отозвано. Последствия фактического признания в каждом случае различны. Иногда они весьма близки к полному признанию. Примером может служить признание Великобританией правительства КНР в период длительного непризнания его западными державами.
Юридическое признание правительства окончательно и не может быть отозвано. Правда, практике известны редкие случаи отозвания. Как фактическое признание, так и юридическое имеют обратную силу, распространяются на правовые акты признаваемого правительства, изданные до признания.
Считается, что только юридически признанное правительство может претендовать на государственное имущество за рубежом, например архивы, банковские вклады, недвижимое имущество.
Перед судами возникает нелегкая задача определения того, в какой мере они могут допустить акты непризнанного правительства, не вступая в противоречие с политикой непризнания. Диапазон широк: от отказа признавать такого рода акты до частичного признания, прежде всего в случаях, когда это требуется для защиты законных интересов и прав физических и юридических лиц. Право предъявлять судебные иски за непризнанным правительством не признается.
Непризнание правительства, в принципе, не препятствует его участию в многосторонних договорах. Вопрос о его участии в международных организациях решается по правилам соответствующей организации.
Особым видом признания является признание правительства в эмиграции. Такие правительства не осуществляют эффективного контроля на территории государства, их способность брать и выполнять международные обязательства ограниченна. Признание должно предоставляться лишь в случае незаконного, насильственного изгнания правительства иностранным государством. В годы Второй мировой войны это явление было весьма распространено. В эмиграции оказались правительства Норвегии, Польши, Бельгии, Чехословакии, территории которых были оккупированы гитлеровской Германией.
В случае неправомерной иностранной оккупации территории страны представительство в международных отношениях осуществляется законным правительством в эмиграции, а не органами, созданными оккупантом.
4. Иные виды признания
В случае иностранной оккупации зачастую создаются органы руководства национальным сопротивлением, а следовательно, возникает проблема отношения к ним со стороны других государств. Объем и последствия признания в таком случае весьма различны.
Для иллюстрации сошлемся на французский опыт в годы Второй мировой войны. В 1942 г. правительства СССР и Великобритании признали сформированный де Голлем Французский комитет национального освобождения единственным органом, обладающим правом организовывать участие в войне французских граждан и французских территорий и представлять их интересы. Речь шла о признании органа военного руководства. Право участвовать в политических соглашениях и даже в совместных декларациях союзников за Комитетом не признавалось. Лишь после образования Временного правительства и после передачи под его управление внутренней зоны Франции в 1944 г. его признали СССР, США, Великобритания. После этого с Временным правительством были заключены договоры, в том числе весьма важные политические. СССР заключил договор о союзе и взаимной помощи сроком на 20 лет.
Довольно обширной была практика признания органов национального освобождения в годы деколонизации. Порой признание носило коллективный характер и осуществлялось международными организациями. Так, Лига арабских государств и немалое число правительств многие годы признают Организацию освобождения Палестины законным представителем палестинского народа.
Истории гражданских войн прошлого известны случаи признания восставшим и воюющим (или воюющей стороной). Они имели место тогда, когда интересы иностранного государства были связаны с территорией, контролируемой вооруженными силами, ведущими борьбу с правительством.
Признание восставшим означало, что признающее государство признает факт восстания против правительства и не будет рассматривать повстанцев как вооруженных преступников. Признающие государства нередко заявляли о признании за повстанцами определенных прав, например права убежища, права на получение гуманитарной помощи.
Несколько более широким является признание воюющим. В этом случае на восставших распространяется международное гуманитарное право практически в том же объеме, что и на государства, включая нейтралитет. Условием признания является наличие значительной территории государства, устойчиво контролируемой повстанцами, и эффективное командование вооруженными силами, обеспечивающее соблюдение воинской дисциплины и норм международного гуманитарного права.
В связи с изменениями в международном гуманитарном праве, признавшем за восставшим населением и за партизанами определенный статус, оба вида признания перестали использоваться.
§ 8. Правопреемство государств
1. Общие положения
В ходе истории бывают случаи, когда одно государство делится на два или более новых, когда два государства или более объединяются в одно новое, когда на части территории государства создается новое государство, когда одно государство входит в состав другого, когда часть территории одного государства переходит к другому. Во всех этих случаях возникает вопрос о влиянии изменений на международные обязательства, о судьбе собственности или, иначе говоря, о правопреемстве.
Правопреемство - это переход прав и обязанностей в результате смены одного государства другим в несении ответственности за международные отношения какой-либо территории.
