Тема 9. Антимонопольное регулирование

В истории антимонопольной политики России выделяется несколько этапов. Такое разделение обусловлено прежде всего различными этапами формирования рыночной экономики в России.

Современный этап экономического развития России ставит новые задачи перед органами государственного управления. Решающая роль и обеспечении устойчивого экономического роста и конкурентоспособности российских товаров на мировых рынках отводится активной экономической политике. Поощрение инвестиционной активности российских компаний, стимулирование экспорта, адресная помощь отдельным фирмам -- все это воздействует как на экономику страны в целом, так и на структуру рыночных отношений в рамках отдельных отраслей и регионов. Однако довольно частым "побочным" результатом экономической политики выступает тенденция к монополизации продуктовых и финансовых рынков компаниями -- целевыми объектами экономической политики. Для предотвращения или хотя бы смягчения антиконкурентных последствий подобных государственных мероприятий развитые страны выработали комплекс мер, называемых политикой поддержки конкуренции. Она включает как антимонопольное регулирование (с запретительными и разрешительными функциями), так и более сложные действия государства по развитию и поощрению конкуренции на отдельных рынках. В этой связи возникает вопрос: в какой степени антимонопольная политика России справляется со своими функциями поддержки конкурентных начал в экономике? Право на конкуренцию и реализацию конкурентных принципов в России основывается на конституционных принципах свободного перемещения товаров, услуг, финансовых средств и свободы экономической деятельности (п. 1 ст. 8 Конституции РФ) и на конституционном праве граждан на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (п. 1 ст. 34 Конституции РФ). Право на конкуренцию предпринимателя было предусмотрено еще законом "О предприятиях и предпринимательской деятельности" (1990 г.), в соответствии с которым (ст. 20) гарантировались Розанова Н. Эволюция антимонопольной политики России: проблемы и перспективы. // Вопросы Экономики №5, 2005. - С. 117.:

- равное право доступа всех субъектов предпринимательской деятельности к рынку, к материальным, финансовым, трудовым, ин-формационным и природным ресурсам, равные условия деятельности предприятий независимо от вида собственности и их организационно-правовых форм;

- свободный выбор предпринимателем сферы деятельности предприятия в пределах, установленных законодательством.

Тем самым основы конкурентной политики были заложены в механизме реализации экономической политики, что составляет не-плохой фундамент и для сегодняшнего согласования двух видов государственного влияния на экономику. Вместе с тем в процессе реализации экономической и антимонопольной политик выявились сложности, обусловленные их взаимодействием. Отчасти это было связано со слабой проработанностью инструментов как одной, так и другой политики, отчасти - с отсутствием должной степени координации между ними даже на этапе планирования соответствующих мер.

Трудности реализации антимонопольной политики в России в первую очередь были вызваны тем, что антимонопольное регулирование но своей природе базируется на рыночных отношениях и не включает инструментария, пригодного для создания рыночных отношений -- задачи, которую приходилось решать антимонопольным органам в России с начала реализации конкурентной политики. Поэтому эффективность антимонопольного регулирования напрямую зависела и зависит от взаимодействия антимонопольной и других видов экономической политики в большей степени, чем в зарубежных странах. В России меры по антимонопольному регулированию стали предприниматься в условиях, когда конкурентного рынка и рыночных отношений не было вообще, антимонопольная политика тогда рассматривалась как часть политики разгосударствления и создания рыночных отношений. Первая версия Федерального закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" была принята в мае 1991 г. В целом для его разработки использовались зарубежные модели (в частности, западноевропейские законы). Зарубежные страны играли также заметную роль в подготовке соответствующих кадров, помогая антимонопольным органам делать первые шаги. В отличие от многих других реформ антимонопольные институты создавались и развивались довольно быстро и гладко с наименьшим сопротивлением со стороны промышленных кругов России Розанова Н. Эволюция антимонопольной политики России: проблемы и перспективы. // Вопросы Экономики №5, 2005. - С. 118..

На первом этапе реформ цели экономической политики не только определяли нормативные положения зарождающейся антимонопольной политики, но и доминировали при практическом осуществлении последней, даже в ущерб ей самой. Конкурентная политика сводилась к государственному антимонопольному контролю и разработке реестра действий, подлежащих запрету.

Трудности согласования экономической и конкурентной политики были также связаны с чрезвычайно ограниченным представлением антимонопольных органов о конкурентных процессах. Так, в докладе ГКАП 1995 г. концентрация производства отождествляется с негативными монопольными эффектами, а деконцентрация трактуется как главный способ борьбы с монополизмом. А в действительности сам по себе уровень концентрации, да и монопольное положение могут не сопровождаться злоупотреблениями со стороны хозяйствующих субъектов.

Узкая ориентация ГКАП на деконцентрацию и демонополизацию как главные (если и не единственные) способы активации конкуренции означала разработку программ антимонопольного регулирования, в которых не было места согласованию целей с другими видами экономической политики, которые в тех условиях неизбежно сопровождались бы повышением концентрации на отдельных рынках. В силу этого сама антимонопольная политика становилась противоречивой, зачастую подменяя собственные задачи целями промышленной политики. Например, в докладе ГКАП 1995 г. указывается, что "целью антимонопольной политики на рынке сырой нефти является повышение конкурентоспособности продукции нефтедобывающих предприятий на внутреннем и мировом рынках..." Государственный доклад «О развитии конкуренции на рынках РФ на федеральном и региональном (местном) уровне». - С. 60-61.. Причем данная цель зафиксирована в разделе предложений по развитию конкуренции, а среди мероприятий, содействующих повышению конкурентоспособности отрасли, называются такие, как льготное кредитование инвестиций и снижение налогового бремени, меры, создающие неравные условия конкуренции для хозяйствующих субъектов.

Кроме того, политика приватизации, проводившаяся в основном без консультаций со стороны антимонопольных органов, имела противоречивые последствия в аспекте формирования механизма конкуренции. С одной стороны, разукрупнение предприятий привело к увеличению числа рыночных агентов, конкурирующих между собой на одних и тех же товарных рынках. С другой, в процессе приватизации проявились тенденции к усилению концентрации капитала путем приобретения одними и теми же хозяйствующими субъектами акций, паев, долей в уставном капитале ликвидируемых предприятий.

В начале 1990-х годов предпринимались неоднократные попытки регулировать цены всех предприятий, включенных в Реестр монополистов. Государственные органы намеревались в принудительном порядке вернуться к прежним хозяйственным связям между предприятиями на основе чисто административных мер принудительной реорганизации предприятий и снятия директоров с занимаемых должностей. Антимонопольная политика использовалась в качестве административной формы контроля над государственными предприятиями в интересах экономической политики.

Таким образом, на первом этапе развития антимонопольного регулирования сложилось довольно нечеткое разграничение сфер деятельности и полномочий между антимонопольной и экономической политиками. Одна политика нередко вмешивалась и подменяла собой другую, выполняя не свойственные ей функции и неся на себе не характерные для нее виды ответственности. Это во многом предопределило пассивный характер антимонопольной политики. Поскольку па мерном этапе реформ главным направлением являлась демонополизация экономики на уровне страны в целом, то промышленная политика разгосударствления и приватизации взяла на себя функции борьбы с монополиями. Антимонопольное регулирование на практике оказалось вне сферы деятельности антимонопольной политики, которая вначале носила главным образом формально-законодательный характер. Этим объясняется, в частности, и то, что антимонопольная политика ограничивалась в основном государственным регулированием ценообразования Розанова Н. Эволюция антимонопольной политики России: проблемы и перспективы. // Вопросы Экономики №5, 2005. - С. 120..

Неудачным примером антимонопольного регулирования на данном этапе является государственное регулирование цен и тарифов на продукцию и услуги предприятий-монополистов. Согласно постановлению Правительства РФ от 11 августа 1992 г., регулирование устанавливалось в виде абсолютного верхнего предела (лимитная цена), предельного размера рентабельности (процентный лимит) и предельных коэффициентов изменения цен. Данное регулирование стимулировало рост издержек предприятий и снижало их заинтересованность в развитии производства, в повышении конкурентоспособности своей продукции. Осуществление этой меры конкурентной политики противоречило целям экономической политики, подрывало базу налогообложения и не способствовало развитию конкуренции на рынках. Произвольный выбор предприятий, попадающих в категорию "монополистов", сокращал действенность ценового инструмента регулирования и во многих случаях делал его избыточным. В 1994 г. действие постановления не было возобновлено.

Второй этап развития антимонопольного регулирования начинается в 1994-1995 гг., когда были приняты постановления правительства РФ "О Государственной программе демонополизации экономики и развитии конкуренции на рынках Российской Федерации " (1994) и Федеральный закон "О естественных монополиях" (1995). Эти нормативные акты определили долгосрочную стратегию развития антимонопольного регулирования и придали ему необходимую системность и организованность.

По мере того как экономическая политика России смещалась с макро- на микроуровень, наблюдался соответствующий сдвиг акцентов и в антимонопольной политике. В этот период общие принципы антимонопольного регулирования были распространены на особые сферы экономики - финансовые рынки, страхование, банковскую сферу, отрасли естественных монополий. Антимонопольная политика начинает переходить от регулирования товаропроводящей сети к контролю производственных процессов. Так, в докладе ГКАП 1997 г. подчеркивается, что "задачей ГКАП России является не только устранение необоснованного ограничения конкуренции при движении товаров, но и в инвестиционном процессе" Розанова Н. Эволюция антимонопольной политики России: проблемы и перспективы. // Вопросы Экономики №5, 2005. - С. 121..

Но чем более детализированными становятся нормативные документы антимонопольного регулирования, тем в большей степени интересы антимонопольных органов пересекаются с интересами промышленных и отраслевых ведомств. Например, закон "О естественных монополиях" предполагает ограничение конкуренции в определенных сферах деятельности. Данное положение может породить более сложные отраслевые эффекты, чем реализация общей нормы конкурентного законодательства, а следовательно, требует более тщательного учета интересов отраслевых регуляторов, чем обычное конкурентное право. И хотя в нормативных документах этого периода (как впрочем, и позлее) отсутствует тезис о согласованности двух разных видов политики, осуществление конкурентной политики в отдельных отраслях и на отдельных рынках подводит к осознанию необходимости взаимных консультаций.

В 1995 г. были внесены определенные изменения и в Закон "О конкуренции...". В антимонопольной политике России начинает преобладать количественный подход к антиконкурентным действиям. Доминирующее положение фирмы на рынке определяется выраженными количественными критериями: фирмы с долей рынка до 35% исключаются из списка потенциальных нарушителей; фирмы с рыночной долей, превышающей 65%, признаются доминирующими и подверженными "искушению" злоупотреблением монопольным положением; фирмы с долями рынка между 35 и 65% занимают промежуточное положение -- в этом случае антимонопольные органы обязаны доказать наличие злоупотреблений и монополистических намерений. Формализация критериев рыночной власти помогает осмыслить ситуации, когда требуется антимонопольное вмешательство государства с позиции объективности и непредвзятости, что помогает практической работе территориальных органов антимонопольного комитета.

Основным достижением второго этапа можно считать начало обособления антимонопольного регулирования как самостоятельной политики со своими специфическими объектами, субъектами и инструментарием., отличными от методологии экономического политики, хотя и имеющими точки соприкосновения. Важность конкурентной политики отражена на самом высоком уровне: соответствующие изменения вносятся в Гражданский кодекс РФ (ч. 1).

Особую роль в этот период сыграла разработка правил добросовестной конкуренции применительно к отдельным сферам хозяйственного оборота, в частности, принятие закона "О рекламе" (1995 г.). Спецификация видов поведения фирм, которые допустимы и недопустимы на рынках России, определение требований к рекламе и указания на случаи надлежащей и ненадлежащей рекламной деятельности способствовали более четкому пониманию цивилизованной конкуренции, что помогало реализации целей экономической политики на данном этапе - удовлетворение внутреннего спроса за счет качественных отечественных товаров. Закон "О рекламе" был нацелен на достижение сбалансированности интересов различных субъектов экономики, а значит, на гармонизацию целей конкурентной и промышленной политик.

Началом третьего этапа в развитии антимонопольного регулирования в России можно считать август 1998 г., когда после финансового кризиса изменились ориентиры и методы экономической по мини, и пришло понимание того, что антимонопольная политика может как способствовать, так и препятствовать проведению и эффективной и экономической политики. Признанием значимости антимонопольною регулирования можно считать повышение статуса регулирующего органа: в 1998 г. Государственному комитету по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур был придан статус министерства, а в 1999-2000 гг. ГКАП был преобразован в Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.

В этот период антимонопольная политика активизируется в рамках ее защитной функции. Появляется новая редакция Закона "О конкуренции...", дополненная многочисленными случаями запрета тех или иных действий фирм. Однако из всех дополнений и изменений в новой редакции по-прежнему лишь две статьи (ст. 17 и 18) касаются поведения фирм ex ante (регулирование слияний и поглощений и регулирование приобретений акций компаний), причем в большинстве случаев применение данной статьи носит уведомительный, а не предупредительный характер. Политика демонополизации полностью передается в ведение органов антимонопольного регулирования. Тем самым начинается процесс разграничения полномочий экономической и конкурентной политик. Углубляются представления о предмете анти-монопольной политики во многом благодаря потребностям, экономической политики. Так, демонополизация как одно из направлений антимонопольного регулирования должна охватывать теперь не только региональные, но и межрегиональные товарные рынки.

Конкурентное законодательство развивается применительно к новым сферам регулирования. В 1999 г. был принят закон "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг", определивший основные направления конкурентной политики в данной сфере.

В 2002-2001 гг. появляется большое число подзаконных правовых актов (постановления Правительства РФ, приказы МАП РФ), нацеленных на дальнейшее укрепление регулирования отдельных видов деятельности в рамках финансовых рынков. Данные документы разрабатывались и реализовывались исключительно МАПом, хотя, согласно закону "О конкуренции..." (ст. 21), и другие ведомства имеют непосредственное отношение к проведению антимонопольной политики (ЦБР, федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие регулирование на рынке ценных бумаг и на рынке страховых услуг, и др.). Участие в реализации антимонопольных мер этих заинтересованных ведомств остается под вопросом, их стратегические интересы никак не формулируются. Поэтому по форме они пассивно соглашаются с теми мероприятиями, которые предлагает МАП, а на деле их политика в ряде случаев вступает в противоречие с антимонопольным регулированием. Во многом именно отсутствием полномасштабной координации усилий различных ведомств и МАП объясняется недостаточный уровень развития конкуренции на финансовых рынках Розанова Н. Эволюция антимонопольной политики России: проблемы и перспективы. // Вопросы Экономики №5, 2005. - С. 127..

В 2000-2003 гг. антимонопольная политика отходит от преимущественно ценового регулирования и начинает осуществлять мониторинг общего состояния дел на рынке. Приходит понимание того, что "высокий уровень цены и неуклонное повышение ее само по себе еще не является результатом монополистических действий изготовителя продукции, то есть монопольным завышением цены, а только в случае, если это повышение получено в результате злоупотребления изготовителем своим доминирующим положением". Тем самым расширяются инструменты конкурентной политики, что создает хорошую основу для согласования ее мер с инструментами экономической политики. Однако до сих пор в деятельности МАП сохраняется представление о том, что демонополизация и приватизация -- это одно и то же, и демонополизация рассматривается как главное направление антимонопольного регулирования. Но демонополизация представляет собой одномоментное мероприятие краткосрочного характера и нельзя ею подменять все содержание антимонопольного регулирования. Это свидетельствует о том, что пока нет должной четкости в разграничении сфер и инструментов антимонопольного регулирования, конкурентной политики и экономической политики.

С 2004 г. начинается новый этап развития антимонопольного регулирования. В рамках административной реформы государственных органов управления создается Федеральная антимонопольная служба (ФАС), задачей которой является не только и не столько антимонопольное регулирование, сколько развитие полноценной политики поддержки конкуренции. ФАС проводит политику, направленную на участие антимонопольных органов в формировании государственной промышленной политики в России, в то время как экономическая политика пока еще в недостаточной степени ориентируется на согласование с конкурентной политикой.

Но, несмотря на значительные подвижки в разработке мер антимонопольной политики, она в реальности по-прежнему носит пассивный характер. Как показывает практика, все без исключения антимонопольные дела фиксируют реакцию антимонопольных органов на возникновение той или иной ситуации. Выявление нарушений происходит только по жалобам самих субъектов. Если жалоб нет, то и монопольных эффектов как бы не существует, хотя реальные нарушения в деятельности конкурентного механизма уже могут иметь место.

Задание: изучение материала по теме и ответить на вопросы: