2015-04-17
1435
Экологическое законодательство России представляет собой сравнительно новую область права, основанную на Конституции РФ, комплексных законах («Об охране окружающей природной среды», «Об экологической экспертизе», «О санитарно- эпидемиологическом благополучии населения» и др.) и отраслевых законах, т.е. регулирующих деятельность отдельных отраслей (Земельный кодекс, закон «О недрах», Водный кодекс, закон «Об охране атмосферного воздуха» и др.).
Кроме федерального законодательства источниками экологического права служат законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, международные договоры, акты Президента и Правительства, акты министерств и иных государственных органов исполнительной власти. Изучение экологического права – предмет усилий юристов, поэтому далее будет дан лишь самый краткий обзор основополагающих законов – «Об охране окружающей природной среды» (ОПС) и «Об экологической экспертизе».
11.6.1. Общая характеристика закона РФ
«Об охране окружающей природной среды»
Данный закон принят 19 декабря 1991 г. Верховным советом России и содержит 94 статьи, объединенные в 15 разделов.
Раздел 1 (ст. 1-10) описывает задачи, систему и основные принципы природоохранной деятельности и устанавливает компетенцию всех органов власти, начиная с законодательных и кончая органами местного самоуправления. Поскольку именно органы местного самоуправления наиболее близки к гражданам и предприятиям, перечислим основные их обязанности (ст. 10).
К их ведению относятся:
ü определение основных направлений охраны ОПС города, разработка экологических программ;
ü учет и оценка состояния ОПС, природных ресурсов, объемов отходов производства предприятий независимо от формы собственности и подчиненности;
ü планирование, финансирование, материально-техническое обеспечение природоохранных мероприятий;
ü координация деятельности экологических служб предприятий, организаций, учреждений независимо от их формы собственности и подчинения;
ü организация экологической экспертизы и контроля;
ü выдача разрешений на отдельные виды природопользования, выбросы и сбросы вредных веществ, захоронение отходов;
ü принятие решений об организации, приостановлении, прекращении экологически вредной деятельности;
ü обеспечение населения необходимой экологической информацией, экологическое воспитание, образование, просвещение;
ü разрешение споров.
Раздел 2 (ст. 11-14) «Право граждан на здоровую и благоприятную ОПС» устанавливает права и обязанности, как граждан, так и общественных экологических объединений, дает систему государственных гарантий прав граждан и объединений.
Раздел 3 (ст. 15-24) «Экологический механизм охраны ОПС» устанавливает некоторые главнейшие принципы и задачи позволяющие сочетать эксплуатацию природных ресурсов и их сохранение. Потребление ресурсов ОПС производится только в пределах лимитов, также как и выбросы и сбросы. Использование ресурсов является платным. Устанавливаются налоговые, кредитные и иные льготы при внедрении малоотходных и ресурсосберегающих технологий, нетрадиционных видов энергии. Нанесенный вред подлежит возмещению. Средства, взимаемые за загрязнение среды, перечисляются в бесспорном порядке: 90% на специальные счета внебюджетных экологических государственных фондов, организованных согласно ст. 20 на местном, краевом (областном), республиканском и федеральном уровнях. Оставшиеся 10% средств поступают в бюджет РФ.
Экологические фонды образуются также за счет других источников, например, полученных в виде дивидендов, процентам по вкладам, банковским депозитам, от долевого использования собственных средств фонда в деятельности иных юридических лиц; сумм, полученных по искам о возмещении вреда и штрафов за экологические правонарушения. Собранные средства направляются: 60% – на реализацию местных программ; 30% – в республику, край, область; 10% – в федеральный фонд. Расходуются средства фондов на оздоровление ОПС, строительство очистных сооружений, компенсацию вреда, научные исследования и т.д. Экологические фонды освобождены от налогообложения (ст. 24).
Раздел 4 (ст. 25-34) «Нормирование качества ОПС». Приведен порядок установления и основные требования к нормативам качества ОПС. Численные значения показателей не приводятся, даются только принципы их определения.
Раздел 5 (ст. 35-39) «Государственная экологическая экспертиза». Установлен принцип обязательности экспертизы и ответственность за невыполнение требований заключения государственной экологической экспертизы.
Раздел 6 (ст. 40-44) «Экологические требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов».
Раздел 7 (ст. 45-57) «Экологические требования при эксплуатации предприятий, сооружений, иных объектов и выполнении иной деятельности». Устанавливается обязанность предприятий соблюдать утвержденные и внедрять экологически безопасные технологии, добиваться надежной и эффективной работы очистных сооружений, проводить мероприятия по охране земель, недр, вод, лесов и иной растительности, животного мира, воспроизводству природных ресурсов. Захоронение, выбросы и сбросы вредных веществ допускается только на основе специальных разрешений в пределах установленных лимитов. Выбросы сверх нормативов могут служить основанием для ограничения, приостановления или прекращения деятельности предприятия по предписанию государственной экологической организации, санитарно-эпидемиологического надзора, профессионального союза с одновременным прекращением финансирования предприятия банковским учреждением.
Раздел 8 (ст. 58-59) «Чрезвычайные экологические ситуации». Зоной чрезвычайной экологической ситуации признается участок территории, где происходят устойчивые отрицательные изменения в ОПС, угрожающие здоровью населения, состоянию экосистем, генофонду животного и растительного мира.
Зоной экологического бедствия признается территория, где произошли глубокие необратимые изменения ОПС, повлекшие существенное ухудшение здоровья населения, нарушение равновесия в экосистеме, деградацию флоры и фауны. Работа предприятий, загрязняющих ОПС, в обеих зонах прекращается. Проводятся мероприятия по восстановлению ОПС за счет, прежде всего собственников предприятий, а также из бюджетов субъекта федерации и федерального бюджета.
Раздел 9 (ст. 60-67) «Особо охраняемые природные территории и объекты». Устанавливается статус государственных природных заповедников, парков, памятников природы; зеленых, курортных и лечебно-оздоровительных зон.
Раздел 10 (ст. 68-72) «Экологический контроль». Устанавливаются виды контроля: государственный, производственный, общественный. Перечислены полномочия должностных лиц органов государственного контроля, в частности, они имеют право:
ü посещать предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности и подчинения;
ü проверять работу очистных сооружений, лабораторий и приборов контроля;
ü выдавать разрешения на право выброса, сброса, размещения вредных веществ;
ü назначать государственную экологическую экспертизу, контролировать выполнение заключения этой экспертизы;
ü привлекать в установленном порядке виновных к ответственности;
ü принимать решение об ограничении, приостановлении или прекращении вредной деятельности.
Раздел 11 (ст. 73-77) «Экологическое воспитание, образование, научные исследования». Установлено, что экологическое образование и воспитание является обязательным, всеобщим, комплексным непрерывным, а руководящие работники обязаны иметь необходимую экологическую подготовку, без которой они не могут заниматься работой, связанной деятельностью, оказывающей вредное воздействие на ОПС.
Раздел 12 (ст. 78-80) «Разрешение споров в области охраны ОПС». Споры между предприятиями могут решаться специально созданной комиссией из представителей законодательной власти субъекта федерации и предприятий, арбитражными судами или судами общей юрисдикции.
Раздел 13 (ст. 81-85) «Ответственность за экологические правонарушения». Должностные лица и граждане несут дисциплинарную, административную, либо уголовную, гражданско-правовую и материальную ответственность. Предприятия – административную и гражданско-правовую.
Раздел 14 (ст. 86-91) «Возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением». Вред, причиненный общей или частной собственности, а также ОПС в целом, должен возмещаться в полном объеме добровольно или по решению суда. При определении величины вреда здоровью граждан учитывается: степень утраты трудоспособности, необходимые затраты на лечение, затраты на уход за больным, упущенные профессиональные возможности, затраты на изменение места жительства и т.д.
Раздел 15 (ст. 92-94) «Международное сотрудничество в области охраны ОПС». Декларируется верховенство международных договоров над внутренним законодательством, устанавливаются основные принципы внутренней и внешней экологической политики. Следует отметить, что часть этих принципов была закреплена затем в международных документах и даже в Уставе ООН.
11.6.2. Общая характеристика
закона «Об экологической экспертизе»
Данный закон был принят в декабре 1995 г. В нем дается следующее определение: «Экологическая экспертиза – установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и допустимости реализации объекта экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на ОПС и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы» (ст. 1). Объектами государственной экологической экспертизы (ГЭЭ) служат:
ü проекты правовых актов нормативного и ненормативного характера;
ü проекты комплексных и целевых федеральных программ;
ü все виды градостроительной и строительной документации: ТЭО, проекты строительства, реконструкции, технического перевооружения, консервации и ликвидации предприятий и иных объектов независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и формы собственности;
ü проекты технической документации на новую технику, технологию, материалы, вещества, сертифицируемые товары и услуги;
ü проекты международных договоров и т.д. (полный перечень дан в ст. 11, 12, 21).
Основополагающим в Законе служит принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной деятельности (ст. 3). Это означает, что на заказчике лежит бремя доказательства экологической безопасности намечаемой деятельности. Экспертиза должна установить:
· Соответствие намечаемой деятельности требованиям нормативных актов по охране ОПС.
· Полноту оценки масштабов воздействия намечаемой деятельности на ОПС.
· Допустимость намечаемой деятельности с точки зрения безопасности ОПС.
· Достаточность предусмотренных мер по охране ОПС.
В зависимости от масштаба и значения объекта экспертизы последняя может проводится либо на федеральном уровне, либо на уровне субъекта федерации (ст. 11, 12). Статьей 19 предусмотрено участие граждан и общественных организаций в работе по проведению ГЭЭ, а также органов местного самоуправления (ст. 9). Заключение ГЭЭ не может быть условно-положительным: заключение с замечаниями, требующими доработки документации, является отрицательным (ст. 18). Положительное решение имеет юридическую силу только на срок, определенный органом, проводившим ГЭЭ. Если после ГЭЭ в документацию вносились изменения, заключение теряет силу (ст. 18).
В «Законе о ГЭЭ» значительное место нашли статьи, определяющие порядок проведения общественной экологической экспертизы, в ходе которой общественность получает тот же комплект документации, что и орган, проводящий ГЭЭ (ст. 14, 22). В политически развитом обществе подобный вид экспертизы зачастую ценится более высоко, чем «мнение независимых экспертов». У нас в стране общественная экспертиза, проводится редко в силу слабости экологических общественных объединений, несмотря на то, что такая экспертиза является практически единственным механизмом контроля за органами власти.
11.7. Экологическая концепция России.
Прогнозы экологического состояния
На конференции ООН 1992 г. в Рио-де-Жанейро прозвучал вывод о том, что нынешняя рыночно потребительская модель, действующая в ряде стран, стремительно ведет к гибели всего человечества. Эта модель неустойчивого развития, характеризующаяся бездумной разработкой и потреблением природно-энергетических и сырьевых ресурсов биосферы.
Учитывая высокую энерго- и ресурсоемкость промышленного производства в России, низкий уровень культуры производства и пренебрежение экологическим законодательством, необходимо трансформировать всю социальную и политическую организацию управления и разработать новую экологическую доктрину, концепцию, в интересах выживания будущих поколений россиян.
11.7.1. Причины необходимости разработки
новой экологической концепции РФ
Необходимость разработки новой экологической концепции Российской Федерации – ноосферного пути развития – диктуется следующими причинами:
1. До последнего времени в России вообще отсутствовала какая-либо государственная политика в области экологии. Такое положение вещей становится недопустимым в период перехода к рыночным отношениям, когда экологические и экономические интересы вступают в особо острые противоречия.
2. Условия выживания человека диктуют переход его на ноосферный путь развития. Впервые термин «ноосфера» ввел в обращение академик В.И. Вернадский, понимая под этим разумно управляемое развитие человека, общества и природы, переход всего человечества в новую эпоху – ноосферу. Фундаментом ноосферного развития является понимание того, что человек является частью природы и обязан подчиняться ее законам. Переход к ноосферному развитию – единственный путь спасения современной цивилизации от гибели.
3. Существует необходимость приведения норм экологического права Российской Федерации в соответствие с нормами международного права, что предполагает освоение и восприятие российской наукой и правом наиболее эффективных международных концепций и идей в области охраны окружающей среды.
4. Основные положения новой экологической концепции РФ должны стать основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти РФ и ее субъектов, органов местного самоуправления, предпринимателей и общественных объединений по обеспечению комплексного решения проблем сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей среды. Эти положения должны явиться базой для разработки долгосрочной государственной политики, обеспечивающей устойчивое экономическое развитие страны при соблюдении экологической безопасности общества.
