Исторический опыт землеустройства в России

Каждому типу социальной организации, уровню развития производительных сил соответствуют определенные земельные отношения, обусловленные господствующей формой собственно­сти на землю и другие средства производства, порождающие, в свою очередь, специфические формы и содержание земле­устройства.

Изучение истории землеустройства позволяет лучше понять его природу, закономерности развития и благодаря этому, найти эффективные пути его совершенствования в современных условиях.

Земля является естественной основой, первой материальной предпосылкой и условием процесса производства.

В первобытном обществе это соединение и приспособление носило относительно случайный характер, заключаясь в раз­граничении сфер использования земель для различных целей. Люди жили небольшими группами, главным образом за счет собирания пищи и охоты, которые осуществлялись коллективно, при помощи простейших орудий. В ряде случаев между отдельными группами происходили столкновения, так как большое количество людей не могло прокормиться на ограни­ченной территории; это стимулировало освоение новых земель. Господствовала общинная собственность на средства производ­ства, которая соответствовала примитивному характеру произ­водительных сил. Орудия труда были настолько слаборазвиты­ми, что возможность борьбы с силами природы и хищными животными в одиночку исключалась; отсюда вытекала необхо­димость коллективного труда, общей собственности на землю и другие средства производства, а также и на продукты труда.

С появлением собственности отдельных семей, общин и кланов, развитием разделения труда между пастушескими и земледельческими племенами появилась необходимость отграни­чивать земли, то есть устанавливать границы используемых территорий. Сначала для этого применялись естественные рубежи (реки, озера, границы угодий, балки и другие элементы рельефа), позднее — специально устраиваемые знаки и пометки, устанавливаемые на межах (камни, столбы и другое).

По мере формирования института частной собственности, развития государственной организации, интенсификации земле­делия соединение и взаимоприспособление земли, других средств производства и живого труда превращается в разно­видность сознательной деятельности людей, в целенаправленную организацию использования земли. Эта деятельность, первоначально называемая землемерными работами, или межеванием, с течением времени и превратилась в то, что сейчас называется землеустройством.

Необходимость землемерных работ возникла в глубокой древности. Народы Индии, Египта, Греции, Ближнего Востока за много веков до нашей эры делили земельные массивы на части, вели строгий учет земель, осуществляли различные измерения в целях строительства каналов, возведения соору­жений, производили отграничения и обмеры земель, учет ее качества с целью более равномерного налогообложения.

Основу земельного строя в средние века составляли собственность феодалов (дворян, духовенства и др.) на землю и надельное крестьянское землепользование, носившее, как правило, наследственный характер. За пользование землей крестьяне платили ренту — отработочную (барщину), продукто­вую (оброк) и денежную. Государство охраняло исключительное право собственности феодалов на землю и всячески способст­вовало ее укреплению, жестоко подавляя выступления крестьян.

Землеустройство в средние века уже носило государственный характер и было связано в первую очередь с учетом (кадастром) земель, их разделением между землевладельцами и отграничением (установлением и закреплением границ земельной собственности).

С развитием капитализма землеустроительные действия стали приобретать все более регулярный характер и были направлены не только на укрепление прав земельной собственности, но и на организацию использования земель в крупных товарных хозяйствах с целью применения прогрессивных систем земле­делия, новых высокопроизводительных машин и механизмов.

В процессе использования земли люди вступают в опреде­ленные отношения, связанные с владением и пользованием землей; основу их составляет право собственности на землю. Система общественного и государственного устройства, харак­теризующаяся определенными земельными отношениями и соответствующей организацией их регулирования, определяет земельный строй общества. Государство, так или иначе, воздействуя на земельный строй, проводит земельную полити­ку, которая осуществляется различными мерами — правовыми, экономическими, организационными.

Правовые меры всегда содержат элемент обязательности, принуждения. Они регулируют земельные отношения на основе земельного законодательства, судебного и административного права.

Экономические меры стимулируют развитие земельных отношений на основе налогообложения, кредитования, целевого финансирования, субсидирования, планирования использования земель и так далее.

Организационные меры обеспечивают развитие земельных отношений путем создания различного рода коопе­ративов, товариществ, подготовки квалифицированных кадров, оказания помощи в материально-техническом снабжении, транс­порте, содействия переселению в районы нового освоения земель и тому подобное.

Землеустройство и межевание в России хV - начала xx в.

Наиболее известными и крупномасштабными работами, связанными с укреплением прав земельной собственности, организацией землевладения в дореволюционной России, кото­рые можно отнести к землеустроительным действиям, были:

- писцовые описания,

- генеральное,

- специальное межевания,

- поземельное устройство и землеустройство на основе земельных реформ 1861 и 1906 гг.

Писцовые описания (межевания), проводившиеся в эпоху Московского государства (XV—XVII вв.), были необходимы для правильной постановки поместной системы; тем самым укреп­лялась государственная власть за счет раздачи земель служи­лым и военным людям в пользование. Поместное землевла­дение было временным; земля предоставлялась лишь на срок военной или гражданской службы. Оно дополняло вотчинное землевладение, при котором земля находилась в полной собственности ее владельца. Термин «поместье» впервые встречается в одной из жалованных грамот 1407 г.

Значительные площади в то время занимали также монастырские, церковные, дворцовые и государственные земле­владения, которые постоянно расширялись.

В XIV в. большинство крестьян в России были лично свободными; они владели своими наделами, выплачивая князьям определенную подать. Однако в XV—XVII вв., пользуясь экономической слабостью крестьян, при поддержке феодального государства крупные землевладельцы постепенно захватили их земли, а крестьяне перешли на положение крепостных.

Писцовые описания, проводимые под руководством Помест­ного приказа — государственного учреждения, ведавшего земель­ными делами, были необходимы не только для учета и описания земель, но и для закрепления права собственности феодалов на землю. Через приказ, который вел даточные книги, где записывалось, кому, где и за какую службу давались земли в поместное владение, регулировались земель­ные отношения. Поскольку при описаниях проводилась и перепись населения, тем самым создавалась база для закре­пощения крестьян.

Описания проводились писцовыми партиями, назначаемыми Поместным приказом; границы земель отмечались постоянными признаками (названием живых урочищ, рек, болот).

Генеральное межевание проводилось в период с 1765 по 1861 г. в целях технического и юридического оформления дворянского землевладения и обеспечения его точных границ. Вызвано это было тем, что землевладение в первой половине XVIII в. было крайне запутанным. Дворянские земли законным образом не были оформлены, что вносило неясности при их купле, продаже, завещании, дарении, а также при пользовании различными угодьями (водопоями, лесами, дорогами и др.). Многие землевладения располагались чересполосно, имели не­правильные очертания границ, вклинивания и другие недостат­ки.

Генеральное межевание осуществлялось на основании пра­вительственного манифеста, опубликованного 19 сентября 1765 г., который предусматривал закрепление всех земель, фактически находившихся во владении того или иного лица, при условии отсутствия споров с соседями. В противном случае необходимо было представить документы, удостоверяющие право владения на спорные участки. Межевание проводилось по инициативе государства и носило обязательный характер: работы велись землемерными партиями, которые подчинялись губернским межевым конторам. Руководство и надзор за межевыми конторами, а также разрешение земельных споров, которые не решались в губерниях, вела московская Межевая канцелярия.

Кроме того, при сенате была образована межевая экспедиция — высший специальный орган по проведению гене­рального межевания и последняя инстанция по спорным судебно-межевым делам. Таким образом, для осуществления земельной политики государством был создан специальный аппарат (межевая служба), который проводил в жизнь его интересы в области землевладения.

При генеральном межевании использовались самые точные для того времени измерительные приборы. Велось оно по так называемым дачам — выделяемым участкам земли, отграничи­ваемым в натуре. В процессе межевания приходилось выполнять большой объем землемерных работ, требующих специальных знаний. Квалифицированных кадров не хватало, поэтому к межеванию привлекались все лица, знающие основы землемерия и геодезии. С 1779 г. кадры землемеров начала готовить Землемерная школа, преобразованная в 1819 г. в Землемерное училище, на базе которого в 1835 г. был организован Межевой институт (впоследствии — Московский институт инже­неров землеустройства, ныне — Государственный университет по землеустройству).

Специальное межевание проводилось в первой половине XIX в. Оно «имело цель» повысить интенсивность помещичьего хозяйства и обеспечить развитие рыночного оборота земли. Дело в том, что генеральное межевание не устраняло всех противоречий в землевладениях; поэтому общие дачи генераль­ного межевания разверстывались на дачи отдельных землевла­дельцев по их просьбе и за их счет. Осуществлялось специальное межевание очень медленно из-за длительных тяжб землевладельцев и стоило дорого. Все работу проводились, начиная с 1806 г., через уездных землемеров. В конце концов правительство было вынуждено принять экономические санкции для ускорения межевания; так, по закону 1842 г. всем кредитным учреждениям запрещалось выдавать ссуды под неразмежеванные имения. В это же время был ограничен залог чересполосных владений, приняты меры по удешевлению межевых работ в генеральных дачах.

Поземельное устройство реформы 1861 г. было прямо связано с развитием капитализма в России. Крепостной строй препятствовал прогрессу земледелия, росту его товарности и интенсивности. Обострение классовой борьбы в деревне, радикальные буржуазно-демократические и буржуазно-нацио­нальные преобразования в Европе и Америке вынудили царское правительство пойти на отмену крепостного права, и начать крестьянскую реформу.

Цель реформы заключалась в том, чтобы, освободив крестьян от личной зависимости и передав в их собственность или владение часть помещичьих земель, повысить их заинтересованность в увеличении производства сельскохозяйственной продукции. Первоначально крестьянам передавалась часть помещичьих земель за барщинные и оброчные повинности. Затем, после подписания с помещиком сделки о выкупе земли, крестьяне становились ее собственни­ками. Выкуп осуществлялся только с согласия помещиков, которые старались затянуть этот процесс.

В ходе поземельного устройства крестьян, освобождавшихся от крепостной зависимости, проводились следующие работы:

- установление размера земельного надела и повинностей с него;

- составление уставных грамот; определение размеров выкупных платежей; отвод земельных наделов в натуре; разверстывание и отграничение крестьянских земель от помещичьих владений.

Для проведения землеустроительных действий по разграни­чению крестьянских наделов помещики могли приглашать частных землемеров за свой счет или же проводили перечис­ленные мероприятия сами.

После отмены крепостного права в России сохранился класс помещиков, державший в своих руках рычаги государственной власти и огромные земельные богатства. Обезземеливание крестьянства ускорилось, ухудшилось его землепользование. Хотя реформа и способствовала преобразованию экономики страны на капиталистической основе, обилие крепостнических пережитков в деревне тормозило развитие сельского хозяйства:

К началу XX в. назрела необходимость в новых, более решительных аграрных реформах.

Столыпинская аграрная реформа началась сразу после революции 1905 г. Ее главной целью была постепенная ликвидация крестьянской общины и переход к частной земельной собственности.

Общинное землевладение, основанное на многополосном мелком натуральном крестьянском хозяйстве и постоянных переделах земли, давно уже стало тормозом для развития сельского хозяйства. Имущественное расслоение деревни, появ­ление большого числа «крепких хозяев» требовали постоянного, независимого от переделов владения землей, а применение машин и прогрессивных систем земледелия — укрупнения участков, ликвидации чересполосицы и других недостатков землепользования. В этих условиях правительство перешло от привычной политики охраны общины к ее полному разрушению за счет насаждения индивидуальной собственности на надельных крестьянских землях, снятия ограничений на размер крестьян­ского землевладения, продажи крепким «кулацким» хозяйствам удельных и казенных земель в единоличное владение.

В целях развития индивидуального крестьянского хозяйства правительство П.А. Столыпина организовало крупномас­штабные землеустроительные мероприятия по устранению внутриселенной чересполосицы путем образования хуторов и отрубов. Это потребовало больших затрат.

Устройство хуторов и отрубов при новом землеустройстве происходило путем как добровольного, так и принудительного разверстывания кадельной крестьянской земли на старопахотных землях, а также в процессе переселения крестьян в восточные районы страны.

Столыпинская реформа привела к определенным успехам в сельском хозяйстве. Ускорились темпы капитализации земледелия. Шире стали применяться новые машины и орудия труда, прогрессивные системы ведения хозяйства, увеличились посев­ные площади (особенно технических культур). Причем если в первые 3 года рост производства сельскохозяйственной продук­ции был незначительным вследствие коренной ломки хозяйства, то в последующем он существенно увеличился. Так, общий сбор хлеба в 1904—1910 гг. по сравнению с 1895—1900 гг. возрос на 19%, в 1911—1912 гг. — на 34%.

В 1913 г. валовой сбор зерновых в России на треть превышал суммарный урожай в основных странах — экспортерах зерна — Аргентине, Канаде и США, вместе взятых. За границу вывозилось 600—700 млн. пудов хлеба ежегодно; кроме того, на долю России приходилось 50 % мирового экспорта яиц и около 80 % мирового производства льна. В 1913 г. за рубеж было вывезено 5,8 млн. пудов молочных продуктов, главным образом животного масла.

Завершить намеченные аграрные преобразования не удалось: они были прерваны первой мировой войной, а затем революцией 1917 г.

Анализ основных этапов землеустройства в дореволюционный период позволяет сделать следующие основные выводы:

1. Во всех общественно-экономических формациях землеуст­ройство является орудием в руках государства, которое призвано укреплять право собственности на землю, организо­вывать использование земли и ее распределение, проводить в жизнь земельную политику государств;

2. Преследуя первоначально чисто технические и юридические цели по измерениям, отводам, отграничению земель и закреплению прав земельной собственности, землеустройство в последующем перерастает в сложное социально-экономическое явление. Экономические интересы землевладельцев и земле­пользователей не ограничиваются только закреплением их прав, возникают также вопросы, связанные с плодородием, местопо­ложением земель, их конфигурацией, составом угодий и др.

Социально-экономическая сущность землеустройства проявля­ется не только в отношениях по использованию земли, но и в конкретных формах земельного устройства или организации территории, в которых эти земельные отношения реализуются. Например, отношения собственности на землю проявляются в различных типах землевладения и землепользования (поме­щичье, вотчинное, крестьянское и др.). Землеустройство, где бы оно ни осуществлялось, всегда приобретает организацион­но-хозяйственное содержание и производственное значение, что предопределяет и его влияние на экономику хозяйств.

3.Землеустройство как инструмент экономической и аграр­ной политики государства подкрепляется, как правило, другими экономическими, организационными и техническими мерами: инвестиционной политикой, экономическим стимулированием, содействием переселению, целенаправленным проведением ме­лиорации земель и так далее.

Вопросы:

1. Основные причины возникновения землеустройства.

2. Меры воздействия государства на земельные отношения.

3. Виды землеустроительных работ в России в дореволюционный период, их главное содержание.

4. Основные выводы о сущности землеустройства.