Формирование гражданских институтов

II. Наличие негосударственных структур (гражданских институтов), образованных гражданами по собственной инициативе как результат использования имеющихся личных свобод – второй сущностный признак гражданского общества.

Формирование густой сети гражданских союзов в развитых западных странах происходило постепенно по мере созревания общественного сознания и заняло довольно длительный исторический период. В России же этот процесс проявления общественной активности происходил в очень сжатые исторические рамки.

В западных странах деятельность общественных организаций происходит в обществе с уже сложившимися, развитыми рыночными отношениями и демократическими формами правления. В России общественные организации участвуют в формировании этих отношений. И в этом также существенная разница процесса.

Численная волна общественной активности за годы перестройки выросла и по данным Общественной палаты[179] на 1 октября 2006 года число некоммерческих организаций (НКО) составило 359 020, правда, постоянно реально действующих организаций насчитывается только 70 000. В Докладе Общественной палаты РФ «О состоянии гражданского общества в России»[180], отмечается, что «их число довольно быстро увеличивается. Так, с начала 2001 г. оно возросло на 34%. В расчете на 1000 жителей в нашей стране приходится 2,5 зарегистрированных НКО. В сравнении с другими постсоциалистическими странами это относительно высокий показатель. Так, в Польше на 1000 жителей приходится 1,4 НКО, в Болгарии - 1,1, однако в Чехии данный показатель составляет 5,5.

Уже можно говорить о том, что некоммерческий сектор приобрел относительную устойчивость. По данным, собранным в ходе специальных обследований, основу сектора составляют организации, существующие достаточно длительное время: 56% активно работающих организаций - более 10 лет, а 77% - более 5 лет.

Наиболее распространенная форма негосударственных некоммерческих организаций - общественные и религиозные организации (объединения). Их доля в общем числе НКО - 50,6%. Доли других форм существенно меньше: 24% приходится на потребительские кооперативы, 9% составляют фонды, 7% - некоммерческие партнерства, 5% - автономные некоммерческие организации и т.д.».

Выявлено 26 основных видов деятельности организаций, к их числу отнесены те, которыми занимается хотя бы 1% обследованных объединений. Причем 12 видов деятельности распространены особенно широко: они характерны для 13% и более организаций. Преимущественно это деятельность социальной направленности. Широко представлена образовательная, а также научно-исследовательская деятельность. Ею занимается практически половина объединений (46%).

С точки зрения объектов деятельности, российские НКО ориентированы, прежде всего, на детей и молодежь (30% обследованных некоммерческих организаций), а также на учебные заведения, учащихся, научных работников (22%).

Также по данным Доклада, к 2002 году доля НКО в формировании ВВП составила около 1%. Небольшая, на первый взгляд, доля тем не менее, представляет собой значимую величину, что становится очевидным при сравнении с весом, например, некоторых отраслей российской экономики или отдельных регионов. В частности, объем продукции и услуг некоммерческих организаций по состоянию на 2002 г. в 1,6 раза превышал объем продукции всей легкой промышленности страны и был сравним с объемом продукции отрасли жилищное хозяйство.

В то же время, сопоставление доли НКО в ВВП России и европейских стран, США, и даже ряда развивающихся стран оказывается не в пользу России. В частности, в ряду 23 стран, взятых для сравнения, Россия по состоянию на 2002 г. с показателем в 2,1% заняла лишь 21-е место. Причем отставание России от лидеров рейтинга (Нидерландов, где доля НКО в ВВП составляет 15,3%, Израиля с 12,6%), а также других стран "первой десятки" (Ирландии, США, Великобритании, Бельгии, Австралии, Аргентины, Японии, Испании с показателями 4-8,4%) многократно. Сопоставима же по вкладу в экономику страны роль российских НКО с Бразилией, Словакией, Мексикой, Румынией (0,3-1,5% ВВП).

На фоне роста объема деятельности НКО отмечается неоднозначная динамика его финансового положения. Так, объем денежных поступлений некоммерческим организациям увеличился по сравнению с 2000 годом более чем в 3,5 раза и составил в 2005 году почти 255 млрд. рублей. Но вместе с тем в последние два года мы видим замедление темпов развития этого сектора и отчасти ухудшение условий его функционирования. Сегодня мы можем оценить ресурсы, поступающие в распоряжение НКО, в интервале от 0,5% до 1% ВВП России. С учетом численности вовлеченных в НКО граждан (10-15 млн. чел.) и численности самих НКО (359 тыс.) такое ресурсное обеспечение следует признать очень низким, не обеспечивающим в достаточной мере реализацию тех целей, ради которых граждане объединяются. Например, в развитых странах вовлеченность в НКО больше в 2-2,5 раза, но размер средств, которыми гражданские организации располагают, значительно выше даже в расчете "на одного вовлеченного" - до 5-7% ВВП.

Хроническая слабость российского сектора НКО объясняется тем, что, если не считать негосударственные пенсионные фонды, он практически не имеет постоянных источников доходов от капитала и в этом отношении полностью зависит от текущего поступления средств.

По данным исследования РОМИР, бюджетные средства составляют 29% финансирования НКО. Формирование 20-30% средств НКО из бюджетных источников довольно типично для постсоциалистических, а также развивающихся стран. Однако во многих индустриально развитых странах удельный вес государственных и муниципальных средств в финансировании НКО гораздо выше. Так, в Бельгии он составляет 76%, во Франции – 57%, в Германии – 64%.

Опора на те или иные источники финансирования во многом определяет характер и приоритетные направления деятельности НКО. В частности, организации, получающие средства из федерального, региональных или местных бюджетов, а также внебюджетных фондов, чаще других реализуют программы, направленные на социальную защиту и помощь, работу с молодежью, организацию досуга и массовых мероприятий, развитие культуры, религии.

Приоритетные виды деятельности НКО, получающих средства из-за рубежа, - образовательная и научно-исследовательская деятельность, издательство и реклама, правозащитная, информационная, консультационная деятельность, а также работа по поддержанию самих НКО.

Профиль деятельности НКО, которые живут в основном на средства коммерческих организаций, - благотворительная, гуманитарная помощь, деятельность в сфере здравоохранения, а также общественно-политическая работа, содействие развитию системы местного самоуправления.

За счет членских взносов чаще всего ведется работа по оказанию правовой помощи, развитию местного самоуправления, деятельность в сфере развития экономики, предпринимательства.

Наконец, собственная хозяйственная деятельность НКО чаще, нежели другие источники финансирования, позволяет им заниматься издательством и рекламой, а также экспертно-аналитической работой.

В Докладе общественной палаты формулируется следующая задача: необходимо найти средства, финансовые и налоговые инструменты, способные обеспечить к 2010-2012 гг. рост финансирования некоммерческого сектора до 1,5% ВВП, что в реальном выражении означает увеличение финансирования в 1,8 раза. Целесообразно к 2010 г. довести объем государственных грантов НКО через соответствующие фонды до 25-30 млрд. руб. При этом привлекать в эти фонды и средства частных доноров, постепенно увеличивая их долю в финансировании проектов. Через 10 лет частных поступлений в фонды должно стать больше, чем бюджетных.

Успех развития деятельности НКО во многом зависит от их продуктивного взаимодействия с органами власти. Эта сфера деятельности пока остается весьма проблемной, несмотря на то, что 2/3 НКО согласны с тем, что между государством и НКО должны существовать партнерские отношения. Политика взаимодействия государства с гражданским обществом нуждается в существенной конкретизации, разъяснении и, главное, в более последовательном проведении в жизнь. На федеральном уровне, по мнению Общественной палаты, этому призвано способствовать, в частности, создание общественных советов при органах исполнительной власти. Хотя отдельные госорганы создавали подобные советы ранее в инициативном порядке, в целом это новое явление, лишь получающее распространение. К началу 2007 г. общественные советы были созданы при 6 из 16 федеральных министерств, 7 из 33 федеральных агентств, 8 из 35 федеральных служб. В процессе создания находятся советы при 10 министерствах, одном агентстве и 6 службах.

Особое место в этом взаимодействии структур гражданского общества и государства принадлежит, с одной стороны, правозащитным организациям, с другой - экспертному сообществу. Правозащитные организации сильны своими региональными сетями, кооперацией и опытом работы в коалициях и партнерствах. Большой вклад в дело укрепления защиты прав в России вносят Совет при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека и деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, при котором работает экспертный совет из видных представителей российского правозащитного движения.

Однако следует отметить, что экспертная деятельность НКО подчас чрезмерно смыкается с лоббистской и политтехнологической активностью. В перспективе нужна сеть аналитических центров, которые будут, в том числе вместе с Общественной палатой, работать над конкретными направлениями экспертной оценки секторальных политик и стратегии страны в целом.

И, наконец, необходимо сказать, что развитие НКО в России зависит не только от внешних факторов (ментальные трансформации россиян, взаимодействие с властями, финансирование, наличие правового поля, обеспечение информирования населения), но и от усилий самих активистов некоммерческих организаций. В Докладе Общественной палаты фиксируется три основные проблемы. Во-первых, наблюдается перекос в сложившейся схеме функционирования некоммерческого сектора: артикуляция интересов и их представительство в органах власти рассматривается в качестве первостепенной задачи, а оценке удовлетворенности населения уделяется недостаточно внимания. Во-вторых, демократические по своему духу и сути, общественные структуры порой оказываются в безраздельной и часто авторитарной "власти" лидера. И, в-третьих, сами представители НКО указывают на наличие кадровой проблемы в их среде. Например, согласно обследованию, проведенному в Омске, 42-45% общественников отмечают низкий профессионализм и активность самих НКО в качестве одного из главных препятствий для нормальной работы с властями.

Обобщая представления о состоянии гражданского общества в России, Общественная палата делает вывод: «Естественный, устойчивый путь гражданского общества - это развитие конкретных, местами даже приземленных социальных инициатив, включающих ясную связь с личным интересом участников и с их возможностями делать, а не говорить, добиваться результата собственными усилиями, а не ждать его от начальства». Однако подчеркивается, что в целом «еще не выработано обоснованное и широко принятое представление об особенностях и путях развития гражданского общества в России. Получение таких знаний - перспективная задача»[181].

Еще одним проявлением негосударственной активности являются политические партии. Политические партии призваны выступать универсальным посредником между обществом и государством, обеспечивая, с одной стороны, легитимность власти, с другой – контроль над деятельностью государства с целью защиты прав и свобод граждан. Партии должны выполнять функцию обратной связи между государством и обществом, артикулируя интересы общества, и обеспечивая тем самым их учет при принятии решений.

В реальности же российские партии не выполняют ни одной из названных функций, считает исследователь данной проблемы А.Н. Кулик.[182] Можно доказать этот вывод на примере последнего десятилетия. В 1992 году 49 % населения России не испытывало симпатий ни к одной из партий, а еще 40 % ничего не знали об их деятельности. В феврале 2007 года, по данным Левада-центра[183], не симпатизируют ни одной из существующих партий 40% и 10% затруднились с ответом.

Низкая популярность партий объясняется исследователями тем, что весь процесс преобразования в России стал средством сохранения своих позиций советской партийной номенклатурой: более 75 % современной политической и 61 % бизнес-элиты вышли из ее состава.[184] Средний класс не вырос в своем составе и не окреп, зато резко увеличилась маргинальная среда, состоящая из обедневших людей. Партийная реформаторская деятельность не находила понимания в этой среде, а вот популистские агрессивные призывы обычно имели реальный отклик. В таких условиях политические партии не смогли стать массовыми.

Кроме того, деятельность партий в Думе россияне по-прежнему не считают влиятельной. По данным Левада-центра[185], в марте 2007 года индекс влияния Госдумы (2,99) и политических партий (2,67) находятся в конце рейтинга влиятельных общественных сил и практически не улучшаются со временем.

Как видим, поле деятельности гражданских союзов в процессе становления гражданского общества в России является проблемным. А, следовательно, оно может быть предметом всеобщего обсуждения. И, конечно, такое обсуждение весьма уместно организовать в СМИ в свете описанных проблем. Как это реально происходит в российских СМИ, мы проанализируем в последующих параграфах.