Государственная служба во Франции

Действующее сегодня во Франции законодательство о гражданской службе есть итог реформ, которые начались сразу же после освобождения страны после второй мировой войны. Хотя понятие «чиновник» употребляется сегодня для всех лиц, состоящих на службе в органах государственного управления, но в строго юридическом смысле оно значительно уже. По существу, оно относится только к служащим гражданской «публичной» службы. Понятие «чиновник» и «государственный служащий» не различаются.

«Закон об общем статусе чиновника» действует с 1946 г. Он регламентирует структуру гражданской службы и систему оплаты труда чиновников. В 1959 г. Ордонанс внес не значительное число поправок, но они все направлены на то, чтобы усилить иерархическое подчинение чиновников власти.

Закон 1946 г. ввел в систему гражданской службы понятие «кадр», означающее объединение всех должностей, занятых гражданскими служащими одинакового ранга. Другими словами, это понятие охватывает положение группы людей, занимающих аналогичные должности. Во Франции существует кадр директоров, куда входят директора всех департаментов, кадр контроля, который объединяет всех инспекторов, и т.д.

Помимо этого существует понятие класс чиновников. Всего классов четыре, в понижающем иерархическом порядке они обозначены буквами A, B,C и D. На класс А возлагаются функции выработки управленческих решений и указаний. Он составляет 20% общего числа чиновников административно - государственного управления. Класс В выполняет задачу реализации этих установок. В него входит около 40 % чиновников. Класс С занят специализированным исполнением и охватывает 32% чиновников. Класс D включает технических работников, которые являются простыми исполнителями. Французские администраторы отмечают, что между двумя последними классами трудно провести какое-либо существенное разграничение.

Ни Закон 1946 г., ни Ордонанс 1959 г. не охватывает всю гражданскую службу Франции. Установленный ими статус чиновника не применяется к нескольким категориям государственных служащих: судьям, военным, сотрудникам государственных служб промышленного и торгового характера, полиции. Таким образом, наряду с основным статусом чиновника во Франции существуют еще частные статусы чиновников перечисленных выше категорий.

Согласно законодательству, лицо не может быть назначено на гражданскую должность:

• • - если не имеет французского гражданства;

• • - не обладает гражданскими правами и не удовлетворяет требованиям хорошего морального поведения;

• • - нарушает законодательство о военной службе.

Последнее требование на практике сводится к следующему: кандидат должен либо завершить военную службу, либо быть освобожден от нее.

Теоретически отбор кандидатов на должности производится на основе единого критерия – способности выполнять возложенные на них обязанности. Это определяется оценкой профессиональной квалификации. Существует Инструкция 1946 г, устанавливающая круг обязанностей и утверждающая необходимый образовательный уровень для каждого класса.

Конкурсные экзамены в класс А направлены на выявление обширных общих и технических знаний и должны оставить уверенность в том, что кандидат имеет достаточные интеллектуальные способности и твердый характер. Необходим также диплом об окончании высшего учебного заведения.

Кандидат для поступления в класс В должен уметь определят, оценивать и разрешать со ссылкой на законодательство деятельность лиц, находящихся под его управлением. Это достаточно сложная функция, поскольку применение общих предписаний требует большей гибкости и профессиональных знаний. Конкурсные экзамены в этот класс носят более технический характер, чем экзамены в высший класс А. Однако и здесь по инструкции требуется высокий уровень общеобразовательных и профессиональных знаний.

Конкурсные экзамены в класс С (члены которого заняты техническим исполнением) призваны выявлять именно исполнительско - технические навыки, способность к личной инициативе здесь не требуется.

Для замещения должностей класса D подходят работники, не обладающие специальной профессиональной квалификацией, поэтому конкурсные экзамены в этот класс не выходят за пределы программы общеобразовательной школы.

Конкурсная комиссия подбирается из компетентных специалистов, известных своей беспристрастностью. Она полностью независима от администрации. Конкурс включает письменный и устный экзамены. Во время письменного экзамена строго соблюдается принцип автономности. Письменный экзамен может принимать самые различные формы: задание может состоять в редактировании текста, подготовки определенного досье и т.п. на устном экзамене оценивается общая культура кандидатов, их специальные знания, а также способность логично излагать свои мысли. Иногда кандидаты подвергаются тестированию.

Во Франции существуют два типа конкурсов: внешний и внутренний. На внешних конкурсах производится набор новых чиновников, внутренние конкурсы производятся для продвижения части чиновников по иерархической лестнице. Главным принципом отбора на конкурсе являются не профессиональные качества претендентов, а общая эрудиция и элегантность стиля изложения, в основе которых должно быть классическое гуманитарное образование.

Особое место в создании высших кадров государственного аппарата занимает Национальная школа администрации. В это учебное заведение принимаются лица с высшим образованием не старше 26 лет и государственные служащие не старше 30 лет, имеющие стаж практической работы не менее 5 лет.

Карьера заканчивается в связи с достижением определенного возраста, что является важным фактором обновления корпуса служащих. Обычно верхний возрастной предел составляет 60-63 года, однако, в исключительных случаях в зависимости от занимаемой должности – от 58 до 75 лет.

Правовое положение французских государственных служащих определено в Конституции Франции, Законе об общем статусе чиновника от 19 октября 1946 г., Ордонансе о государственной службе от 4 февраля 1959 г., Инструкции 1946 г и других нормативных актах ведомств.

Задача настоящего раздела – представить различные традиции государственной бюрократии и их историческую эволюцию. Первая из них – так называемая континентальная традиция, которая представлена двумя ведущими европейскими государствами – Францией и Германией.

Рассмотрим, прежде всего, государственную службу Франции, которая для нас представляет особый интерес в связи с тем, что она во многом похожа на государственную службу России, особенно в некоторые исторические периоды.

Суть французской госслужбы – это закрытая и подробно регламентированная система администрирования с присущим ей духом иерархичности, кастовости, верноподданности государству.

Интересно то, что во французской концепции государства, обеспечивающей эффективное управление страной из столицы, использована в качестве образца Римская империя. На практике традиция сильного центрального государства восходит к временам Ришилье (XVII век), затем Людовика XIV и далее Наполеона.

Причем общий вектор на централизацию сохранился вплоть до самых недавних времен.

Разумеется, время вносило некоторые коррективы в систему государственной службы Франции, но основополагающих принципов они не касались. Даже «Закон об общем статусе чиновников», принятый в 1946г. – в период максимального влияния в стране левых сил, - не так много изменил. А Конституция 1958г. отразила классические для Франции взгляды Ш.де Голля, считавшего полностью подконтрольное президенту и правительству чиновничество одной из важнейших основ Пятой Республики. Уже в 1959 году Президент, используя полученное по Конституции право, издал новый документ о статусе чиновничества. Он внес в Закон 1946г. не очень много поправок, но все они имели одну направленность – усиление иерархичности и подчиненности чиновничества политической власти.

Однако нельзя считать, что эта идеология оставляет за чиновниками лишь роль «винтиков» или «приводных ремней власти». В практике французской госслужбы действует не принцип «пассивного подчинения», предполагающий исполнение любого законного приказа «без колебания и недовольства», а «принцип разумного управления», признающий за чиновником право на представление начальнику своих замечаний до исполнения приказа и в случае его согласия определенные возможности маневра в его исполнении. Таким образом, субординация должна сочетаться с автономией чиновника.

Структура госслужбы Франции сходна в некоторых моментах с госслужбой РФ и РТ.

Германия, как и Франция, является страной с богатейшими бюрократическими (в хорошем смысле этого слова) традициями. Родиной германского чиновничества считается Пруссия.

Ставший нарицательным образом тип прусского чиновника во многом сформировался в результате реформ Фридриха-Вильгельма I в 1728 году. При нем чиновники набирались чаще всего из числа офицеров. Это были люди, привыкшие к армейской дисциплине, не рассуждавшие при выполнении приказов и лично преданные королю. Следует отметить, что помимо преданности и исполнительности прусское офицерство и генетически связанное с ним чиновничество всегда отличались высокой степенью эффективности и честности.

Первый имперский Закон о чиновничестве был издан сразу после образования Германской империи – в 1873г. и, несмотря на множество последовавших изменений, «дух прусского чиновничества», основные принципы организации и институты государственной службы в главных своих чертах сохранились.

Вот, например, как развивался «принцип верности».

- времена Фридриха – преданность королю

- времена Веймарской республики – обязанность чиновников защищать республику.

Характерен только для немецкой бюрократии и такой институт бюрократии, как так называемые политические чиновники.

Это понятие было введено в 1899 году – перечень должностей, замещаемых сотрудниками, близкими правительству и министрам. После смены Кабинета наиболее близкие сотрудники прежнего правительства уходят вместе с ним. Но при этом им выплачивается компенсация в размере трехмесячного жалования, и назначается временная пенсия.

В случае возвращения партии власти эти лица могут претендовать на занятие прежней или равной по оплате должности.

Это чем-то напоминает нашу прежнюю категорию должностей «Б» - сегодня «помощники(советники)».

Институт почетных чиновников – тоже специфическое немецкое изобретение.

К этой категории относят лиц, назначаемых на почетную должность – без оплаты или каких-либо льгот.

Но звание «почетного чиновника» является в глазах германских граждан статусным отличием получившего его человека, это дает ему определенные моральные преимущества. Такого рода должности предполагают участие человека в каких-либо комитетах или комиссиях – типа нашего «на общественных началах».

Становление современной государственной службы Германии отсчитывается от вступления в силу Основного закона Федеративной Республики Германии 23 мая 1949г. Конституция ФРГ положила конец тенденции расщепления единого института государственной службы на разрозненные службы земель и восстановила традиционные принципы немецкой профессиональной службы, начало которых, как было сказано выше, приходится на первую половину XVIII века.

Важные положения, касающиеся института государственной службы в Германии, содержатся практически во всех разделах Конституции. Они-то и составляют основы, на которых строится все законодательство о государственной службе Германии.