В гражданском обороте

Непосредственное участие государства во внутреннем гражданском обороте осуществляется путем вступления в оборот органов государственной власти, действующих при этом не как обособленные юридические лица, а как особые представители государства. Вполне возможно, что государство будет представлено органом, который является одновременно и юридическим лицом. Однако это последнее качество не имеет значения для данных отношений, поскольку такой орган представляет государство в целом и обязывает именно его. Главное, что этот орган действует от имени государства в пределах компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (пп. 1 и 2 ст. 125 ГК).

Квалифицирующим признаком участия государства в обороте не может быть действие такого государственного органа, который не является юридическим лицом. Сейчас практически все государственные органы, которые участвуют в гражданском обороте от имени государства, признаны юридическими лицами. Здесь главное - не формальный критерий наличия или отсутствия прав юридического лица, а направленность действий государственного органа, которые должны быть совершены от имени государства в пределах компетенции такого органа. В случае непосредственного участия государства в гражданском обороте мы имеем специфические отношения представительства в силу закона, к которым должна применяться глава 10 ГК. При любых обстоятельствах государство может считаться участвующим в гражданском обороте непосредственно лишь тогда, когда в законодательстве содержится полномочие какого-либо органа государства совершить действие от имени государства, тем самым связав его.

От имени государства в гражданском обороте могут выступать как представительные, так и исполнительные органы Российской Федерации - Федеральное Собрание РФ, Президент РФ, Правительство РФ, Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство РФ, Мингосимущество РФ и др., а также соответствующие им органы государственных и муниципальных образований[53]. В случаях и в порядке, предусмотренных законодательством, от имени государства по его специальному поручению могут выступать любые лица - государственные органы, органы местного самоуправления, юридические и физические лица (п. 3 ст. 125 ГК). Например, интересы государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплена в федеральной собственности, могут представлять физические лица, заключившие соответствующие договоры на представление этих интересов.

Таким образом, российское законодательство исходит из плюралистической модели участия государства в гражданском обороте, когда его представляют несколько различных органов, причем порядок взаимодействия между этими органами и даже некое подобие их иерархичности отсутствуют. Между тем многие правовые системы исходят из монистической модели участия государства в гражданском обороте, когда основным и главным участником гражданско-правовых отношений становится казна (фиск). Такая правовая конструкция восходит еще к римскому праву. Ценность ее состоит в том, что достаточно однажды зафиксировать равноправие фиска в отношениях со всеми другими участниками гражданского оборота - и в дальнейшем это положение не будет нуждаться в пересмотре. Это удобно и демократично. Плюралистическая же модель требует фиксации равноправия применительно к каждому государственному органу, представляющему государство в гражданском обороте, что вызывает дополнительные сложности и становится практически невозможным, если число этих органов все увеличивается и увеличивается. Неслучайно степень обеспеченности имущественных прав граждан и юридических лиц во взаимоотношениях с нашими государственными органами ниже, чем в странах Запада.

Ситуацию не может исправить и то, что в РФ существует Федеральное казначейство. Оно создано на основании Указа Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 "О федеральном казначействе". Положение о федеральном казначействе РФ утверждено постановлением Правительства РФ от 27 августа 1993 г. № 864. Федеральное казначейство представляет собой централизованную систему органов, состоящую из Главного управления, входящего в состав Министерства финансов РФ, и территориальных органов (на местах). Органы казначейства являются юридическими лицами в форме бюджетных учреждений. Основными функциями федерального казначейства являются управление доходами и расходами федерального бюджета РФ (учет средств, их зачисление, перемещение и расходование) и обслуживание внутреннего и внешнего долга РФ. Главное управление федерального казначейства является от имени Министерства финансов РФ официальным корреспондентом международных финансово-банковских организаций, членом которых состоит РФ, по вопросам финансовых операций Правительства РФ.

Однако Федеральное казначейство РФ -не единственный орган, действующий непосредственно от имени казны. Это лишает казну присущего ей в ряде иностранных законодательств единства. Хотя и в нашем законодательстве закреплен принцип единства казны, однако он касается лишь денежных средств, зачисляемых в бюджет или перечисляемых из бюджета. Иное имущество, как движимое, так и недвижимое, выведено из "общей кассы", и в отношении него право представлять государство закреплено совсем за другими органами, а именно, за органами по управлению государственным имуществом. Последние являются распорядителями практически любого государственного имущества, кроме бюджетных средств. Поэтому-то и нельзя говорить о единстве казны (кассы).

Между тем в нашем законодательстве уже появилась конструкция, исходящая, хотя и не вполне последовательно, из принципа единства казны хотя бы по названию. Речь идет о казенных предприятиях (ст. 115 ГК). Их учредителем, правда, не является федеральное казначейство, но название прямо говорит о том, что они находятся в собственности казны (хотя на деле пока-государства).

По-видимому, дальнейшее развитие гражданского законодательства пойдет в направлении создания единой казны. Плюралистическая модель участия государства в гражданском обороте облегчает тяготы государственных органов, однако снижает уровень защищенности прав потерпевших. В частности, довольно странно выглядит невозможность обратить взыскание по долгам государства на его имущество, переданное в ведение (управление) других лиц. А если казенного имущества недостаточно? Это вполне возможно применительно, скажем, к муниципальным образованиям, да, пожалуй, и к субъектам РФ. Вред и в этих случаях должен быть возмещен. Очевидно, практика уже в ближайшее время потребует "снятия корпоративной маски" с некоторых государственных юридических лиц.

Государство может участвовать в гражданском обороте как непосредственно, так и через специально созданные им для этих целей
государственные юридические лица в организационно-правовых формах, предусмотренных действующим гражданским законодательством. Остановимся вначале на последней форме участия государства в гражданском обороте.

Опосредованное участие государства в обороте достигается путем вступления в него созданных государством юридических лиц, действующих как таковые, принимающих обязанности и приобретающих права для себя, а не для государства. Речь идет о юридических лицах таких организационно-правовых форм, как государственные и муниципальные унитарные предприятия и финансируемые собственником (в нашем случае - государством) учреждения. Через этих юридических лиц, косвенно, опосредованно в гражданском обороте участвует и государство. Действующее законодательство закрепляет принцип раздельной ответственности учредителя и созданного им юридического лица (п. 3 ст. 56 ГК), однако у этого принципа есть немало исключений (см., напр. п. 5 ст. 115и п. 2 ст. 120 ГК), связанных в основном с государством. Именно государство в ряде случаев отвечает по долгам созданных им юридических лиц. Однако не только в этих исключениях из принципа раздельной ответственности состоит опосредованное участие государства в гражданском обороте[54].

Государство продолжает оставаться собственником имущества, на базе которого оперируют созданные им юридические лица, и в этом смысле стоит за каждой их сделкой, пусть и совершенной ими от своего имени. В ряде наиболее важных с точки зрения государства случаев за его органами закрепляются контрольные полномочия (согласование, одобрение, утверждение, контроль и т. п.) в отношении таких юридических лиц. Сами по себе эти полномочия не свидетельствуют о непосредственном участии государства в гражданском обороте (сторонами соответствующих сделок становятся созданные государством юридические лица), однако показывают, насколько оно близко к этому.

Однако далеко не всегда в случае действия созданного государством юридического лица имеет место опосредованное участие государства в гражданском обороте. Существуют такие юридические лица, которые могут одновременно действовать и от имени государства, и от своего собственного имени. Например, Министерство финансов РФ может представлять в гражданском обороте государство, но в то же время оно действует и как самостоятельное юридическое лицо, приобретающее права и обязанности для себя, а не для государства (например, при покупке канцелярских принадлежностей).