Правосубъектность муниципальных образований

Исследуя гражданскую правоспоспособность муниципальных образований, целесообразно проведение аналогии с юридическими лицами, хотя Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в своем информационном письме от 30 июня 1993 г. N С-13/ОП-210[5] указал: "...наделение правами юридического лица не означает создания юридического лица". Законодательство выделило равенство правового статуса муниципальных образований в гражданских правотношениях с юридическими лицами, однако это не предусматривает их юридического равенства. Можно сказать, что государство наделило муниципальные образования всеми полезными свойствами юридических лиц и постаралось освободить их от обременительных обязанностей тех же лиц, тем самым сделав их с точки зрения гражданского права не определенными законодательством субъектами.[6]

При изучении особенностей гражданской правоспособности, необходимо учитывать, что в отличие от юридического лица муниципальное образование при своём создании становится в первую очередь субъектом публичного права, а потом уже, при наличии определенных обстоятельств, гражданского, то есть допуск к участию в гражданских правоотношениях происходит вследствие приобретения публичного статуса.

Правоспособность юридических лиц подразделяется на общую (универсальную) и специальную (ограниченную, уставную, целевую).

Общая или универсальная правоспособность наделяет юридических лиц возможностью по осуществлению любых видов деятельности, которые не запрещены законом, учитывая, что в учредительных документах таких лиц не содержится исчерпывающий перечень видов деятельности, которыми соответствующая организация вправе заниматься. Специальной (ограниченной, целевой, уставной) же правоспособностью обладают лишь такие организации, для которых такая правоспособность прямо установлена законом или в их учредительных документах. Это обусловлено целями создания юридического лица, которые определяют сами учредители.

В теории гражданского права кроме общей и специальной правоспособности выделяют понятие исключительной правоспособности, которое предполагает, что юридическое лицо наделено правом осуществлять только определенный вид деятельности с запретом на осуществление иных видов предпринимательской деятельности.[7]

В Федеральном законе от 06.10.2003 года №131 определены вопросы местного значения, то есть те виды деятельности, которыми могут заниматься различные виды муниципальных образований: поселения, муниципальных районы, городские округа. При этом исчерпывающего перечня видов деятельности не предусмотрено, например, возможность использования денежных средств, составляющих местный бюджет при заключении гражданско-правовых сделок предполагает заключение любых видов гражданско-правовых договоров, не запрещенных законом. В этом можно согласиться также с выводами Конституционного Суда РФ, который высказал свою позицию по данному вопросу: «Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их публично-правовой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права - граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы».[8]

В соответствии с положениями Конституции РФ и Федерального закона от 06.10.2003 года №131 муниципальные образования создаются для специальных целей во исполнение которых им приходится становиться субъектами гражданского права. В отличие от цели, которую преследует коммерческая организация, - систематическое извлечение прибыли с правом ее последующего распределения между участниками, целью муниципального образования является решение вопросов местного значения с учётом мнения населения, а также с историческими и иными местными традициями. Соответственно по своей сути правоспособность муниципальных образований отличается от правоспособности юридических лиц, потому как муниципальное образование не создается исключительно для участия в гражданско-правовых отношениях. Исходя из вышеизложенного, более соответственная современному статусу публичных образований выступает специально-исключительная правоспособность.

Специальная правоспособность определяет цель создания и особое право собственности субъекта на обособленное имущество, исключительная - при равенстве положения в гражданских отношениях наряду с физическими и юридическими лицами, публично-правовые образования имеют особенные, присущие только им отличия. Соответственно и правосубъектность муниципальных образований отличается от других субъектов, участвующих в гражданских правоотношениях.

Дискуссия о природе гражданской правоспособности муниципальных образований имеет своё продолжение. Выделяя факт, что муниципальные образования выступают в гражданских правоотношениях только в пределах своих полномочий, Е.Л. Слепнёв трактует правоспособность муниципального образования как функциональную, «вытекающую из специфических функций муниципального образования в обеспечении и интегрировании местных и государственных интересов для удовлетворения потребностей населения».[9] При этом он определяет соответствующую классификацию на специальную правоспособность юридических лиц, функциональную правоспособность муниципальных образований и целевую правоспособность государственных образований. Данная классификация позволяет выявить соотношение между сферами деятельности местного самоуправления и направленностью участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях, что является надлежащим обеспечением реализации интересов населения.

Предполагается, что функциональная правоспособность муниципального образования может быть отнесена к разновидности специальной правоспособности. Это находит своё подтверждение в действующем законодательстве. К юридическим лицам ст. 49 ГК РФ относит общую или специальную правоспособность, причем общая правоспособность рассматривается как исключение и касается только коммерческих организаций (за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом). Для всех остальных юридических лиц установлена специальная гражданская правоспособность. В соответствии с п. 2 ст. 124 ГК РФ к муниципальным образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей муниципальных образований. Учитывая особенности муниципальных образований специальная правоспособность приобретает форму функциональной правоспособности, которая обладает определенными специфическими свойствами. Таким образом, следует полагать, что функциональная правоспособность муниципального образования может рассматриваться как модификация специальной модели правосубъектной юридической формы.

Помимо предметных признаков, выделяют пространственные и временные признаки правоспособности муниципального образования.

Указание на пространственные пределы деятельности муниципального образования содержатся в Федеральном законе от 06.10.2003 года №131-ФЗ. Территориальное пространство муниципального образования имеет существенное значение для сфер его деятельности в виду того, что местное самоуправление осуществляется на определенной территории[10], ее границами обуславливаются пределы вопросов местного значения. Так, например, в соответствии с п. 1 ст.2 Устава Савинского муниципального района Ивановской области, «границы Савинского муниципального района Ивановской области определяют соответствующую территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление».[11] В то же время, «несмотря на пространственные рамки управленческой деятельности»[12], в пределах которых осуществляется решение вопросов местного значения, оснований для ограничения гражданской правоспособности муниципальных образований по территориальному критерию не предусматривается. Например, не имеется оснований для запрета муниципальному образованию заключать договоры о приобретении товаров для муниципальных нужд, если поставщик находится вне границ муниципального образования или место исполнения обязательств по этому договору определено за пределами данной территории. Также можно отметить, что размещение муниципальных облигаций возможно на территории других муниципальных образований и даже на внешнем рынке. На практике, относящейся к деятельности муниципальных образований, можно встретить примеры выпуска ценных бумаг с непосредственным их размещением в отношении неопределенного круга лиц, не ограниченного только жителями муниципального образования.[13] Кроме того, муниципальное образование может иметь на праве собственности имущество, в том числе недвижимое, находящееся вне его территории, которое может использоваться, в частности, по организации представительства муниципального образования. В соответствии со статьёй 3 Федерального закона от 21 декабря 2001 года №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» допускается принадлежность муниципальному образованию на праве собственности муниципального имущества, находящегося за пределами территории Российской Федерации.[14] Следует отметить, что территориальные пределы деятельности конкретного муниципального образования имеют свою гражданско-правовую функцию, в то время как предметные ограничения гражданской правоспособности муниципального образования обусловлены сферой деятельности по решению вопросов местного значения. Основным критерием, определяющим участие муниципальных образований в гражданских правоотношениях является значимость количества и характера потребностей населения, проживающего на определённой территории, направленность на решение вопросов местного значения, а не территориальное ограничение (граница). Если учитывать мнение И.В. Выдрина, то «местные сообщества складываются в рамках территориальных единиц, и основу их функционирования составляют именно местные интересы»[15]. Данный факт подтверждён в действующем законодательстве. В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 года №131, органы местного самоуправления наделены полномочиями по организации благоустройства и озеленения территории соответствующего вида муниципального образования, охраны общественного порядка, осуществления мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории конкретного муниципального образования, а также по оказанию иных услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории. В данных нормах территория имеет своё назначение именно для определения сферы решения вопросов местного значения. Установление территориальных ограничений гражданской правоспособности муниципального образования не соответствует принципу гражданского законодательства – свободы имущественного оборота, в соответствии с которым товары, услуги и финансовые средства свободно перемещаются на всей территории Российской Федерации, если иное не установлено федеральным законодательством. Но следует также заметить, что муниципальное образование - это не единственный субъект гражданского права, сфера деятельности которого ограничивается по территориальному признаку. Для таких видов юридических лиц, как некоммерческих организаций - общественных объединений, Федеральный закон «Об общественных объединениях»[16] находит выражение в ст. 14, устанавливая понятие территориальной сферы деятельности объединения. Однако и в данном случае основным признаком, определяющим критерии участия в гражданских правоотношениях, является не территория, а соответствие деятельности общественного объединения его основным задачам, закреплённых в учредительном документе.

Характеристика временных ограничений гражданской правоспособности муниципального образования определена основаниями и порядком возникновения и прекращения муниципального образования.

П. 2 ст. 124 ГК РФ регламентирует, что к муниципальным образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданско- правовых отношениях, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Но к окончательному выводу о распространении на муниципальное образование норм о создании и прекращении юридического лица прийти нельзя по следующим основаниям.

Во-первых, на основании п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Федеральным законом от 06.10.2003 года №131 (ст.12-13.2) установлены основания, условия и порядок изменения границ, преобразования и упразднения муниципальных образований определяются законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения. Таким образом, законы субъектов РФ устанавливают несколько иной порядок создания муниципальных образований, который имеет отличие от порядка создания и прекращения юридических лиц.

Во-вторых, порядок создания юридических лиц установлен гражданским законодательством в виду того, что юридическими лицами являются организации, которые создаются прежде всего для участия в гражданском обороте, а их гражданская правосубъектность является первоначальной по отношению к другим производным разновидностям отраслевой правосубъектности юридического лица - налоговой, административной и другим[17]. Возникновение же муниципального образования преследует своей целью не участие в гражданско-правовых отношениях, а цель реализации прав граждан, проживающих на соответствующей территории конкретного муниципального образования, на решение вопросов местного значения, осуществление местного самоуправления в целом. Таким образом, обосновано предположить, что порядок создания и прекращения муниципальных образований регулируются нормативными актами местного самоуправления.

По изложенным выше суждениям создаётся мнение о невозможности применения правил о порядке создания и прекращения юридических лиц[18] к муниципальным образованиям. Но тем не менее нельзя полностью отрицать применение гражданско-правовых норм к отношениям, возникающим при создании или прекращении муниципального образования, так как по результату создания муниципального образования видно, что оно наделяется помимо административной и гражданской правосубъектностью. Глядя на то, что муниципальное образование создается и прекращается в соответствии с муниципальными нормами, необходимо усматривать момент возникновения и прекращения его гражданской правосубъектности, а также связанные с этим последствия, для гражданских правоотношений, в которых существует возможность участия муниципального образования.

Касаемо создания муниципальных образований хотелось бы обратить внимание на следующее.

Как известно, юридическое лицо может быть создано путем его учреждения вновь или путем реорганизации в формах слияния, присоединения, разделения, выделения и преобразования. Реорганизации в форме присоединения предполагает, что новое юридическое лицо не создается, а происходит только прекращение реорганизуемого юридического лица.

На территории Савинского муниципального района Ивановской области преобразование муниципального района осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 года №131. Инициатива органов местного самоуправления муниципального района, органов государственной власти о преобразовании района оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Важно подчеркнуть тот факт, что создание нового муниципального образования в рядах регионов, возможно только на территориальной основе уже созданных и существующих муниципальных образований. Даже при таком способе создания нового муниципального образования, как «придание статуса муниципального образования вновь возникшим населенным пунктам и вновь присоединенным к субъекту федерации территориям» [19], муниципальное образование создается на территории уже существующего муниципального образования, либо того, которое включало в себя территорию возникающего населенного пункта или расположенного на территории другого субъекта РФ.

В свою очередь законодательство Московской области определяет некоторые дополнительные способы создания муниципального образования. Так, в соответствии со ст. 6 Закона Московской области «О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований»[20], муниципальное образование может быть образовано: на территории, для которой снято существовавшее в силу федерального закона ограничение на осуществление местного самоуправления; на территории, в пределах которой местное самоуправление не осуществляется в силу имевшего место отказа населения от осуществления местного самоуправления; на территории, не входящей в состав территории иного муниципального образования; на территории, являющейся частью территории иного муниципального образования, независимо от вида этого муниципального образования.

Данные положения вызывают сомнение о соответствии указанных позиций нормам Конституции РФ, согласно которой «местное самоуправление отнесено к основам конституционного строя и осуществляется населением на всей территории Российской Федерации.»[21] Но даже если предположить применение названных положений, то можно прийти к выводу о том, что в случае создания муниципального образования на территории, на которой до этого не осуществлялось местное самоуправление, муниципальное образование создается на территориальной и основе субъекта Российской Федерации финансового-экономического характера, что влечет за собой переход гражданских прав и гражданских обязанностей в порядке универсального правопреемства от субъекта РФ к муниципальному образованию.

Приведённый пример свидетельствуют о невозможности создания муниципального образования путем его учреждения вновь без наличия правопреемства в отличие от юридического лица. Поэтому применение к муниципальным образованиям положений Гражданского кодекса РФ об учреждении юридических лиц невозможно. Кроме того, муниципальное образование не может быть создано (учреждено) путем объединения имущества граждан или юридических лиц, а также путем передачи имущества в уставный капитал или имущественный фонд создаваемого субъекта.

Но нельзя не выделить и общих признаков между образованием нового муниципального образования и учреждением юридического лица, которые вызваны единством родового понятия при создании субъекта права - это, регистрация документов, определяющих правовое положение субъекта, регистрация средств индивидуализации, передача имущества вновь созданному субъекту,формирование органов управления. Также необходимо отметить следующее:

Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование не могут являться учредителями другого муниципального образования. Именно этим обеспечивается финансовая и экономическая самостоятельность местного самоуправления, соблюдается запрет подчинения одного муниципального образования другому.

Органы управления муниципального образования формируются в порядке, определённым муниципальным законодательством, что позволяет обеспечить соблюдение политической автономии муниципального образования. Соответственно к муниципальным образованиям не могут применяться положения гражданского законодательства о порядке и условиях формирования органов юридического лица.

Применение положений гражданского законодательства к отношениям, регулирующим создание муниципальных образований, зависит от формы создания последних. Существуют следующие особенности, определяющие каждую форму создания муниципального образования.

Например, муниципальное образование может быть создано путем объединения двух или более муниципальных образований в одно. Под объединением понимают создание одного муниципального образования на территории нескольких упраздняемых муниципальных образований[22].

Объединение муниципальных образований по своим признакам соответствует признакам реорганизации юридических лиц в форме слияния. Также как и слияние юридических лиц, объединение муниципальных образований характеризуется тем, что два и более субъекта права прекращают свое существование совместно с передачей всех своих прав и обязанностей одному новому субъекту права[23].

На основании ст. 3 ГК РФ гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации, что даёт обеспечение единства экономического пространства РФ. При отсутствии нормативного регулирования имущественных отношений, которые имеют своим возникновением объединение муниципальных образований, можно прийти к нарушению прав субъектов гражданско-правовых отношений, складывающихся с участием муниципальных образований. В связи с этим необходимо применять положения гражданского законодательства о реорганизации юридических лиц в форме слияния к отношениям, возникающим при объединении муниципальных образований. Это в первую очередь требования п. 1 ст. 58 и п. 1 ст. 59 ГК РФ о переходе прав и обязанностей к вновь возникшему юридическому лицу в соответствии с передаточным актом, который содержит положения о правопреемстве по всем обязательствам реорганизованного юридического лица в отношении всех его кредиторов и должников; необходимость представления утвержденного уполномоченными лицами передаточного акта для государственной регистрации вновь возникшего юридического лица (п. 2 ст. 59 ГК РФ);положения п. 1 и п. 2 ст. 60 ГК РФ, которые предусматривают гарантии прав кредиторов при реорганизации юридического лица.

И как совершенно справедливо отмечено в литературе, вопрос защиты прав контрагентов реорганизуемого юридического лица - это один из наиболее важных вопросов, возникающих в процессе реорганизации. В результате реорганизации может произойти исключение либо уменьшение ответственности определенных лиц[24].

Считаем необходимым также остановиться на вопросе упразднения муниципальных образований.

Прекращение муниципального образования осуществляется путем его упразднения. В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 года №131 основания и порядок упразднения муниципальных образований отнесены к компетенции субъектов РФ с учётом инициативы населения. В Савинском муниципальном районе Ивановской области упразднение муниципальных образований производится путем слияния или присоединения. Согласно Уставу данного публичного образования упразднение муниципального образования может осуществляться в форме образования нового муниципального образования или путём перехода муниципального образования из одного вида в другой. Данные способы упразднения муниципального образования определяются переходом его прав и обязанностей к другому муниципальному образованию, то есть охватываются понятием реорганизации в гражданском праве.

Способы упразднения муниципального образования без правопреемства регулируются законодательством Московской области.[25] В частности к ним относятся: установление федеральным законом на территории муниципального образования запрета на осуществление местного самоуправления и отказ населения от осуществления местного самоуправления.

На первый взгляд, в указанных выше случаях к упразднению муниципального образования целесообразно применение положения гражданского законодательства о ликвидации юридического лица. Но тем не менее аналогичность с ликвидацией юридического лица всё же не усматривается, так как при упразднении муниципального образования по указанному основанию его права и обязанности переходят к другим субъектам. Таким образом, права и обязанности должны быть переданы субъекту РФ, на территории которого располагаются упраздняемые муниципальные образования. Следовательно, упразднение муниципального образования в любом случае невозможно без правопреемства.

Исследовав соответствующие утверждения, следует выявление определённого вывода: упразднение муниципального образования является последствием его реорганизации, при этом права и обязанности упраздняемого муниципального образования переходят в порядке правопреемства к тем субъектам, которым переданы полномочия упраздненного муниципального образования. Поэтому очевидно, что из норм действующего законодательства вытекает невозможность применения положений о ликвидации юридического лица к упразднению муниципальных образований.

§3. Гражданская дееспособность муниципального образования

Дееспособность в общем смысле подразумевает возможность субъекта своими действиями приобретать и осуществлять права и обязанности.

Статья 125 ГК РФ, а именно пункт 2, определяет, что органы местного самоуправления в рамках своей компетенции, установленной соответствующими актами, определяющими статус данных органов, могут приобретать и осуществлять права и обязанности от имени муниципальных образований. Данные положения соответствуют Конституции РФ (ст. 130 ч.2 и ст.132 ч.1). А Федеральный закон от 06.10.2003 года №131 наделяет органы местного самоуправления полномочиями по решению вопросов местного значения, перечень которых закреплён в статьях 14-16. Выступление органов местного самоуправления от имени муниципального образования имеет аналогичность с нормой, запечатлённой в п. 1 ст. 53 ГК РФ, которая определяет реализацию правоспособности юридических лиц путём выступления действующими от их имени органами. В связи с этим, невозможно согласиться с мнением П. Виткявичюса, который выявил своеобразную особенность публично- правовых образований, которая заключалась в том, что «государство вне своих органов не может ни действовать, ни существовать»[26].

Несмотря на то, что органы местного самоуправления осуществляют свои полномочия как органы муниципального образования от имени последних, органы местного самоуправления могут признаваться юридическими лицами. В соответствии со ст. 37 ч.7 Федерального закона от 06.10.2003 года №131 местная администрация наделена правами юридического лица. Некоторые органы местного самоуправления могут не наделяться данными правами. Как и любое юридическое лицо вправе выбирать правовую форму организации своей структуры, так и муниципальное образование вправе наделять или не наделять свои органы статусом юридического лица[27].

Организационно-правовой формой органа местного самоуправления как юридического лица является финансируемое собственником учреждение[28] - некоммерческая организация, создаваемая собственником в соответствии со ст. 120 ГК РФ для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Орган местного самоуправления как учреждение признается юридическим лицом, обладает гражданской правоспособностью и дееспособностью последнего, при этом являясь органом другого субъекта - муниципального образования.

Нельзя не отметить, что в настоящее время утверждение об отнесении органов местного самоуправления к организационно-правовой форме учреждения подвержено критике. Кудреватых С.А. полагает - «имеет смысл «внедрить» в отечественную цивилистическую доктрину понятие юридического лица публичного права как некоммерческой организации»[29], одним из видов которой вполне могли бы стать государственные и муниципальные органы.

Более того, в современной литературе встречаются факты, подвергающие сомнению оправданность «имплантации» одного субъекта гражданских правоотношений в другой[30]. Выделяется, что «законодатель создал некорректную конструкцию, в которой в единой соподчиненной и взаимозависимой системе представительный орган как юридическое лицо имеет внутри себя множество других юридических лиц осуществляющих правомочия одного и того же собственника. Такой двух- и более звенный состав юридических лиц противоречит его современной концепции»[31]. Для разрешения указанной проблемы предлагается сохранить статус юридического лица только за исполнительными органами муниципальных образований, потому что «представительный орган может обеспечить свои функции..., действуя только в силу своей компетенции»[32]. И в связи с тем, что имущественное обеспечение организационной деятельности представительного органа могут осуществлять исполнительные органы, представительный орган местного самоуправления не должен признаваться юридическим лицом[33].

Кроме того, некоторыми учёными гражданская правосубъектность любых органов муниципального образования отрицается полностью, и также ими даётся понятие того, что участниками гражданских правоотношений являются только муниципальные образования (система в целом), а их органы (части системы) действуют только от имени муниципального образования и не являются субъектами гражданских правоотношений ни при каких обстоятельствах. При том приводятся аргументы, что законодатель не определил организационно-правовую форму органа муниципального образования как юридического лица, и органы публичного образования не могут являться и становиться юридическими лицами в виду того, что не соблюдается процедура их государственной регистрации в качестве таковых. В отношении приведённых доводов следует возразить, потому что орган местного самоуправления, как отмечалось выше, соответствует всем признакам организационно-правовой формы учреждения. Касаемо аргумента регистрации юридического лица, то это может свидетельствовать лишь о том, насколько законодатель по-разному подходит к созданию конкретных юридических лиц. Понятие юридического лица регламентировано на своих материальных признаках, закрепленных в ГК РФ, а не на формальных признаках, которые связаны с наличием или отсутствием государственной регистрации»[34]. Сложившаяся практика показывает, что отсутствие государственной регистрации органов местного самоуправления, имеющих статус юридического лица, представляет собой лишь невыполнение требований законодательства, и не может выступать обоснованием какой-либо теории.

Существуют также мнения некоторых авторов, с которыми можно согласиться, по поводу неизбежности возникновения проблем правового характера при использовании понятия так называемых «вложенных субъектов права». В основном юридические лица не встречаются с такими проблемами, поскольку их органы не являются юридическими лицами. Касаемо органов местного самоуправления - надо отметить, что имущественное обеспечение деятельности одного структурного подразделения (представительного органа местного самоуправления) может осуществляться другими (например, исполнительными органами местного самоуправления). И, применяя на практике данную идею, можно увидеть, что один орган местного самоуправления может осуществлять имущественное обеспечение всех остальных органов местного самоуправления, которые не признаются юридическими лицами. При такой ситуации возникает зависимость органов местного самоуправления от единственного хозяйственного органа. Но данная зависимость приводит к доминированной деятельности исполнительного органа и утрате значения мнения населения конкретного муниципального образования в решении вопросов местного значения. Наличие обособления имущества на праве оперативного управления за звеньями государственного (а равно иного публично-правового) образования, вызванное требованиями экономической децентрализации, давно обосновано в науке гражданского права[35] и не отрицается законодателем в настоящее время, несмотря на критику гражданско-правового института юридических лиц - несобственников[36].

Представительство, то есть выступление одного субъекта права от имени другого, присутствует в гражданском законодательстве. В качестве представителя одного юридического лица (представляемого) может выступать другое юридическое лицо.

Юридическому лицу присущ признак организационного единства,

в силу чего оно действует в гражданских правоотношениях как единое целое, а его органы включаются в структуру юридического лица[37]. А полномочия единоличного исполнительного органа хозяйственного общества в основном выполняет гражданин - физическое лицо, являющееся самостоятельным субъектом гражданского права и в других гражданско-правовых отношениях. Федеральный закон «Об акционерных обществах» от 26.12.1995 №208-ФЗ[38] предусматривает передачу по договору полномочий исполнительного органа акционерного общества другому юридическому лицу (управляющей организации).

Выделение субъектов права с включением в их состав других субъектов однородной отрасли права получило свое теоретическое объяснение. В литературе усматривается возможность и целесообразность существования юридических лиц - «хозяйственных систем, которые... имеют в своей организационной структуре иные организации с правами других юридических лиц». При этом также отмечается, что «признание гражданской правосубъектности за самой системой при сохранении прав юридических лиц за всеми или частью ее звеньев вызвано необходимостью самостоятельного участия в гражданском обороте всей системы по централизованным и тех или иных ее звеньев по децентрализованным хозяйственным функциям»[39]. Басин Ю.Г. предлагает считать юридическими лицами объединение и входящие в его состав предприятия[40]. По мнению Разуваева В.И. «промышленное объединение располагает гражданской правосубъектностью... в полном объеме как юридическое лицо»[41].

Наличие гражданской правосубъектности у хозяйственных или промышленных объединений было подвержено и критике по тем причинам, что осуществление разными субъектами одних и тех же правомочий привело бы к появлению «двойного» оперативного управления одним и тем же имуществом, что не согласуется с самостоятельностью юридического лица[42]. Но следует подчеркнуть, что муниципальные образования в целом, с одной стороны, и органы местного самоуправления, с другой, обладают различными субъективными правами по своему содержанию. Например, орган местного самоуправления, действующий от имени муниципального образования, реализует субъективное право собственности самого муниципального образования. И в то же время, выступая от собственного имени, орган местного самоуправления как и юридическое лицо в форме учреждения реализует другое субъективное право - право оперативного управления на закрепленное за ним имущество. Это обеспечивается тем, что гражданско-правовые отношения с третьими лицами, в которые вступают муниципальное образование и орган местного самоуправления, являются различными. В связи с этим, правоотношение, субъектом которого является орган местного самоуправления, и правоотношение, субъектом которого является муниципальное образование в лице того же органа, не совпадают.

При этом нельзя считать верным суждение о том, что «орган... местного самоуправления, выступая в гражданском обороте от имени... муниципального образования, сам является субъектом гражданского права»[43]. Орган местного самоуправления, выступая от имени муниципального образования, одновременно и в том же самом правоотношении не может являться субъектом гражданского права, выступающим от своего имени, и также наоборот - выступая от своего имени, учреждению невозможно одновременно приобретать или осуществлять права и обязанности от имени муниципального образования.

Также представляется возможным выделить критерии разграничения по выступлению органов местного самоуправления в гражданских правоотношениях в двух вариантах - выступление как органов и как учреждений. С изложенным ранее отрицательным мнением в отношении признания прав юридического лица только за представительными органами муниципальных образований[44] можно согласиться наполовину. Непризнание прав юридического лица за представительным органом местного самоуправления и сохранение их за исполнительными органами не утрачивает существование проблемы разграничения правосубъектности муниципального образования и его исполнительных органов.Как приводит пример Пятков Д.В.: «Комитет по управлению и распоряжению имуществом, действующий при исполнительно-распорядительном органе соответствующего муниципального образования, заключает договор аренды помещения, которое составляет соответствующую казну. В данном обязательстве о Комитете следует говорить как об органе публично-правового образования. А в случае же заключения договора аренды для нужд органа, когда Комитет будет выступать в качестве арендатора, стороной по договору становится учреждение как самостоятельный субъект гражданского права»[45].

Однако и этот способ нельзя назвать всесторонне полным, потому как в соответствии с принятой в цивилистической доктрине трехэлементной структурой гражданского правоотношения[46] предлагается изучить критерии разграничения правосубъектности муниципального образования и его органов:

1. Правосубъектный критерий – определён в объёме полномочий органа местного самоуправления. Полномочия, реализуемые в пределах компетенции, совершаются от имени муниципального образования. В соответствии с п. 2 ст. 125 ГК РФ от имени муниципальных образований органы местного самоуправления в пределах своей компетенции могут приобретать и осуществлять гражданские права.

Вопрос о соотношении компетенции и правоспособности остается одним из наиболее острых в правовой науке. Например, Мамутов В.К. излагал, что правоспособность является возможностью правообладания, а компетенция реализуется в конкретных правах и обязанностях. Пушкин А.А. и Яковлев В.Ф. определяли компетенцию как административно-хозяйственную правосубъектность, не обнаруживая при этом общего характера между компетенцией и правоспособностью. А с точки зрения Якушева В.С. - «о компетенции можно говорить в области «вертикальных» связей», в рамках которых реализуются властные полномочия должностных лиц[47]. Учитывая мнение Венедиктова А.В. и Иоффе О.С., компетенция – это собирательное понятие для гражданской, административной и иных видов правосубъектности[48].

Сам термин «компетенция» касаемо участия государства и муниципальных образований в гражданских правоотношениях появился только в первой части ГК РФ. Использование данного термина в п. 2 ст. 125 ГК РФ предусматривает отождествление компетенции с административной правосубъектностью. Следовательно, компетенция - это административные полномочия, в рамках которых орган местного самоуправления действует как орган муниципального образования.

Применение правосубъектного критерия отражается на следующем примере: районный отдел образования при администрации приобретает мебель для дальнейшей ее передачи школам и детским садам – здесь налицо действия органа местного самоуправления в пределах своей компетенции, в которую включается обеспечение нужд образования. А если мебель закупается для обеспечения деятельности самого районного отдела образования, то это расценивается как действия некоммерческой организации в форме учреждения по реализации собственной гражданской правосубъектности.

2.Содержательно-правовой критерий выражен в содержании вещных и обязательственных субъективных прав органа как учреждения. В качестве признака,определяющего разграничение интересов при вступлении органа местного самоуправления в гражданско-правовые отношения, можно выделить абсолютный характер права собственности[49].

Например, районный отдел земельно-имущественных отношений (Отдел) обладает на праве оперативного управления помещением, в котором он расположен. В соответствии со ст. 296 ГК РФ в содержание права оперативного управления Отдела как учреждения не включается правомочие по распоряжению. Поэтому при заключении договора аренды какого-либо другого муниципального нежилого помещения Отдел не может реализовать свою правосубъектность как учреждение. В данном случае он может только своими действиями осуществить права другого лица, в содержание правосубъектности которого правомочие по распоряжению включается, а именно право собственности муниципального образования в отношении имущества, которое входит в состав муниципальной казны.

3.Объектный критерий - основан на определении объектов вещных прав органа местного самоуправления как учреждения. При распоряжении муниципальным органом имуществом, которым его наделили на праве оперативного управления, реализуется правосубъектность учреждения. Так, муниципальное управление по социальным вопросам, являясь учреждением, вправе владеть и пользоваться имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления (помещением, офисным оборудованием…). Заключение договора на ремонт помещения будет являться реализацией субъективных гражданских прав учреждения. А если этот же орган заключит договор на ремонт помещений или оборудования, находящегося в Доме культуры или больнице, то материальные объекты этого договора не будут совпадать с объектами вещных прав учреждения, поскольку имеет место реализация субъективного права собственника – учредителя этих муниципальных учреждений.

Выше исследованный механизм по выступлению муниципальных образований в гражданских правоотношениях при осуществлении действий своими органами предполагает наличие определённой специфики структуры гражданской правосубъектности муниципального образования и органов местного самоуправления.

В общем смысле субъекты права приобретают гражданские права и обязанности, а также осуществляют их путём реализации самостоятельных действий, что позволяет сделать вывод об обладании данными субъектами дееспособностью. Но как отмечено в науке - «для гражданского права характерен и другой способ реализации предоставленных субъекту возможностей правоосуществления: они могут реализоваться действиями иных управомоченных на это лиц. Также в пределах дееспособности выделяют такие «разновидности возможностей по способу их реализации, как собственно дееспособность и «субсидиарную» (по терминологии, предлагаемой O.A. Красавчиковым, - «трансдееспособность»)».[50]

Под субсидиарной дееспособностью понимается способность управомоченного лица реализовывать возможности правоосуществления, принадлежащие другому субъекту, в интересах последнего[51]. Более обширно данное определение даётся O.A. Красавчиковым, который в качестве трансдееспособности рассматривал не только способность субъекта своими действиями создавать для других лиц права и обязанности, но и его способность принимать на себя права и обязанности, возникающие в результате действий других лиц[52].

На основании вышеизложенного предусматривается, что субсидиарная дееспособность (трансдееспособность) является элементом гражданской дееспособности органов местного самоуправления. Соответственно органы местного самоуправления, являясь юридическими лицами, обладают субсидиарной дееспособностью в отношении муниципального образования, реализовывая возможность своими действиями осуществлять и приобретать права муниципального образования. Законодатель при этом подчёркивает определённые условия реализации данной трансдееспособности, а именно - действия органов местного самоуправления должны совершаться в пределах их компетенции. Поэтому субсидиарная дееспособность органов местного самоуправления возмещает неполноценность собственной дееспособности муниципального образования, что и позволяет признать муниципальное образование полноценным участником гражданских правоотношений. Также в структуре гражданской правосубъектности муниципального образования трансдееспособность представлена и в пассивной форме - способность принимать на себя права и обязанности, которые возникают в результате совершения действий органами местного самоуправления.

А в случае, когда орган местного самоуправления не наделён статусом юридического лица, то его действия по приобретению и осуществлению субъективных гражданских прав и обязанностей муниципального образования признаются действиями самого муниципального образования, которое тем самым реализует собственную дееспособность.

Совместно с этим дееспособность органов местного самоуправления не ограничивается одним понятием субсидиарной дееспособности. Как было изложено ранее, в некоторых ситуациях орган местного самоуправления самостоятельно реализует свои субъективные гражданские права и обязанности, выступая при этом к в качестве некоммерческой организации в форме финансируемого собственником учреждения.

Подводя итог анализируемого вопроса, следует подчеркнуть, что система «вложенных субъектов права» является одной из специфических особенностей муниципальных образований как субъектов гражданского права, что, в частности, и отличает последние от юридических лиц.