Основы публичной службы в зарубежных странах

1. Понятие публичной службы

2. Юридическая природа публичной службы

3. Классификация публичных служащих

4. Органы управления публичной службой

1. В эпоху абсолютизма появляется государственная служба - особый вид постоянной деятельности по осуществлению от имени государства заранее определенных функций. В западных странах государственная служба развивается прежде всего в континентальной Европе - с XVI в. во Франции и с XVII в. в Германии, Швеции. Первоначально она основывалась на стабиль­ных общих правилах несения службы государю, и постоянные служащие должны были обеспечивать реализацию интересов монарха, претворять в жизнь его указания и гарантировать стабильность его власти.

По мере распространения республиканских форм правления государст­венная служба стала рассматриваться не как служба государю, а как служба всему обществу, как публичная служба.

Прежде всего следует отметить, что существенным в данном термине является само слово «служба». Работник должен служить, а не обслуживать, не зарабатывать; причем служить он должен не партии, не частным интересам и не работодателю, а более важным ценностям. В западных странах такими важнейшими ценностями признаются публич­ные, общественно значимые интересы. В монархических государствах, на­пример в Великобритании, наиболее значимыми провозглашаются интере­сы Короны, олицетворяющей собой единство и целостность нации.

Естественно, публичная служба не связывается исключительно с госу­дарственными интересами. Публичные, но не государственные интересы призваны отстаивать органы местного самоуправления, ассоциации работ­ников творческих профессий и другие публичные учреждения.

Наиболее четко сформулированы критерии отнесения той или иной дея­тельности к публичной службе в странах континентальной правовой семьи. Публичная служба рассматривается в двух основных аспектах: с одной стороны, в формальном, организационном смысле - как предприятие, управляемое администрацией (le service public); а с другой, в материаль­ном, функциональном смысле - как деятельность, направленная на удовле­творение общественно полезных потребностей (la fonction publique).

Еще сравнительно недавно каждый из этих подходов толковал одно и то же понятие с разных сторон. На современном этапе данные подходы уже могут быть разведены. Во-первых, не только государственные структуры ныне управляют общественными службами, государство может предо­ставить право осуществления публичных функций и частным структурам. Во-вторых, появились объединения служащих, действующие не в публич­ных, а в собственных корпоративных интересах. В связи с этим на первое место при определении публичной службы выходит единственный крите­рий - публичный интерес. Все, относящееся к общественным интересам, имеет тенденцию к преобразованию в публичную службу.

Понятие публичной службы позволяет отграничить вопросы политиче­ского руководства и текущего, рутинного управления. К публичной службе относится деятельность только профессионалов-управленцев - постоян­ных служащих, бюрократов, призванных квалифицированно претворять в жизнь решения политиков.

Политики получают свои должности в результате выборов (в чрезвы­чайных ситуациях - в результате государственных переворотов). Это прези­денты, министры, их ближайшие помощники, руководители исполнительной власти в регионах и муниципалитетах. В строгом юридическом смысле по­литики не могут считаться публичными служащими: у них особый правовой статус, определяемый нормами конституционного права, и законодательство о публичной службе на них не распространяется. В связи с этим высшими должностями публичной службы, как правило, выступают должности посто­янных и генеральных секретарей министерств, руководителей министерских департаментов. Такой подход западного права в полной мере соответствует основному социальному назначению института публичной службы, яв­ляющегося гарантом стабильности и преемственности власти.

В странах, находящихся на переходном этапе своего развития, еще не завершилось разделение политики и текущего управления, и не случайно там не выработаны четкие критерии для выделения политических должно­стей. Так, в Индии крупные ведомства при одном правительстве могут воз­главляться государственными министрами, не входящими в иерархическую систему публичной службы, при другом - главами тех же ведомств стано­вятся публичные служащие.

Но по общему правилу в законодательстве зарубежных стран речь идет о публичной службе как о профессиональном, несменяемом управленче­ском аппарате публичной власти.

Для обозначения совокупности норм, регулирующих деятельность по­стоянных работников управленческого аппарата, в зарубежных странах применяется понятие «бюрократическое право» (например, в США, стра­нах Латинской Америки) или «чиновное право» (например, в Германии, Швейцарии). Публичная служба формируется в течение многих десятилетий на основе сложившихся, наиболее устойчивых традиций управления и сама выполняет стабилизирующие функции по отношению ко всей политиче­ской системе.

Хотя в учебной литературе и научных исследованиях первостепенное внимание уделяется центральной публичной службе, подавляющее боль­шинство публичных служащих, как правило, работает в территориальной администрации. Так, в Канаде на территориальные органы приходится око­ло 80 % всех гражданских служащих.

Законодательство отдельных стран указывает и на дополнительный уровень управления - на службу децентрализованных учреждений и го­сударственных предприятий (как в Испании).

Другим системообразующим критерием обычно становится принад­лежность к определенной сфере или отрасли управления, в соответствии с которой выделяют гражданскую, военную, дипломатическую, полицей­скую и другие виды служб.

Каждая из этих видов служб имеет свои особенности, определенные в специальном законодательстве. Например, в Великобритании специфично положение полицейской службы. Полицейские считаются слугами Короны, имеющими юридический статус «независимых держателей публичной должности». Они нанимаются местным органом, но считаются подчинен­ными непосредственно закону и потому не несут ответственности ни перед муниципалитетом, ни перед министром внутренних дел. Полицейская служба в Великобритании действует лишь под общим руководством и кон­тролем со стороны министра внутренних дел, а в повседневной деятельно­сти полицейские должны руководствоваться не приказами начальства, а только нормами закона.

Ведущим звеном среди этих видов публичных служб обычно признает­ся гражданская служба. Лишь в периоды военных режимов на первое по значимости место выходит военная служба. Во всех странах гражданская служба формировалась сначала как невоенная, а впоследствии и как невое­низированная, следовательно, отделенная от военной, полицейской, пожар­ной и подобных видов служб. К гражданской службе относят деятельность кадровых, постоянных работников центральных управленческих органов государства. Поскольку работники дипломатических и консульских служб имеют особый правовой статус, законодательство о гражданских служащих на них не распространяется. Следовательно, институт гражданской службы обычно регулирует работу внутреннего аппарата государства, и граждан­скими служащими признаются штатные работники центральных мини­стерств и ведомств.