Вопрос 6. Понятие экологической экспертизы, ее значение, принципы, объекты и порядок проведения государственной экологической экспертизы

Экологическую экспертизу можно рассматривать как "превентивный контроль", то есть процедуру, предотвращающую инвестирование и реализацию заведомо вредных для окружающей среды проектов.

Определение понятию "экологическая экспертиза" дается в статье 1 Федерального закона от 23.11.1995 №174-ФЗ "Об экологической экспертизе".

Экологическая экспертиза - установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

Рис. 1. Предмет экологической экспертизы.

На рис.1 схематично представлен предмет экологической экспертизы как установления соответствия между проектом намечаемой деятельности(1) в связи с реализацией объекта экспертизы и экологическими требованиями (2), установленными законодательством или техническими регламентами. Экспертиза проводится с целью предотвращения негативного воздействия намечаемой деятельности (в случае ее реализации) на окружающую среду.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 23.11.1995 №174-ФЗ "Об экологической экспертизе" предусмотрено проведение экологической экспертизы двух видов:

1. государственной;

2. общественной.

Различают экологическую экспертизу федерального и регионального уровней в зависимости от объектов экологической экспертизы. Объекты экологической экспертизы федерального уровня определены в статье 11 названного Федерального закона, а регионального уровня - в статье 12.

Государственная экологическая экспертиза федерального уровня проводится уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (в настоящий момент такие полномочия есть у Федеральной службы по экологического, технологическому и атомному надзору - Ростехнадзор России).

Государственная экологическая экспертиза регионального уровня проводится уполномоченными органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Рис. 2. Виды экологической экспертизы.

объекты экологической экспертизы указаны в статьях 11, 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе"

перечни объектов стали исчерпывающими, то есть не предполагают возможность их расширительного толкования.

Объекты экологической экспертизы федерального уровня (статья 11) включают:

§ проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации;

§ проекты федеральных целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов;

§ проекты соглашений о разделе продукции;

§ материалы обоснования лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, которые оказывают негативное воздействие на окружающую среду и лицензирование которых осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (за исключением материалов обоснования лицензий на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов) и законодательством в области использования атомной энергии федеральными органами исполнительной власти;

§ проекты технической документации на новые технику, технологию, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду, а также технической документации на новые вещества, которые могут поступать в природную среду;

§ материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации;

§ объекты государственной экологической экспертизы, указанные в Федеральном законе от 30 ноября 1995 года N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации", Федеральном законе от 17 декабря 1998 года N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", Федеральном законе от 31 июля 1998 года N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации";

§ проектная документация объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также проектная документация особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов обороны и безопасности, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, в случаях, если строительство, реконструкция, капитальный ремонт таких объектов на землях особо охраняемых природных территорий допускаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации;

§ проектная документация объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I - V класса опасности.

Объекты экологической экспертизы регионального уровня (статья 12) включают:

§ проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

§ проекты целевых программ субъектов Российской Федерации, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов;

§ материалы обоснования лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, лицензирование которых осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности" органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (за исключением материалов обоснования лицензий на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов);

§ материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий регионального значения;

§ проектная документация объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, за исключением проектной документации объектов, являющихся объектами экологической экспертизы федерального уровня, в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Таким образом, объекты экологической экспертизы, в основном, связаны с экспертизой отдельных правовых актов (нормативно-технических и инструктивно-методических документов, целевых программ), с обеспечением экологической безопасности (техническая документация на новые технику, технологию, вещества - например, наноматериалы, обоснование некоторых лицензий, проекты размещения и обезвреживания отходов), с особо охраняемыми природными территориями, зонами экологического бедствия, а также с некоторыми видами природных ресурсов (расположенными на континентальном шельфе, соглашения о разделе продукции - могут заключаться при получении лицензии на недропользование).

2. Порядок государственной экологической экспертизы

Порядок государственной экологической экспертизы закреплен в Главе III Федерального закона "Об экологической экспертизе" (порядок ее проведения - статья 14, положения, касающиеся экспертной комиссии, экспертов и заключения государственной экологической экспертизы - в статьях 15-18), а также в целом ряде подзаконных правовых актов:

Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденное постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г. №698;

§ приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 30 октября 2008 г. №283 "Об утверждении Административного регламента по исполнению федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня".

§ приказ Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды от 22 апреля 1998 г. N 238 "Об утверждении положения о порядке определения стоимости проведения государственной экологической экспертизы документации".

Порядок проведения государственной экологической экспертизы в общем виде включает в себя следующие этапы:

1. Заказчик экологической экспертизы направляет в уполномоченный орган материалы. Для этого заказчик направляет сопроводительное письмо (письменное обращение) с приложением необходимых материалов в уполномоченный орган. Документация, являющаяся объектом экологической экспертизы, представляется в 2-х экземплярах.

Заказчик экологической экспертизы - физическое или юридическое лицо, орган государственной власти, в интересах которого оформляется документация, являющаяся объектом экологической экспертизы.

Уполномоченный орган - федеральный орган исполнительной власти или орган государственной власти субъекта РФ, наделенный полномочиями по организации и проведению государственной экологической экспертизы (соответственно - федерального или регионального уровня).

Представляемые на экологическую материалы включают:

§ документацию, подлежащую государственной экологической экспертизе;

§ материалы оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе;

§ положительные заключения и (или) документы согласований органов федерального надзора и контроля и органов местного самоуправления, получаемые в установленном законодательством Российской Федерации порядке;

§ заключения федеральных органов исполнительной власти по объекту государственной экологической экспертизы в случае его рассмотрения указанными органами и заключений общественной экологической экспертизы в случае ее проведения;

§ материалы обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления.

Для отдельных объектов экологической экспертизы (проектная документация для объектов на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также для некоторых объектов на землях особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, для олимпийских объектов в Сочи) установлены особенности состава представляемых на экспертизу материалов.

2. В случае, если представленные материалы являются неполными, заказчику направляется письмо о некомплектности представленных материалов. В письме о некомплектности должен быть исчерпывающий перечень недостающих материалов, которые необходимо представить, а также указаны сроки, в которые необходимо исполнить данное требование. Если в 30-дневный срок дополнительные материалы не представлены, то заказчику возвращаются его материалы без проведения экологической экспертизы.

3. При комплектности материалов заказчику направляется извещение о необходимости оплаты проведения государственной экологической экспертизы, смета, счет, сообщается срок проведения экспертизы.

Срок государственной экологической экспертизы составляет:

- для простых объектов государственной экологической экспертизы - до 30 дней;

- для объектов государственной экологической экспертизы средней сложности - до 60 дней;

- для сложных объектов государственной экологической экспертизы - от 60 до 120 дней.

4. После получения оплаты уполномоченный орган:

§ подготавливает предложения по кандидатурам руководителя и ответственного секретаря экспертной комиссии, а также срокам проведения государственной экологической экспертизы;

§ с участием руководителя экспертной комиссии подготавливает предложения по составу экспертной комиссии и разрабатывает задание на проведение государственной экологической экспертизы;

§ подготавливает проект приказа об организации и проведении государственной экологической экспертизы.

5. Издается приказ об организации и проведении государственной экологической экспертизы.

В приказе указываются:

§ cостав экспертной комиссии (руководитель, ответственный секретарь и члены экспертной комиссии);

§ сроки;

§ задание на проведение государственной экологической экспертизы.

6. Проводится организационное заседание экспертной комиссии государственной экологической экспертизы.

С экспертами подписываются индивидуальные договоры на возмездное оказание работ (услуг) с руководителем экспертной комиссии и всеми членами экспертной комиссии. Экспертам выдаются индивидуальные задания, утвержденные руководителем комиссии, и документация, подлежащая экспертизе.

Ответственный секретарь согласовывает с руководителем и членами экспертной комиссии проект календарного плана работы экспертной комиссии.

7. Подготавливаются индивидуальные и групповые заключения экспертов, проводятся заседания экспертной комиссии, на которых обсуждается проект сводного заключения. Руководитель экспертной комиссии подготавливает проект сводного заключения.

8. Заключительное заседание экспертной комиссии и подписание сводного заключения (заключения государственной экологической экспертизе).

Заключением государственной экологической экспертизы является документ, подготовленный экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, содержащий обоснованные выводы о соответствии документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, одобренный квалифицированным большинством списочного состава указанной экспертной комиссии и соответствующий заданию на проведение экологической экспертизы, выдаваемому федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 18 Федерального закона "Об экологической экспертизе").

Обсуждается проект сводного заключения экспертной комиссии государственной экологической экспертизы.

Руководитель экспертной комиссии докладывает о результатах работы экспертной комиссии и выводах проекта заключения.

Руководитель и члены экспертной комиссии подписывают акты приемки выполненных работ.

При одобрении проекта сводного заключения экспертной комиссии квалифицированным большинством (не менее двух третей) списочного состава экспертной комиссии проект заключения (отрицательного или положительного) подписывается членами экспертной комиссии в полном составе.

При несогласии отдельных членов экспертной комиссии с заключением, подготовленным экспертной комиссией, они подписывают заключение с пометкой "особое мнение". Особое мнение оформляется экспертом в виде документа, содержащего обоснование причин несогласия эксперта с выводами заключения и указание конкретных фактов несоответствия представленных на экспертизу материалов экологическим требованиям и нормам.

9. Приказ об утверждении заключения государственной экологической экспертизы.

Схематично основные функции заказчика, уполномоченного органа и экспертной комиссии изображены на рис. 3.

Рис. 3. Схема проведения государственной экологической экспертизы.

Заключение государственной экологической экспертизы:

§ может быть положительным (представленная на экспертизу документация соответствует экологическим требованиям, содержащимся в законодательстве и технических регламентах) или отрицательным (НЕ соответствует экологическим требованиям);

§ должно быть одобрено не менее чем 2/3 состава экспертной комиссии;

§ утверждается федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

§ теряет юридическую силу в случае:

§ доработки объекта государственной экологической экспертизы по замечаниям проведенной ранее государственной экологической экспертизы;

§ изменения условий природопользования федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды;

§ реализации объекта государственной экологической экспертизы с отступлениями от документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию;

§ истечения срока действия положительного заключения государственной экологической экспертизы;

§ внесения изменений в проектную и иную документацию после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Правовой статус экспертов экспертной комиссии государственной экологической экспертизы закреплен в статье 16 Федерального закона "Об экологической экспертизе".

Эксперт государственной экологической экспертизы - специалист, обладающий научными и (или) практическими познаниями по рассматриваемому вопросу и привлеченный в установленном порядке к проведению государственной экологической экспертизы по соответствующим направлениям науки, техники, технологии.

Правовые гарантии независимости эксперта государственной экологической экспертизы содержатся в части 2 статьи 16 Федерального закона "Об экологической экспертизе" и сводятся к тому, что экспертом не может быть лицо, каким-либо образом связанное с заказчиком или разработчиком документации, подлежащей экологической экспертизе.

Вопрос 7. Общественная экологическая экспертиза - одна из форм участия граждан, общественных объединений в принятии экологически значимых решений, в экологическом управлении.

Общественная экологическая экспертиза может проводиться или до проведения государственной экологической экспертизы, или одновременно с ней.

Общественная экологическая экспертиза может быть осуществлена при условии государственной регистрации заявления общественных организаций (объединений) о ее проведении органом местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспертизе» орган местного самоуправления в семидневный срок со дня подачи заявления о проведении общественной экологической экспертизы обязан его зарегистрировать или отказать в регистрации. Заявление о проведении общественной экологической экспертизы, в регистрации которого в указанный срок не было отказано, считается зарегистрированным.

В законодательстве предусматривается исчерпывающий перечень оснований для отказа в государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы. В регистрации может быть отказано в случае, если:

- общественная экологическая экспертиза ранее была дважды проведена в отношении объекта общественной экологической экспертизы;

- общественная экологическая экспертиза проводилась в отношении объекта, сведения о котором составляют государственную, коммерческую или иную охраняемую законом тайну;

- порядок государственной регистрации общественной организации (объединения) не соответствует установленному порядку;

- устав общественной организации (объединения), организующей и проводящей общественную экологическую экспертизу, не соответствует требованиям Федерального закона;

- требования к содержанию заявления о проведении общественной экологической экспертизы, предусмотренные Федеральным законом, не выполнены.

Финансирование общественной экологической экспертизы осуществляется за счет собственных средств общественных организаций (объединений), общественных экологических и других фондов, целевых добровольных денежных взносов граждан и организаций, а также за счет средств, выделяемых в соответствии с решением соответствующих органов местного самоуправления.

С инициативой проведения общественной экологической экспертизы могут выступать (субъекты инициативы проведения общественной экологической экспертизы):

• граждане;
• общественные организации (объединения);
• органы местного самоуправления.

Общественную экологическую экспертизу могут проводить (субъекты организации и проведения общественной экологической экспертизы): общественные организации (объединения), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Объекты общественной экологической экспертизы: те же, что и государственной экологической экспертизы. Иными словами, нельзя провести общественную экологическую экспертизу документации, которая не подлежит обязательной государственной экологической экспертизе.

Сроки проведения общественной экологической экспертизы: общественная экологическая экспертиза проводится до или одновременно с государственной экологической экспертизой. На практике проведение общественной экспертизы до государственной мало вероятно в связи с тем, что общественности, как правило, о намечаемой деятельности становится известно в связи с проведением государственной экспертизы.

Заключение общественной экологической экспертизы приобретает юридическую силу после утверждения его федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

При проведении государственной экологической экспертизы заключение общественной экологической экспертизы учитывается в случае, если общественная экологическая экспертиза была проведена в отношении того же объекта до дня окончания срока проведения государственной экологической экспертизы.

В случае несогласия общественных формирований или местного населения с выводами государственной экологической экспертизы, если при этом нарушены или не учтены их экологические права и законные интересы, они вправе обратиться в суд.

Литература:

1. Российская Федерация. Законы. Водный кодекс Российской Федерации [Текст]: федер. закон: [принят 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ] // Собрание законодательства РФ. - 2006. - № 23. - Ст. 2381.

2. Российская Федерация. Законы. Земельный кодекс Российской Федерации [Текст]: федер. закон: [принят 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ] // Собрание законодательства РФ. - 2001. - № 44. - Ст. 4147.

3. Российская Федерация. Законы. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [Текст]: федер. закон: [принят 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ] // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 1 (ч. 1). - Ст. 1.

4. Российская Федерация. Законы. Лесной кодекс Российской Федерации [Текст]: федер. закон: [принят 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ] // Собрание законодательства РФ. - 2007. - № 50. - Ст. 5278.

5. Российская Федерация. Законы. Об охране окружающей среды [Текст]: федер. закон: [принят 10 января 2002 г. № 7-ФЗ] // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 2. - Ст. 133.

6. Российская Федерация. Законы. О недрах [Текст]: закон РФ: [принят 21 февраля 1992 г. № 193-ФЗ] // Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 10. - Ст. 823.

7. Российская Федерация. Законы. Об охране атмосферного воздуха [Текст]: закон РФ: [принят 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ] // Собрание законодательства РФ. - 1999. - № 18. - Ст. 2222.

8. Российская Федерация. Законы. О животном мире [Текст]: федер. закон: [принят 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ] // Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 17. - Ст. 1462.

9. Российская Федерация. Правительство. Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации [Текст]: постановление [от 29.05.2008 № 404] // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 122. - Ст. 2581.

10. Российская Федерация. Правительство. Об утверждении Положения о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации [Текст]: постановление [от 12.06.2008 № 450] // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 25. - Ст. 2983.

11. Российская Федерация. Правительство. Об утверждении Положения о Министерстве энергетики Российской Федерации [Текст]: постановление [от 28.05.2008 № 400] // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 22. - Ст. 2577.

12. Российская Федерация. Правительство. О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии [Текст]: постановление [от 01.06.2009 № 457] // Собрание законодательства РФ. - 2009. - № 25. - Ст. 3052.

13. Российская Федерация. Правительство. О Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды [Текст]: постановление [от 23.07.2004 № 372] // Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 31. - Ст. 3262.

14. Российская Федерация. Правительство. О Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. № 370 [Текст]: постановление [от 30.07.2004 № 400] // Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 32. - Ст. 3347.

15. Российская Федерация. Правительство. О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору [Текст]: постановление [от 30.07.2004 № 401] // Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 32. - Ст. 3348.

16. Российская Федерация. Правительство. О Федеральном агентстве водных ресурсов [Текст]: постановление [от 16.06.2004 № 282] // Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 25. - Ст. 2564.

17. Российская Федерация. Правительство. О Федеральном агентстве лесного хозяйства [Текст]: постановление [от 23.09.2010 № 736] // Собрание законодательства РФ. - 2010. - № 40. - Ст. 5068.

18. Российская Федерация. Правительство. О Федеральном агентстве по недропользованию [Текст]: постановление [от 17.07.2004 № 293] // Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 26. - Ст. 2669.

19. Российская Федерация. Правительство. О Федеральном агентстве по рыболовству [Текст]: постановление [от 11.06.2008 № 444] // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 25. - Ст. 2979.

20. Российская Федерация. Правительство. Об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) [Текст]: постановление [от 31.03.2003 № 177] // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 14. - Ст. 1278.

21. Боголюбов С. А. Экологическое право [Текст]: Учебник / С.А. Боголюбов. – М.: Юрайт, 2011. - 482 с.

22. Ерофеев Б. В. Экологическое право России [Текст]: Учебник для студ. высш. учебных заведений / Б. В. Ерофеев. - 22-е изд., перераб. и доп. - М.: ЭКСМО, 2011. - 527 с.

23. Лапина М.А. Экологическое право [Текст]: Учебник. - М., 2010. – 262 с.

24. Экологическое право России [Текст]: Учебник / А. П. Анисимов, А. Я. Рыженков, А. Е. Черноморец. - 2-е издание, переработанное и дополненное. - Москва: Юрайт, 2011. - 510 с.

25. Иванова, Е.Н. Значение государственного кадастрового учета особо охраняемых природных территорий [Текст] / Е.Н. Иванова // Экологическое право. - 2011. - № 6. - С. 28-30.