Совершенствование межбюджетных отношений

Одной из важнейших проблем в системе управления экономикой нашей страны является проблема межбюджетных отношений. Этой проблемой занимались и занимаются органы управления экономического блока правительства, законодатели, ученые и специалисты в финансовой сфере. Сегодня есть необходимость оценить, насколько соответствуют предпринимаемые усилия по совершенствованию межбюджетного регулирования полученным результатам этого воздействия.

Изменение условий, законодательных норм и практики взаимоотношений между федеральными, региональными и муниципальными властями по вопросам формирования, распределения и перераспределения финансовых ресурсов, а также полномочий и ответственности по их использованию, в отличие от многих других экономико-управленческих процессов, сопровождалось и предвосхищалось соответствующими программными документами, планами и проектами.

В их числе можно упомянуть Концепцию реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации, Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации, Концепцию повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами. В настоящее время Министерством Финансов России и Минрегиона России готовятся новые аналогичные документы.

И прежде всего речь идет о проблеме выравнивания бюджетной обеспеченности регионов. Планы по оптимизации этой системы формировались, уточнялись и развивались буквально с момента образования в середине 1990-х гг. данного вида финансовой помощи. Цель изменений заключалась в повышении «прозрачности» распределения финансовой помощи. Сам порядок утверждается постановлением Правительства с учетом и на основе Бюджетного кодекса. Сформирована институциональная основа — дополнительные совещательные органы с активным участием основных заинтересованных лиц (региональных администраций). Также создавалась практика использования бюджетных ссуд на финансирование временных кассовых разрывов, которые зачастую выполняли роль именно безвозвратных средств [8, с. 340].

Другим краеугольным камнем развития межбюджетных отношений выступал институт применения единых нормативов распределения налогов по субъектам Российской Федерации и муниципалитетам.

Так, как-то само собой, в ходе совершенствования налогового законодательства оказалось целесообразным применить особый способ распределения налоговых доходов между субъектами Российской Федерации в части акцизов на водку и ликероводочные изделия и акцизов на нефтепродукты. Фактически приложением к федеральному закону о федеральном бюджете стали утверждаться индивидуальные нормативы для каждого региона, в соответствии с которым указанные акцизы должны распределяться по субъектам Российской Федерации.

Формально используемая схема не является установлением дифференцированных нормативов зачисления налоговых доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации, поскольку зачисляются они сначала в федеральный бюджет.

Следующее важное направление межбюджетных отношений заключалось в правовом регулировании системы межбюджетного регулирования. Так, изначально не только отдельные аспекты формирования, распределения и предоставления межбюджетных трансфертов, но и базисные подходы, основные понятия межбюджетного регулирования не были определены в законодательных актах. Статус методологии распределения финансовой помощи был весьма низок (справочные материалы к проекту федерального закона о федеральном бюджете), а вопрос о том, какой именно объем средств должен быть предоставлен тем или иным субъектам Российской Федерации, решался традиционным путем — как доля от налоговых доходов федерального бюджета, которая общеизвестна, но при этом не определена официально [7, с. 388].

Постепенно были созданы и впоследствии закреплены в Бюджетном кодексе контуры межбюджетных отношений, определены основные методы и условия проведения соответствующих расчетов и т.д. В отношении субвенций на исполнение полномочий Российской Федерации вообще были использованы меры — порядок определения объема и распределения данных субвенций по территориям должен был быть определен соответствующими законами. Вместе с тем и этот вектор развития межбюджетных отношений был скорректирован.

Отнюдь не малую часть финансовой помощи в виде дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации стало возможно распределять на основании ведомственного решения — приказа Министерства финансов. Поворотной точкой в этой части реформы межбюджетных отношений стало постановление Правительства Российской Федерации 2008 г. № 155, касающееся вопросов распределения и предоставления субъектам Российской Федерации субсидий на софинансирование строительства (реконструкции) объектов региональной или муниципальной собственности.

Данный вопрос — степень участия федерального центра в подготовке и реализации решений о строительстве или реконструкции объекта капитального строительства, являющегося государственной собственностью субъекта Российской Федерации или муниципальной собственностью, — действительно был актуальным. Вообще решение об увеличении собственности субъекта экономической деятельности практически без участия оного представляется сомнительным как с правовой точки зрения, так и исходя из организационных проблем и последующей эффективности использовании данного имущества. Критике (часто обоснованной) подвергалась и система оформления данных решений, когда соответствующий объект капитального строительства указывался в распоряжении правительства об утверждении перечня строек и объектов федеральной адресной инвестиционной программы.

С учетом этого было сформировано предложение об изменении сложившейся ситуации таким образом, чтобы именно администрации соответствующих регионов (или муниципалитетов) наибольшим образом определяли непосредственный объект капитального строительства. Однако реализация этих намерений получилась неоднозначной.

Прежнюю систему порицали за чрезмерное вмешательство Федерального центра в дела территорий. Но новая схема взаимоотношений вышла еще более уязвимой для критики. Децентрализация состоялась, но только не в части роста прав регионов и муниципалитетов, а в части соответствующих субъектов бюджетного планирования — то есть федеральных органов власти.

Сложившуюся на сегодня организацию можно сравнить с резервными фондами федеральных ведомств, которыми они могут распоряжаться в произвольном порядке. Подобный механизм априори исключает возможность объективной оценки эффективности использования данной категории средств федерального бюджета.

Следующей важной задачей в сфере региональной политики всегда являлось сокращение межрегиональной дифференциации. Исходная позиция не поменялась — разрыв между территориями, занимающими позиции лидеров, и полярной стороной данного спектра растет. При этом проблема даже не в росте, а в его постоянстве, можно сказать — неотвратимости. Иначе говоря, выполнялись ли те или иные действия, реализовывались ли планы, программы, концепции и тому подобное — все это не позволило даже сохранить весьма значительные, с экономической точки зрения даже непозволительные различия между регионами по финансовым, экономическим, социальным, инфраструктурным и прочим параметрам. Единственное ощутимое воздействие на данный процесс оказала кампания «укрупнения» регионов.

Основной выбор между выравниванием бюджетной обеспеченности (выравнивания последствий дифференциации) и выравниванием возможностей для экономического роста (выравнивание причин дифференциации) так и не был сделан. При этом нельзя сказать, что в последние годы не предлагалось новых инструментов, чтобы сделать хоть что-то, кроме программ регионального развития, основным «наполнением» которых как ранее, так и сейчас является софинансирование строительства школ, детских садов, очистных сооружений и т.п. Среди новых инструментов и механизмов можно назвать Инвестиционный фонд. В самом начале 2008 г. были введены сразу две новые формы его использования: софинансирование субнациональных инвестиционных фондов и установление более мягких условий для реализации проектов частно-государственного партнерства, в том числе в рамках снижения предельной стоимости инвестиционного проекта.

Еще один пример «пересмотра» вектора развития межбюджетных отношений — отношение к так называемым оффшорам. Борьба с этим безусловным злом для финансовой системы в целом и благом для отдельных территорий и компаний в частности велась в течение долгого времени и завершилась в целом успешно. Стало невозможным либо весьма затруднительным предоставлять исключительные налоговые льготы предприятиям только на основе факта их регистрации в конкретном населенном пункте. Однако по истечении определенного срока «концепция изменилась». В настоящее время те же оффшорные зоны полностью восстановлены в форме особых экономических зон, технопарков, которые, хотя и действуют в цивилизованных рамках, обеспечивают льготами предприятия, фактически функционирующие в конкретных районах, определенных отраслях и видах деятельности, однако с фискальной точки зрения представляют собой полный аналог ликвидированных «налоговых дыр». Единые правила для налогоплательщиков оказались ненужными при решении задачи «стимулирования экономического развития и создания высоких технологий», к которым затем были приравнены даже туристские комплексы [16, с. 838].

Безусловно, можно считать победой российского федерализма также разграничение полномочий между федеральными, региональными и муниципальными властями. Тогда же был введен в действие Фонд компенсаций как финансовый источник реализации полномочий Российской Федерации, исполняемых (в соответствии с федеральными законами) регионами.

Изложенные выше наблюдения далеко не полны и не исчерпывают всех элементов, подходов, изменения межбюджетных отношений. Тем не менее и они позволяют сделать некоторые выводы.

Реализация самых разнонаправленных, противоречивых, современных или же ортодоксальных планов и намерений в рассмотренный период давала соответствующий эффект только в течение непродолжительного времени. Впоследствии практически (иногда и формально) система финансовых взаимоотношений Федерального центра, регионов и муниципалитетов приходила в исходное состояние, неизменное по сути уже более полутора десятков лет. Даже фундаментальное с определенной точки зрения решение об отмене выборов глав субъектов Российской Федерации не оказало на этот процесс ощутимого влияния, либо оно выступало фактором, противодействующим позитивным изменениям. Так, и административные перестановки полномочий в межбюджетном регулировании между Минфином, Минрегионом и в какой-то степени Минэкономразвития России, а также другими ведомствами на практике не изменили ситуацию. Баланс «спроса и предложения» остался прежним.

Подобный уровень изменений дает основание для изменения самих подходов к новым, еще более революционным идеям в области межбюджетного регулирования, которые в силу указанных обстоятельств могут быть полностью «похоронены» в самый кратчайший срок сразу после их завершения. Новый подход может заключаться не в изменении внешних, формальных или нормативно-правовых условий функционирования федеральных, региональных и местных уровней власти. Это направление в целом малопродуктивно. Действительно значимым, необратимым действием должно стать изменение базисных условий, баланса интересов объектов и субъектов межбюджетных отношений. Разумеется, только для того, чтобы выявить эти интересы, зафиксировать их экономическую, финансовую, социальную, административную составляющие, требуется время, научный (а не ведомственный) анализ, время для эмпирической оценки промежуточных результатов.

Но делать это необходимо в интересах экономического роста и процветания страны, имея в виду конечный результат — повышение благосостояния и уровня жизни населения.

В 2012 году и в начале 2013 года бюджетная политика была направлена на решение социально-экономических задач, в первую очередь поставленных в указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г., на обеспечение долгосрочной устойчивости бюджетной системы и повышение эффективности управления общественными финансами [18].

Консолидированный бюджет Российской Федерации и внебюджетных фондов в 2012 году был исполнен с профицитом в 260,4 млрд. рублей (0,42 процента ВВП), дефицит федерального бюджета составил 39,4 млрд. рублей (0,06 процента ВВП). Совокупный объем Резервного фонда и Фонда национального благосостояния увеличился в 2012 году на 970,4 млрд. рублей и достиг уровня 4576,3 млрд. рублей (7,3 процента ВВП). На финансово безопасном уровне сохранялся объем государственного и муниципального долга. Государственный долг Российской Федерации составляет 6519,9 млрд. рублей (10,4 процента ВВП).

Последовательно выполнялись обязательства государства, в первую очередь социальные, обеспечена макроэкономическая стабильность.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013–2015 годах были обозначены конкретные цели, достижение которых призвано повысить качество управления общественными финансами.

Федеральный бюджет на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов сформирован в соответствии с законодательно утвержденными правилами использования нефтегазовых доходов. Соблюдение этих правил обеспечивает повышение устойчивости федерального бюджета и бюджетной системы в целом, снижение их зависимости от внешнеэкономической конъюнктуры, исполнение социальных обязательств государства в условиях нестабильной внешней конъюнктуры.

Правительством Российской Федерации проводится работа по созданию системы управления рисками изменения экономической ситуации.

В Бюджетный кодекс Российской Федерации внесены поправки, обеспечивающие создание законодательной базы для формирования и исполнения бюджетов всех уровней на основе государственных и муниципальных программ. На федеральном уровне впервые утверждены практически все государственные программы Российской Федерации.

В 2012 году продолжилась реализация комплексной реформы государственных и муниципальных учреждений, направленной на повышение доступности и качества государственных услуг, эффективности и прозрачности деятельности государственных учреждений. Расширилась практика формирования государственных (муниципальных) заданий на оказание государственных услуг и предоставления субсидий на их выполнение.

Был реализован ряд предусмотренных налоговой политикой мер, направленных на улучшение качества инвестиционного климата.

Движимое имущество, принятое на баланс с 1 января 2013 г. в качестве основного средства, не признается объектом налогообложения. Реализуется план мероприятий по совершенствованию нормативно-правового регулирования в целях противодействия уклонению от уплаты налогов. Проведены мероприятия по упрощению бухгалтерской (финансовой) отчетности для отдельных категорий субъектов экономической деятельности.

Приняты решения по поэтапной отмене наиболее крупных налоговых льгот для естественных монополий по налогу на имущество организаций.

В рейтинге Всемирного банка Россия поднялась с 105-го на 64-е место по удобству уплаты налогов. Комитет по налоговым вопросам ОЭСР признал российскую фискальную систему соответствующей требованиям ОЭСР.

Россия вошла в десятку лучших стран по индексу открытости бюджета Международного бюджетного партнерства. Создан единый портал бюджетной системы Российской Федерации, работающий в тестовом режиме.

В то же время планирование мер социально-экономического развития и бюджетное планирование по-прежнему остаются недостаточно скоординированными. Не удалось в полной мере обеспечить приоритезацию структуры расходов бюджетной системы и увеличить долю средств, направленных на развитие человеческого капитала и инфраструктуры.

Задачи социально-экономической политики и итоги их реализации по-прежнему рассматриваются отдельно от вопросов бюджетной политики. Отсутствует четкая система оценки эффективности бюджетных расходов.

Государственные программы пока не стали инструментом выработки и реализации государственной политики на долгосрочную перспективу. Многие программы рассчитаны на увеличение бюджетного финансирования, источники которого не обозначены [18].