Акты Президента Российской Федерации

Литература

Авакьян С. Закон и указ: что главнее // Независимая газета. 1994. 20 янв.; Волошенко И.Л. Правовые акты Президента РФ в системе российского законодательства // Современное российское право: федеральное и региональное измерение: Материалы конференции / Под ред. В.Я Музюкина, В.В. Невинского. Барнаул, 1998; Дмитриев Ю., Журавлев А. Указы президента в системе законодательства// Президент. Парламент. Правительство. 1998. № 1; Кича-люк ОН. Акты Президента Российской Федерации (конституционно-правовой аспект): Дисс.... канд. юрид. наук. Саратов, 1999; Лучин В.О. «Указное право» в России. М., 1996; Лучин В.О., Мазуров A.B. Указы Президента в сфере политики // Право и политика. 2000. № 2; Лучин ВО., Мазуров A.B. Указы Президента РФ. Основные социальные и правовые характеристики. М., 2000; Окуньков Л.А. Правовые акты Президента: их статус, направленность, содержание // Журнал российского права. 1997. № 2; Студеникина М.С. Юридическая природа актов Президента по Конституции Российской Федерации 1978 года // Проблемы законотворчества Российской Федерации. Институт законодательства и сравнительного правоведения. Труды. Вып. 53. М., 1993.

Осуществляя свои полномочия, Президент издает два вида актов - указы и распоряжения (ст. 90 Конституции). Ведущей формой актов Президента являются указы. Особенно важную роль играют нормативные указы, регулирующие общественные отношения. Кроме того, указами регулируются определенные вопросы ненормативного характера в силу их важности для личности или для государственной жизни - наградные дела, предоставление российского гражданства и выход из него, помилование, введение чрезвычайного положения, военного положения, назначение Председателя Правительства, образование Правительства и др.

Распоряжения, как правило, являются не нормативными, а правоприменительными актами и чаще касаются относительно небольших вопросов.

Нет специальных указаний на то, что юридическая сила актов Президента неодинакова, В принципе все акты Президента должны быть взаимно согласованы. С формальных позиций акты Президента одинаковы по юридической силе.

Согласно ч. 2 ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Это предполагает не только следование данным актам, но и недопустимость издания органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ актов, не соответствующих актам Президента.

В ч. 3 ст. 90 говорится, что указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Это означает, что при разработке и принятии федерального закона учитывается наличие указа Президента, однако этот факт не является предопределяющим для принятия закона, особенно если его необходимость вытекает из Конституции РФ либо из сложившихся общественных отношений.

Во многих странах существует проблема соотношения закона и указа (или наоборот - указа и закона). Иначе говоря, регулирование многих важных общественных отношений может осуществляться как законом, принимаемым парламентом государства, так и указом, издаваемым главой государства. Эта проблема может иметь два аспекта: во-первых, разграничение предмета регулирования, т.е. установление, какие общественные отношения регламентируются законом и какие - указом; во-вторых, предоставление главе государства права своим указом урегулировать общественные отношения, если соответствующий закон пока не принят, но общественные отношения требуют регламентации, и указ в данном случае как бы заменяет закон - обычно на время, пока не будет принят этот закон. Такая возможность главы государства может иметь общий характер или же он наделяется парламентом правом на принятие указа, заменяющего закон, по конкретному случаю, но не более того. В целом это часть проблемы так называемого делегированного законодательства.

Причем на практике могут возникать такие ситуации: вопрос юридически не урегулирован, и не ясно, каким актом это должно быть сделано - законом, указом главы государства, постановлением правительства и т.д.; вопрос еще не урегулирован, но ясно, что он является предметом закона. Президент РФ Б.Н. Ельцин в свое время занял по данной проблеме такую позицию: он вправе издавать собственный нормативный акт не только в первой ситуации, но и во второй, когда ясно, что нужен закон - его акт служит цели заполнения правового пробела (вакуума регулирования) и на тот период, пока закон еще не принят, а общественные отношения настоятельно требуют регулирования. Кроме того, Президент полагал, что если есть действующий закон, то указ Президента должен ему соответствовать. Но если закона нет, Президент свободен в регулировании общественных отношений; иначе говоря, он возвышал свой указ до закона, как бы уравнивал их в воздействии на общественные отношения.

Свою логику Президент РФ изложил в послании Федеральному Собранию от 16 февраля 1995 г.: «Объем предстоящей законодательной работы настолько громаден, что парламент еще не скоро удовлетворит потребности практики в качественных законах. В этих условиях Президент обязан своими нормативными указами восполнять правовые пробелы» (курсив мой. - С.А.). Тем более, продолжал Президент, что существует и конституционно-правовая основа для такого рода президентских актов. Во-первых, указы Президента - это акты не главы исполнительной власти, а главы государства. Другими словами, их абсолютно подзаконный характер не очевиден (курсив мой. – C.A.). Разумеется, эти указы не должны противоречить Конституции и действующим законам. Но при наличии правовых пределов их восполнение с помощью нормативных актов главы государства до принятия соответствующих законов вполне естественно и правомерно. Во-вторых, одной из конституционно установленных прерогатив Президента является определение основных направлений внутренней и внешней политики страны. Ясно, что отнюдь не только ежегодные послания Президента могут считаться формой реализации этого полномочия. В-третьих, необходимость выполнения функций гаранта Конституции также обусловливает возможность издания Президентом нормативных указов для обеспечения действия Конституции РФ. Таким образом, сделал вывод Президент, пока нет соответствующих законов, указы Президента остаются полноценной (выделено в послании. - C.A.) правовой базой для возникновения и изменения тех или иных общественных отношений.

Доводы Президента вызывают серьезные возражения. Прежде всего, в определенных случаях в силу указания Конституции либо правовой логики вряд ли приемлемо принятие акта Президента даже при отсутствии закона и необходимости в нем. Например, если по Конституции (ст. 6) гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается «в соответствии с федеральным законом», то нельзя допустить принятия вместо него указа. Или, к примеру, Федеральное Собрание, принимая законы, определяет порядок их опубликования и вступления в силу. В этом плане принятие Указа Президента РФ от 5 апреля 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов» вызывает удивление, даже если объяснять это тем, что депутаты затянули с принятием закона по данному вопросу (он был подписан Президентом 14 июня 1994 г.).

Далее. Когда общественные отношения составляют предмет закона, но нет возможности его принятия, то хотя бы необходимо заложить в Конституцию РФ принятие решения Государственной Думой о поручении Президенту урегулирования этих отношений. В других странах такого рода практика именуется делегированным законодательством. Президент либо правительство, вторгшиеся таким путем в компетенцию парламента, считаются в этих странах нарушителями Конституции.

Отсюда принятие указа вместо закона, даже на время, возможно, когда концепция регулирования ясна и в ее оценке органы не расходятся. Если же имеет место обратное, принятие указа вместо закона означает не что иное, как подмену президентом парламента. Наглядный тому пример: первая приватизация государственных и муниципальных предприятий проводилась на основе указов Президента РФ 1992-1993 гг. Затем была предпринята попытка оформить второй этап принятием федерального закона. Однако он не получил поддержки у оппозиционной Президенту Государственной Думы. И тогда Президент РФ принял Указ от 22 июля 1994 г. «Основные положения государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года». Конечно, это был поступок в пику Государственной Думе. И вряд ли в подобном случае речь может идти о «полноценной», как ее назвал Президент, правовой базе общественных отношений. Не случайно вопросы законности и обоснованности приватизации не утихают до сих пор. Кстати, президентские указы продолжают действовать с более поздними коррективами.

Как уже говорилось, указы и распоряжения Президента обязательны для исполнения на всей территории страны. Вместе с тем указы о введении военного или чрезвычайного положения подлежат утверждению Советом Федерации. В случае неутверждения они утрачивают силу с момента принятия соответствующего постановления Советом Федерации.

Акты Президента публикуются в информационном бюллетене «Собрание законодательства Российской Федерации» (сокращенно - СЗ РФ). В Собрании законодательства публикуются федеральные законы, акты палат парламента, указы и распоряжения Президента, постановления и распоряжения Правительства.

Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (в ред. 1998 г.) установлено, что акты Президента и акты Правительства подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и Собрании законодательства РФ в течение 10 дней после дня их подписания. Официальным днем опубликования актов считается публикация их текстов в «Российской газете» или в Собрании законодательства РФ. Официальными являются также тексты актов Президента и актов Правительства, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система». Акты Президента и акты Правительства могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи.

Акты Президента, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. В актах Президента может быть установлен другой порядок вступления их в силу.