В каждом автономном округе проживает» как правило, несколько народностей. Например, в Ханты-Мансийском автономном округе проживает* ханты, манси, коми и ненцы; в Корякском ~ коряки, чукчи, ительмены и эвены; в Чукотском — чукчи, эскимосы, эвены, коряки и юкагиры.
Статус автономной области и статус автономного округа определяются Конституцией РФ» Федеративным доювором от 31 марта 1992 г., включаюшим Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области» автономных округов в составе Российской Федерации; другими федеральными актами.
Согласно Конституции РФ (ст. 66) по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе*
Автономная область и автономные округа обладают элементами учредительной власти. Это проявляется в их праве принимать свои уставы, законы и иные нормативные правовые акты.
|
|
Устав в соответствии с Конституцией РФ н Федеративным договором закрепляет за автономной областью, айтономным округом право
ВВС РСФСР. 1990. № 29. Ст. М5.
i ВВС ГФЛ99ХМ Ж Сг, 1618,
I
IIS Радаед И, Конституционное ира*о
■ Глл*а 1 Особенности федеративного устройств» России
i
решать вес вопросы их компетенции, иметь символику, издавать нор мативные правовые акты. Автономная область* а также каждый авт номный округ имеют свой административный центр.
Являясь субъектами Российской Федерации, автономная область автономные округа располагают своей территорией, которая не може быть изменена без их согласия. Границы между ними и другими ектамн Федерации могут быть изменены с согласия автономной ласти, автономного округа.
Статус автономной области и автономного округа может быть и менен по взаимному согласию Российской Федерации и автономн области или автономного округа в соответствии с федеральным кои ституционным законом.
Автономная область, автономные округа образуют органы законо дательной, исполнительной и судебной власти, которые функииониру ют на основе Конституции РФ, Федеративного договора; уставов тономной области и автономных округов.
Конституция РФ обеспечивает непосредственное участие лредста вителей автономии в решении вопросов, отнесенных к компетенци Российской Федерации. Для этого от автономий избираются депутг" в Государственную Думу и входят по два представителя в Совет Феде* рации. Представительные органы аласти автономной области и авто номных округов пользуются правом законодательной инициативы федеральном парламенте.
|
|
Автономная область и автономные округа являются самостоятель-нымн участниками международных и внешнеэкономических связей, соглашений с другими субъектами Федерации в соответствии с Кони ституцией и законами Российской Федерации. Координация международных и внешнеэкономических связей автономной области и автономных округов осуществляется федеральными органами государственной власти Российской Федерации.
Взаимоотношения между автономными округами, находящимися в составе краев или областей, определяются уставами этих краев, областей и уставами соответствующих автономных округов. Так, в уставе Иркутской области (гл. 6) указывается, что Усть-Ордынский Бурятский автономный округ находится в составе Российской Федерации, является се субъектом и входит в Иркутскую область. Область строит свои взаимоотношения с этим автономным округом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, своим уставом, а также принятыми договорными обязательствами с учетом взаимных интересов. Усть-Ордынскому Бурятскому автономному округу гарантируется представительство в Законодательном Собрании области. Органы государственной власти Усть-Ордынского Вурятского автономного ок-
руга по соглашению с органами государственной власти области могут передавать последним осуществление части своих полномочий. Законы области в части полномочий, переданных автономным округам в соответствии с двусторонними соглашениями, обязательны дяя исполнения на территории Усть-Ордынского Бурятского автономного
округа*
Конституция РФ, Федеративный договор и конституции (>ставы) субъектов Российской Федерации определяют предметы ведения этих субъектов. Часть из них составляют предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов. Эти вопросы решаются как федеральными, так и государственными органами субъектов Федерации. Остальные вопросы, относящиеся к ведению самих субъектов и, следовательно, находящиеся вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации, решаются самими субъектами.
Предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ) можно разделить на три группы.
В области государственного строительства в совместном ведении Российской Федерации и се субъектов находятся прежде всего обеспечение соответствия конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых астов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам. Обеспечение верховенства федерального закона в современной российской государственности играет особую роль, учитывая те центробежные тенденции, которые обнаружились в России в 90-е годы. Вот почему проведение в жизнь этого принципа — дело как самой Федерации, так и всех ее субъектов, заинтересованных в сохранении Федерации и нормальном ее функционировании- Разумеется, имеется в виду не копирование законодательством субъектов федерального законодательства. Речь идет о последовательном проведении в жизнь тех принципов, на которых базируются взаимоотношения Федерации и ее су*уьектовт а также о приведении в соответствие с федеральным законодательством тех законодательных актов су(>ъек-тов Федерации, которые были приняты под влиянием упомянутых центробежных сил.
В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся также защита прав и свобод человека и гражданина; защита пров национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон.
К совместному ведению Российской Федерации и се субъектов отнесен большой круг вопросов законодательного регулирования. Это административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
|
|
120 Раздел П. Конституционно* прдо
Глав* 1 Особенности Ы лграткаиого у^ройст России 121
Вопросами совместного ведения Российской Федерации и ее с ектов являются таске кадры судебных и правоохранительных органа адвокатура и нотариат; установление общих принципов органнзаци системы органов государственной масти if меспюго самоуправления
В области экономического и социально-культурного строительства совместному ведению Российской Федерации и се субъектов относя ся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами водными и другими природными ресурсами; разграничение государ ственной собственности; природопользование* охрана окружающе среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняе природные территории; установление общих принципов налогооб жения н сборов в Российской Федерации.
Российская Федерация и ее субъекты совместно ведают общим вопросами воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; охраной памятников истории и культуры; защитой исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; координацией вопросов здравоохра-нения; защитой семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защитой, включая социальное обеспечение; осуществлением мер по* борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, лик-вилацией их последствий.
Если чрезвычайное положение вводится федеральными органами; государственной власти на территории субъекта Российской Федерации, необходимо предваритедьноесогласие органов государственной власти этого субъекта. Если обстоятельства, служащие основанием для введения чрезвычайного положения; затрагивают территорию только одного субъекта Российской Федерации, чрезвычайное положение в этом субъекте может быть введено органами его государственной власти с немедленным уведомлением Президента РФ и парламента РФ н осуществляется в соответствии с федеральным законом.
|
|
Особую область совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов составляют внешние сношения, где общей заботой России* скоП Федерации и ое субъектов являются координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации
Конституция РФ предусматривает (ч, 2 ст. 76), что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации.
Законопроекты по предметам совместного ведения, разработанные федеральными органами государственной власти, направляются субъектам в составе Российской Федерации, соответствующие пред-
ложення которых рассматриваются федеральными органами государственной власти.
Наряду с предметами совместного ведения Российской Федерации
и се субъеггов имеется ряд предметов, относящихся к исключительному ведению субъектов Федерации. Исключительные полномочия субъектов Федерации определены их конституциями (уставами) на основе федеральной Конституции и Федеративного договоре. Эти полномочия осуществляются органами законодательной, исполнительной и судебной власти, действующими в субъектах Российской Федерации. Таким образом, вне пределов ведения РФ и се полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ).
В России действует Положение о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти н органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 12 марта 1996 £'
§ 4. Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации
Административно-территориальное устройство государства — это разделение его территории на.определенные части, в соответствии с которыми строится система местных органов государственной власти2 и органов местного самоуправления* Такие части принято называть административно-территориальными единицами.
Администрашвно-территориалънос устройство яовдется атрибутом любого государства. Однако если унитарное государство само делится на административно-территориальные единицы, то в федеративном государстве такое деление имеют лишь субъекты Федерации.
Конституция РФ не регулирует вопросы административно-территориального устройства. Они — область деятельности главным обра-
* СЗРФЛТО.МИСг. 1058.
2 Следует «меть а аиду, *гго в ряде субклтоа Российской Федерации каршгу с орго* нами честного симиупрйаленил имеются и местные органы государственно* мает, Шлриуер, согласно Конституции Республик» Татарстан (гл. 13),» Республике уста-нами*яютх:«два вши местной идастн: местное государственное управление к местное с-м ojTi равл ек не,
i
i
122 Раздел II. Конституционное nptao
*
*
Глав* 2. Особенности федеративного устройства России Ш
мм субъектов Федерации» каждый из которых рыщет эти допросы самостоятельно, применительно к своим специфическим условиям в конституциях республик в составе Российской Федерации, а также в уставах других субъектов России.
Конституции и уставы субъектов Российской Федерации раалнча-. ют базовые и первичные административно-территориальные единицы субъектов РФ. К первым из них относятся районы и города республиканского, областного (краевого) подчинения. Ко вторым — от*' носятся города районного подчинения, районы в городах, поселки, сельские поселения.
■Район (у**д) — административно-территориальная единица, составляющая часть республики, края, области, автономной области, автономного округа. В экономическом отношении каждый район (уезд) представляет собой сложный многоотраслевой организм, включающий сельскохозяйственные предприятия, как правило, неволь* шис промышленные предприятия (главным образом по переработке сельскохозяйственного сырья), коммунально-бытовые предприятия и торгово-закупочные организации. Ведущее место в районе (уезде) принадлежит сельскохозяйственному производству. Кроме того, каждый район (уезд) является базой для всех видов социально-культурного обслуживания сельского населения.
Исключительно важную роль в политической, хозяйственной и культурной жизни страны играют города. Они являются местом сосредоточения большинства промышленных предприятий, значительного числа предприятий и учреждений коммунального хозяйства, жилого фонда, медицинских» культурно-просветительных н других учреждений, связанных с обслуживанием населения, По подчиненности, зависящей от значения города, численности его населения, промышленного и культурного уровня, перспектив развития и ряда других условий, все города подразделяются на следующие основные виды: города республиканского (республики в составе Российской Федерации) значения; города краевого, областного, окружного (автономного округа) значения; города районного значения.
Обеспечение нормального функционирования наиболее крупных городов с их сложным хозяйством, обширной территорией и многочисленным населением обусловило необходимость деления их на менее крупные административно-территориальные единицы — городские районы.
Городские районы созданы во многих городах республиканского, краевого и областного значения, насчитывающих свыше 100 тыс. человек населения. Они являются частью этих городов и представляют собой низовую административно-территориальную единицу
■
К городским поселениям, яапяюшимся одним из ендов административно-территориальных единиц, относится также поилки. Они отличаются от городов меньшими размерами территории и численностью населения. Поселки делятся на три категории: рабочие, курортные и дачные.
К категории рабочих поселкоё относятся населенные пункты, на территории которых имеются промышленные предприятия; стройки* железнодорожные узлы и другие экономически важные объекта. Курорт* ными поилками являются населенные пункты, расположенные в местностях, имеющих лечебное значение, Зачнш поселки — населенные пункш, основное значение которых заключается в обслуживании горою* в качестве места летнего отдыха или санаторного лечения.
Самой многочисленной административно-территориальной единицей в настоящее время являются сельские поселения (села, станицы, деревне хутора, аулы н др.), подавляющее большинство жителей которых занято сельским хозяйством- Территория сельского поселения как административно-территориальной единицы может охватывать одно село или несколько сел, образуя сельский округ (волость, сельсовет и г&)*
Помимо перечисленных административно-территориальных единиц, ставших уже традиционными, на территории Российской Федерации в последние годы созданы и другое административно-территориальные единицы. Так, территория Москвы сегодня делится не на районы в городе, как это было прежде, а на административные округа, которые включают в себя районы города1.
Административный округ — внутригородская административно-территориальная единица, система органов власти которой строится на основе централизованного управления.
Муниципальный район — административно-территориальная единица Москвы, в границах которой осуществляется самоуправление населения, проживающего на данной территории. Муниципальные районы образуются с учетом социально-экономических характера* стик соответствующих территорий, их градостроительных и исторических особенностей, наличия жилых комплексов н объектов муниципальной инфраструктуры. Границы и названия муниципальных районов устанавливаются Московской городской Думой по представлению мэра Москвы.
Муниципальный район Делится на микрорайоны (поселения), в которых могут создаваться органы территориального общественного
* См,: З&хон г. Москжы от 5 июля 1995 г. «О Территориальной делении города МоскДО* // Веет» Московской уродской Дучы. 1991 J* 5. С 29 (с послел. игн. и доп.).
Р*эдел В» Кдасппупиониое npteo
Глава 3. Система органов госудйретаеиков власти в Российской Федерации 125
самоуправления. Границы и название микрорайона определяются органами местного самоуправления.муниципального района1.
На территории некоторых о\*гмктов Федерации для компактно* проживающих численно небольших групп национальностей создаются национальные районы* Немецкие национальные районы созданы в Алтайском крае н в Омской -облает2.
Тяшшл 3. СИСТЕМА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ |
Важным является вопрос о порядке образования и преобразования рдзличньте алминистрйтввно-территориальных единиц. Образование, | упразднение, объединение, установление границ базовых административно-территориальных единиц осуществляются органами государственной власти соответствующих субъектов Федерации, а первичных, административно-территориальных единиц — органами государственной власти или органами местного самоуправления фазовых адми- \ ннсгративных единиц, в состав которых входят соответствующие первичные административно-территориальные единицы.
*
-
§ 1- Понятие государственного органа
Российская Федерация осуществляет свою деятельность посредством государственных органов. Органы государства — это один из каналов, через который народ, согласно Конституции РФ {cf. 3), осуществляет свою масть. Органы государства характеризуются следующими основными чертами.
1. Каждый государственный орган наделен государственно-мастными полномочиями, позволяющими ему решать в пределах предоставленных ему прав определенные вопросы, издавать акты, обязательные к исполнению другими государственными органами, должностными лицами и гражданами, н обеспечивать исполнение этих актов.
Государственно-властные полномочия присущи всем органам государства, которые потому и названы Конституцией РФ органами государственной власти. Другое дело, что эти полномочия у различных
i См,: Временное положение об общих [Трннцчгш ялминистрлгивко-терроторп-iLiMJого деления норг&ньшцкм местного самоуправления в городе Москве, утвержденное Уоюм Президента Роигкйсхой Федерации от 10 декабре 19«г..ОЙ общих принципах аадинхетрагнвно-террт-ориахьного деления н организации местного самоуправления в городе Москве» //САЛП> 1W3 № 50. Ст. 4№.
* ВВС РФ. 1991. № 27. Ст. 939: 1992. М 9. Ст. 427
государственных органов могут иметь различные формы проявления в зависимости от тех конкретных задач н функций» которые они выпол-
НЛЮТ-
Госудйрственно-яяастные полномочия находят выражение в компетенции государственных органов* под которой следует понимать совокупность предметов их ведения н полномочий, которыми они наделены в отношении этих предметов ведения.
Компетенция, органов государства определяется Конституцией РФ. конституциями и уставами ее субъектов, законами Российской Федерации и ее субъектов, указами Президента РФ. постановлениями Правительства РФ и исполнительных органов субъекчов Федерации, положениями о государственных органах и другими нормативными правовыми актами.
Надо сказать, что властными полномочиями в Российской Федерации располагают не только органы государства, но и органы местного самоуправления. Однако властные полномочия последних не носят государственного характера и не осуществляются от имени Российской Федерации.
2, Каждый государственный орган образуется в установленном государством порядке. Так, порядок выборов Президента РФ определяется федеральным законом (ч. 4 ст. 81 Конституции РФ). Порядок формирования Совета Федерации н порядок выборов депутатов Государственной Думы также устанавливаются федеральными законами (ч. 2 ст. 96 Конституции РФ)*
3- Каждый государственный орган уполномочивается государства* осуществлять его задачи и фунции. Так, согласно Конституции РФ <ст. 127) Высший Арбитражный Суд РФ является высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел. рассматриваемых арбитражными судами, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью а д«т р&ляснения по вопросам судебной практики.
4* КажцыИ государственный орган действует е установленном государством порядке. Например, согласно Конституции РФ (ч, 2 ст. 114) порядок деятельности Правительства РФ определяется федеральным конституционным законом. Федеральным конституционным законом в соответствии с Конституцией РФ <ч. 3 ст. 128) устанавливается н порядок деятельности Конституционного Суда, Верховного Суда. Высшего Арбитражного Суда РФ и иных федеральных судов.
5. Каждый государственный орган является составной частые единой системы органов государственной власти Российской Федерации.
, -
Раздел И Консппуцмоннос права
Глава 3. Система органов государственло«яапегн» Российской Федерации 127
В Конституции РФ <ч. 3 ст. 5) указывается, что федеративное устрой ство России основывается на единстве системы государственна ВДОЛЬ
Все государственные органы образуются в установленном госу, ством порядке и представляют часть единой системы органов госудд ственной власти Российской Федерации,
в 2. Система государственных органов ш Российской Федерации
В своей совокупности государственные органы Российской Федерации образуют единую систему. Согласно Конституции РФ (ст. II) нее входят органы государственной власти Федерации н органы п дарственной власти се субъектов, а также ряд других государственны' органов.
Единство системы государственных органов Российской Федора ВВП обновлено тем, что эта система основывается на государствен-1 ной целостности Российской Федерации, на единстве системы госу*, дарственной власти.
Единство системы государственных органов России проявляется в разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной аластн Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Оно проявляется и а том, что все органы этой системы действуют совместно, находятся во взаимосвязи, азан— модействии и взанмозавнеимости. В этих рамках одни органы единой системы избираются или назначаются другими органами, одни из них руководят другими» одни подконтрольны или подотчетны другим. Между всеми органами государственной власти существует тесная организационно-правовая связь*
Единство системы государственных органов Российской Федерации усиливается еще и тем, что ее составные части сами образуют системы органов. Так, согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 77) в пределах ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субьеетов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации,
Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ. суды Российской Федерации на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. В соответствии с этим и система органов государственной власти Рос
сийской Федерации состоит из органов нескольких видов. Каждый из этих видов органов представляет собой фактически подсистему единой системы государственных органов Российской Федерации, которая, в свою очередь, может быть по различным признакам разделена на ряд входящих в нее звеньев.
Президент Российской Федерации
Президент РФ является главой государства. Он выступает в качестве гаранта Конституции РФ. прав н свобод человека и гражданина Президент, согласно ч. 2 ст. 80 Конституции, обеспечивает согласованное функционирование н взаимодействие органов государственной власти. Президент осуществляет общее руководство деятельностью Правительства и других звеньев исполнительной власт. с органами которой он связан наиболее тесно.
Президент занимает в системе федеральных органов государственной власти особое место. Он не включен напрямую нк в одну из ветвей власти — законодательную, нсполнительную> судебную.
Порядок выборов Президента определяется Конспггуцней Российской Федерации (ст. 8!) н на ее основе Федеральным законом от 10 января 2003г. «О выборах Президента Российской Федерации»1.
В соответствии с Конституцией Президент избирается на четыре гада гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Президентом может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в России не менее 10 лет. Одно и то же лицо не может занимать должность Президента более двух сроков подряд. Это установление имеет целью воспрепятствовать формированию несменяемых управляющих лиц- Конституция предоставляет способному политику, оправдавшему себя на должности Президента, право выдвижения на другой срок, кроме очередного.
Назначение выборов Президента относится к ведению Совета Федерации (и. *д* ч. 1 ст 102 Конституции). Решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования на выборах Президента является второе воскресенье месяца» в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента РФ и в котором четыре года тому назад был избран Президент РФ.
Если Совет Федерации не назначит выборы'в установленный срок, то онн назначаются и проводятся Центральной избирательной комиссией
1 сзрфлооз. te2. Ct. it»,
S2S Р&эдся И Конституционное право
Глава 3. Сие.ема органов госуддрсгвонной aiacm а Российской федерации 129
Российской Федерашш в третье или четвертое воскресенье месяпа, в тором проводилось голосование на предыдущих общих выборах.
Выборы Президента проводятся по единому федеральному иэбира тельному округу^ включающему всю территорию России.
Выдвигать кандидата на должность Президента вправе полнти ские партии, имеющие право в соответствии с Федеральным законо от 11 июля 2001 г. «О политических партиях* принимать участие в вы1 борах, в том числе выдвигать кандидатов. Гражданин России може выдвинуть свою кандидатуру при условии поддержки его самовыдви жения группой избирателей.
Выборы проводятся только в том случае, если зарегистрировано менее двух кандидаты. Если за 35 дней до дня голосования будет заре** гистрнровано менее двух кандидатов, выборы Президента по реше пию Центральной избирательной комиссии Российской Федера откладываются на срок до 60 дней для дополнительного выдвнжен кандидатов.
Избранным считается кандидат, который получил более половин голосов избирателей, принявших участие в голосовании* Если Н олин на кандидатов не избран, назначается повторное голосование п двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирате-лей. В таком случае избранным считается кандидат, получивший при голосовании большее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, по отношению к числу голосов избирателей, поданных за другого кандидата, при условии, что это число больше числа голосов, поданных против всех кандидатов.
1 Органы законодательной власга
Органы законодательной масти — это Федеральное Собрание Российской Федерации, народные собрания, государственные собрания, верховные советы, законодательные собрания рестц&шх в составе Российской Федерации; думы, законодательные собрания* областные собрания и другие законодательные органы власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов., Основная особетюсть этих органов состоит в том, что они избираются непосредственно народом н никаким другим путем формироваться не могут В своей совокупности они составляют систему представительных органов государственной власти Российской Федерации,
Яаляясь законодательными органами, представительные органы государственной власти выражают государственную волю многонационального народа Российской Федерации и придают ей общеобязательный характер, Они принимают решения, воплощаемые в соотает-
ствуюших актах, принимают меры к исполнению своих решений и осуществляют контроль за их реализацией. Решения законодательных органов обязательны к исполнению всеми другими органами соответ* стзуюшего уровня» а также всеми нижестоящими органами государственной власти и органами местного самоуправления.