Зовнішньополітична діяльність радянської України (1919 -1922 рр.)

Історія участі радянської України у міжнародних справах почина­ється з Брестських мирних переговорів 1918 р., однак повноваження її делегації (В.Шахрай і Ю.Медвєдев) не були визнані Центральними держа­вами. З огляду на підписання РСФРР мирного договору 8.03.1918 р. в складі Народного Секретаріату УСРР було створено Народний Секретаріат закордонних справ на чолі з М.Скрипником. Зі створенням 28.11.1918 р. Тимчасового робітничо-селянського уряду України зовнішньополітичними справами займався один з його відділів, а після їх реорганізації - На­ родний комісаріат закордонних справ на чолі з Х.Раковським.

На сер. 1918 р. НКЗС УСРР являв собою широко розгалужену установу в складі 9 відділів, зокрема, дипломатично-консульського, правового, іноземних агентств, дипкур'єрів, загального, інформаційного, архівного. На першу половину року йому було асигновано понад півмільйона карбова­нців, але дві третини з них призначалося на утримання центрального апа­рату і лише решта - на периферійну, інформаційну й інші види діяльності.

Однак лише після підписання Ризького мирного договору розпочалася справді міжнародна діяльність уряду УСРР, юридичною підставою для неї був союзний договір з РСФРР від 28.12.1920 р., у преамбулі котрого під­креслювалися незалежність і суверенність обох республік. Вже 14.02. 1921 р. Ф.Кон і Ю.Коцюбинський підписали у Москві перший мирний договір УСРР - із Литвою. Під час мирних переговорів з Польщею в Ризі Е.Квірінг, який разом із О.Шумським представляв інтереси УСРР, надіслав доповідну за­писку в ЦК РКП(б) і ЦК КП(б)У з приводу майбутньої участі українських дипломатів у зовнішньополітичній діяльності. Його непокоїло, що за пла­нами Москви інтереси України в інших державах мали представляти тільки російські посли. "Таке розв'язання питання, - писав Квірінг, - з моєї точки зору не відповідатиме ні нашій політиці висування незалежності й суверенітету УСРР, ні тому становищу, яке українське питання займає в міжнародній політиці". Квірінг вважав за необхідне, щоб УСРР мала само­стійні представництва у великих державах (Англія, Франція, США, Німеч­чина, Італія), а також у країнах, де проживали українці (Польща, Чехословаччина, Австрія, Румунія).

Показовою є аргументація Е.Квірінга: „Оскільки Україна посідає в політиці великих держав самостійне місце, ми не можемо відмовлятися від самостійних посольств УСРР у великих державах, тому що передача повноважень УСРР російським послам являла б для цих держав показник фіктивності усіх розмов про суверенну Україну, давала б надто сильну зброю усім нашим ворогам”.

У Польщі окрім посольства у Варшаві він пропонував відкрити самостійні консульства УСРР у Львові, Тернополі, Станіславі. „Жодною мірою, - зауважував він, - ми не можемо залишатися байдужими до дальшої далі Галичини і захоплених у нас Волині та Холмщини”. Щодо всіх інших країн, то він не заперечував представництва інтересів УСРР російськими послами, а бажав тільки, щоб у відповідних посольствах працювали у ранзі радників або секретарів представники НКЗС УСРР.

В лютому 1921 р. політбюро ЦК КП(б)У розглянуло записку Квірінга і підтри­мало її пропозиції, ЦК РКП(б) з тактичних міркувань не заперечував. Від­тоді в усіх випадках, коли РСФРР добивалася дипломатичного визнання з боку якої-небудь країни, його прагнули поширити й на інші радянські республіки, передусім на УСРР. У цьому не останню роль відіграв суб'єк­тивний фактор: Раковський надавав дуже великого значення дипломатичній діяльності України та використовував увесь свій вплив у Москві й за кордоном, аби всіляко сприяти їй.

Вважаючи ключову фігуру Х.Раковського в політичному інтеблішменті республіки своєю, центр міг не турбуватися про небезпеку пожвавлення українського сепаратизму навіть у комуністичних шатах. У цьому випадку для Кремля були навіть політично вигідні самостійні, проте скоординовані дії радянських республік на зовнішньополітичній арені. Недаремно Чичерін телеграфував 1.06.1921 р. Раковському: „Нам здається, що було б краще,якби УСРР частіше виступала самостійно, одна, виявляючи самостійність своєї зовнішньох політики, і тільки у найважливіших випадках ми могли б надавати дипломатичну допомогу”.

В результаті такого підходу Кремля до зовнішньополітичної діяльності УСРР вже в серпні 1921 р. вона уклала мирний договір з Латвією, у листопаді – з Естонією. Одночасно проводилися переговори про визнання Росії та України і укладання з ними торговельних угод ЧСР та Італією. 7.12.21 р. представники РСФРР та УСРР у Відні досігли домовленості з урядом Австрії про встановлення дипломатичних відносин. Ще в квітні 1921р. у Берліні було підписано угоду між УСРР і Німеччиною про обмін військовополоненими та інтернованими громадянами – радянська Україна визнавалось Німеччиною де-факто. Т.ч. вдалося здійснити дипломатичний прорив.

Але відстоювати суверенні права КСРР на міжнародній арені Х.Раковському вдавалося не завжди. На слідуючий день після Генуезької_конференції (20.05.1922 р.) Раковський зробив спробу забезпечити можливість Україні підписати з Німеччиною угоду, що повністю відпові­дала б її політико-економічним інтересам. 31.05. німецька преса з "доб­ре інформованих джерел" дізналася, що переговори Литвинова з німецьким МЗС про " поширення Раппальського договору на Україну і на закавказькі республіки" тільки що були перервані. Причина полягала в тому, який зміст російський делегат і представники інших радянських республік пра­гнули надати цим переговорам. Литвинов бачив у них просту формальність, представники радянських республік, особливо Раковський, намагалися ук­ласти новий договір. Український представник В.Ауссем вимагав від Ні­меччини виплати 400 млн. марок за окупацію й реквізиції 1918р. Тоді Литвинов передав телеграфом до Москви про "змову", остання терміново відрядила до Берліна Г.Чичеріна, котрий заявив, що "представник Украї­ни отримав категоричне попередження з боку Росії, згідно якого ніщо не дає "Йому право укладати сепаратний договір з Німеччиною, а справжнім повноважним представником на цих переговорах є російський делегат".

Разом з тим, на поч. 1922 р. УСРР підтримувала якщо не де-юре, то де-факто відносини з більш як десятьма країнами. В штатах зарубіжних повноважних представництв _УСРР, затверджених колегією НКЗС, налічува­лось 82 співробітники, зокрема: в Польщі - 36 (повпред О.Шумський), у Німеччині - 17 (повпред В.Ауссем), у Чехословаччині - 12 (повпред М.Левицький), в Австрії – 9 (повпред Ю.Коцюбинський), у Прибалтиці – 8 (повпред Є.Терлецький). На початку квітня місія була ліквідована. В Англії УСРР представляв за сумісництвом пов­пред РСФРР А.Красин, а в Італії - В.Воровський. У штаті центрального апарату НКЗС у Харкові, включаючи технічний персонал, працювало на той час 305 чол. Крім того, Наркомат мав у Києві й Одесі своїх уповноваже­них з необхідним штатом, на які покладалося "забезпечення розв'язання на місцях питань, що виникали при застосуванні законів щодо іноземців, а також при виконанні обов'язків за міжнародними договорами".

У грудні 1921 р. X.Раковськии відрадив до Анкари для проведення переговорів командувача збройними силами України і Криму М.Фрунзе, йому було доручено якомога скоріше увінчати переговори "щедрою" допомо­гою з боку радянської влади. Менш ніж через місяць, 2.01.1922 р., був підписаний договір про дружбу і братерство з Туреччиною, який передба­чав конкретну фінансову й військову допомогу уряду Кемаль-паші. Украї­на брала на себе, зокрема, зобов'язання надавати останньому грошову суму в розмірі 150 тис. золотих фунтів, а також певну кількість споря­дження з доставкою морем із Одеси. Через півроку в Харкові почало працювати турецьке посольство.

Дипломатичні зв’язки з іншими країнами були потрібні Раковському, щоб налагоджувати передусім економічне співробітництво. Він створив НКЗТ, а наприкінці 1921 р. було сформовано експортний фонд в 60 млн. крб. загалом. Натиснувши на центральні відомства, голова українського уряду домігся істотної самостійності в роботі НКЗТ, до сфери впливу якого увійшли Польша, ЧСР, Румунія, балканські країни, Туреччина.

У 1922 р. ініціативи уряду Раковського в галузі зовнішніх зносин рідко закінчувалися результативно через зростаючий опір центру (прагнення Й.Сталіна „автономізувати” республіки, хвороба Леніна й політична ізоляція Троцького). Коли НКЗТ УСРР заснував у Італії торговельну місію в складі 9 чол. і призначив торгпреда, центральні відомства запротестували. Під їх тиском політбюро ЦК КП(б)У в березні 1922 р. засудило такі дії з огляду на те, що функції повпреда і торгпреда України вже виконує представник Росії В.Воровський.

Попри опір Кремля Раковському врешті-решт вдалося добитися відкриття в Анкарі української місії в жовтні 1922 р., наступного місяця за берлінським протоколом дія Раппальського договору поширилася на всі радянські республіки. Проте це були досягнення „під завісу”: 18.10.1922 р. ЦК КП(б)У прийняв постанову „Про згортання апарату НКЗС” у зв’язку з утворенням СРСР. Закордонні представництва УРСР передбачалося тимчасово, на кілька місяців залишити – Раковський живив надію змінити ситуацію. 23.03.1923 р. ЦК КП(б)У по його доповіді прийняв рішення просити політбюро ЦК РКП(б) переглянути питання про злиття НКЗС. Але на нараді відповідальними працівниками нац. Республік і областей у Москві 9-12.09.1923 р. Раковський і Скрипник зазнали поразки. У серпні консулати і дипслужби УСРР були злиті з апаратом союзного НКЗС, апарат республіканського НКЗС остаточно перестав існувати 20ю09ю1923 р.

УСРР і РСФРР вирішили зробити Туреччину своєю козирною картою, щоб полегшити вихід на східноєвропейську і близькосхідну політичні аре­ни, але внаслідок внутрішніх економічних утруднень вони виконали свої обіцянки турецькому уряду лише в тій мірі, в якій це було необхідно для того, щоб Туреччина різко не порвала відносин з більшовиками. До того ж у кемалістів швидко склалося враження, що пропаганда на користь еко­номічного союзу, яка здійснювалась радянським представником Араловим, була лише погано закамуфльованою спробою політичного втручання в її справи. А коли взимку 1922 р. туркам знадобилися військове спорядження і гроші, щоб провести останню кампанію проти греків, "союзники" прики­нулися глухими. Коли ж радянська допомога зрештою надійшла, вона, на думку Ататюрка, була, як завжди, недостатньою. Справа дійшла до того, що турки встановили прямий контакт із Раковським на Генуезькій конфере­нції, щоб отримати від нього більш дійову підтримку.

Після створення Союзу РСР союзні республіки передали свої міжнародні справи в його відання. Для забезпечення інтересів України її представ­ник вводився до колегії НКЗС СРСР_, а уряд мав право висувати свої кан­дидатури на пости повноважних представників або радників чи перших сек­ретарів при них у країнах, в яких інтереси УСРР переважали над інтере­сами інших союзних республік. Такі посадові особи мали керуватися ди­рективами НКЗС СРСР і водночас підтримувати інформаційний зв'язок з урядом УСРР з питань, що являли для нього інтерес. Перші роки після утво- рення СРСР ця практика була чинна, та невдовзі союзний центр нею знех­тував, монополізувавши всі міжнародні справи в своїх руках.

Більш того, з політичних мотивів територію УСРР було зменшено до можливого мінімуму за рахунок відсікання населених переважно українцями місцевостей на Дону, Кубані, Північному Кавказі, у Криму, Воронезьких слобід, численних українських, сіл і навіть цілих районів суміжних обла­стей Росії (Сталінградської, Саратовської, Курської, Орловської, Брян­ської), а також ряду районів Білорусі.

Вперше питання територіального розмежування УСРР і РСФРР було роз­глянуте на міжвідомчій нараді при економічно-правовому відділі НКВС Ро­сії 25.02.І9І9 р. За основу при вирішенні питання російська сторона за­пропонувала взяти не принцип етнічної належності населення і навіть не його волевиявлення, а міркування виключно"державного порядку". Так при обговоренні приналежності Грайворонського і Бєлгородського повітів пре­дставник УСРР посилався на етнічний склад населення та велике економіч­не і культурне тяжіння його до Харкова. Але уповноважений РНК РСФРР С.Гопнер заявила, що ці райони, як хлібні центри, мають велике значен­ня тільки для Великоросії, залишаючись незначними для України. На випадок військових невдач УСРР, Росія, відмовившись від цих повітів, раз і назавжди втратить можливість висувати на них претензії в майбутньому. Як аргумент Гопнер використала також телеграму Раковського, в якій по­відомлялося, що з його боку немає жодних заперечень щодо включення цих територій до Росії. Згідно цієї ж телеграми було вирішено й питання про передачу від Чернігівської до Гомельської губернії Суразького, Новозибківського, Мглинського і Стародубського повітів. Такою була плата маріонеткового більшовицького уряду України за збройну підтримку з бо­ку червоної Росії.

Кордон УСРР з Доном встановлювався по старій міжгубернській межі, а з Кримом - по Перекопському перешийку, всі рішення були прийняті од­ностайно, а сама нарада тривала 4 годі 10 хв. Вони лягли в основу затве­рдженого 10.03.1919 р. РНК України "Договору про кордони з РСРР". Укра­їнське населення, що опинилося поза межами своєї республіки, засилало російські урядові органи заявами про бажання жити в Україні, такі ж рішення приймалися волосними й повітовими з'їздами рад. Ідучи назустріч цьому процесу, уряд УСРР запропонував ЦВК СРСР в 1924 р. проект "Про зовнішні кордони УСРР".

У першій частині проекту, підготовленого за участю академіків Грушевського і Багалія, обґрунтовувалась необхідність зміни державних кор­донів у зв'язку з адміністративно-територіальною реформою. В другій частині, спираючись на дані переписів 1897, 1920 і 1922 рр., українсь­кий уряд пропонував передати республіці ряд повітів Курської та Воро­незької губерній, де проживало 1704 тис. українців.

Для розгляду проекту Союзний ЦВК створив комісію для врегулювання кордонів між РСФРР,УСРР та БСРР (по два представники від сторін) на чолі з головою ЦВК Білорусі О.Черв’яковим. На першому засіданні 1.07.1924 р. вона визначила етнографічний принцип, як головний при вирішенні питан­ня кордонів з урахуванням економічного тяжіння й зручності адміністра­тивно-територіального поділу спірних територій. Компромісний варіант залишав поза межами УСРР 724 тис. українців. Як згадував член комісії від України О.Буценко, "загальну затримку у врегулюванні кордонів і незакінченість проробки цього питання необхідно пояснити виключно не­доброзичливим, а почасти і ворожим ставленням з боку представників РСФРР".

Досягти згоди між делегаціями не вдалося, і Черв'яков передав не питання на розгляд політбюро ЦК ВКІІ(б), де компромісний проект поста­нови союзної комісії зазнав подальших змін. Згідно постанови ЦВК СРСР від 16.10.1925 р. до УСРР була приєднана територія, на якій мешкало 278 тис. чол. (Путивльський повіт і кілька волостей Курської та Воронезької губерній), у той час як від України було відторгнуто територію з населенням 479 тис. чол. (в т.ч. Таганрізький і Шахтинський округи).

Це викликало нову хвилю масових звернень українського населення до ВУЦВК і ЦВК СРСР, що змусила ЦК КІІ(б)У в травні 1927 р. звернутися з відповідною доповідною запискою до ЦК ВКП(б). Спираючись на дані пе­репису 1926 р., ЦК КІІ(б)У зазначав, що "до цього часу на безпосередньо прилеглій до УСРР території РСФРР залишилося українського населення понад 2 млн., яке розташоване компактно масами в Курській і Воронезь­кій губерніях та Північно-Кавказькому Краї". Вимоги ЦК КІІ(б)У мотиву­валися не лише етнографічними даними, але й економічними розрахунками, спільністю природно-кліматичних умов.

Однак, незважаючи на неодноразові звернення українського уряду, ЦК КІІ(б)У, українського населення прикордонних територій до централь­них радянських і партійній органів, питання справедливого встановлення північно-східних кордонів України так і не було вирішене.